基于大学章程的独立办学医学院校附属医院管理状况调查

易津名 邓世雄 杨现洲

重庆医科大学公共卫生与管理学院，重庆，400016

医学是一门实践性较强的学科，医学院校与附属医院的关系因医学的理论与实践、培养过程与服务过程的紧密结合而不可分割，相辅相成，相互促进。一方面，附属医院承担着医学人才培养和医学科学研究的重要职能，是医学院校的重要组成部分。另一方面，医学院校的学科与人才支持，教学与科研工作，能够有力地促进附属医院医疗水平和综合实力提升。长期以来，医学院校对附属医院的管理缺少成文的、系统的管理制度。近年来，随着大学章程制定工作的深入推进，独立办学医学院校因校制宜制定了章程，其中大部分院校将附属医院管理的相关内容列入其中，成为观察医学院校管理附属医院的重要依据。本文通过对独立办学医学院校章程文本的研究，分析独立办学医学院校附属医院管理的现状与问题、原因及对策，为医学院校管理附属医院提供思路。

1 资料来源与方法

以《中国医学院校指南(2017)》为依据[1]，收集全国83所综合性大学医学院(部、中心)和54所独立办学医学院校章程进行分析。83所综合大学(包括21所中央部委直属大学和62所省属大学)中，仅有中山大学章程中有单独章节规定附属医院的管理，其余大学章程对附属医院管理仅有极为简单的表述或未涉及。54所独立办学医学院中，锦州医科大学、齐鲁医药学院、甘肃医学院等未查找到学校章程，北京协和医学院、蚌埠医学院、长沙医学院和新疆医科大学4所院校的章程中未提及“附属医院”。因此，本文仅对47所独立办学医学院校章程进行研究。47所医学院校，分布我国27个省份，拥有直属附属医院共200余所。

采用文本分析法，筛选47所医学院校章程中与附属医院相关的内容。使用Word 2016进行文本录入，利用Excel 2016对文本内容进行分析。按照医学院校章程文本中附属医院相关内容的体现形式，对附属医院的定义、地位学校对附属医院的管理等进行分类整理和归纳。

2 结果

2.1 相关文本概况

47所医学院校章程中，附属医院相关内容以单独的章或节出现的有18所，在非独立章、节中提及或较大篇幅出现的有29所(表1)。其中，28所医学院校与附属医院相关条款不超过3条，占被研究医学院校的59.6%；13所院校仅有1个条款，占样本医学院校的27.7%，其内容多为附属医院定义、职责、管理等单方面或多方面的概括性描述。重庆医科大学为相关条款最多的医学院校，共8条，涉及附属医院的定义、地位、职责、管理等多个方面。

表1 47所医学院校章程“附属医院”文本概况

2.2 附属医院的职能定位

47所医学院校章程中，有14所未对附属医院的职能定位做相关描述(表2)。对附属医院职能定位有明确描述的，如临床教学单位、二级教学机构、教学科研机构等，有12所院校，占有相关描述医学院校数量的36.4%。未对定位作明确描述的共计21所院校，其占比为63.6%，其最多的描述为“学校临床理论教学和实践教学的重要场所”、“学校不可分割的组成部分”，占有相关描述医学院校数量的57.6%。

2.3 医学院校对附属医院的管理

47所医学院校的章程中，首都医科大学、山西医科大学无附属医院管理的相关描述。吉林医药学院、上海健康医学院仅表明“附属医院依照法律和学校规定实行相对独立运营与管理”。其余43所院校的章程对附属医院管理有相关内容或详细描述，包括有管理主体、管理范围、医院职责以及其他相关要求。

2.3.1 管理主体。43所医学院校章程中，有12所对医院主体进行了“附属医院接受卫生行政主管部门及其他业务行政部门的管理、指导和监督”等类似描述，规定附属医院在学校的领导下，同时接受卫生行政及其他相关行政部门的监管。针对管理主体，大多医学院校在章程中规定附属医院“接受学校的领导、管理和监督”或是“在学校(学院)的指导下开展经营活动”等。14所医学院校在此基础上，进一步明确附属医院由学校(学院)党政、党委常委会或党政联席会管理、监督。

表2 附属医院地位描述

2.3.2 管理权限范围。在涉及管理问题的43所医学院校中，有23所列出了学校对附属医院的管理范围(表3)，占有管理权限界定院校的53.5%。各医学院校管理范围主要涉及附属医院党政领导干部的任免、考核与管理，内部管理组织机构设置，医院定期向附属医院汇报工作等。

2.4 附属医院的权利与义务

样本单位中，新乡医学院、厦门医学院、湖南医药学院、重庆医科大学、天津医科大学5所院校章程对附属医院的职责明确列出了条款，数量4-9条不等，其余院校多为概括性文本或未提及医院职责内容。在已明确列出附属医院的职责内容的上述医学院校中，除医疗、教学、科研等方面的主要职责外，有的院校还提出了“文化建设和医德医风建设”、“制定医院发展规划”等职责要求。大多数院校的章程文本中，除表述附属医院为独立法人机构外，未对附属医院权利相关内容作出更多描述。

表3 23所医学院校的附属医院管理范围

3 讨论

章程作为高等学校依法自主办学、实施管理的基本准则，是学校的“根本大法”，是连接国家法律法规和学校规章制度的桥梁和纽带[2]。医学院校章程中有关附属医院的内容，既是规定医学院校与附属医院相互关系、确定两者的权利与义务，建立管理体制机制的重要依据。

3.1 医学院校缺乏附属医院管理制度体系和管理机制

结果显示，47所院校章程文本对附属医院管理作出了不同程度的规定，但大多数章程的描述和规定都较为宏观，不具有操作性。16个样本章程对附属医院仅有1个条款进行描述，近8成的医学院校没有或未明确对附属医院职能定位进行描述。几乎所有医学院校章程在附属医院章节或条款的文本中，均未明确提及制定附属医院管理规章制度，或赋权相应的管理机构进行管理。

其原因可能在于，附属医院既是医学院校承担教学科研职能的关键机构和重要组成部分，同时作为医疗卫生机构又是相对独立的法人单位，在医院建设发展和人、财、物管理等方面拥有独立的自主权。二者基于不同立场，对附属医院的主要职能和目标定位上存在差异，在管理上存在约束与反约束的博弈，使得附属医院管理较为复杂，管理难度大。在行政管理方面，由于部分医学院校与附属医院的行政级别相同，可能存在人事管理上的阻碍。同时，医学院校与附属医院同为独立法人机构，两者经济独立，附属医院对于医学院校无较大依附性。依据财政部要求，两者实行不同的会计制度，附属医院执行医院会计制度，医学院校执行高等学校会计制度[3]。基于科研经费等资金的划拨与使用，两者存在交集。近年来医学院校附属医院规模不断扩张，医院类型、性质多元化[4]，附属医院管理摊子大、权属杂、监管难等问题更加突出。医学院校需要依据国家的法律法规和本校章程的基本规定，建立健全附属医院管理制度，更加明确附属医院的目标与任务，把章程的规定转化为可操作的制度体系，构建起有力有效的附属医院管理运行机制。

3.2 政府部门层面的附属医院管理宏观协调机制不健全

结果中，1/4的章程对附属医院存在的“多头共管”这一特殊情况进行了描述，但“多头管理”的权力边界不明确，宏观协调机制缺失，同时存在重复管理和监管真空的问题。医学院校附属医院因其兼有人才培养、科学研究和医疗服务等多种职能，跨教育和卫生两个行业，且为数不少的附属医院在行政级别上属于厅局级事业单位，其院领导班子的任免和管理、医院管理机构的设置等权限归属省级党委组织部门和编制管理机构[5]。因此，组织部门、卫生部门、教育部门等部门及医学院校对附属医院的“多头管理”、“条块管理”的情况长期以来普遍存在。

2017年《国务院办公厅关于深化医教协同进一步推进医学教育改革与发展的意见》(国办发〔2017〕63号)提出，国家和各省(市、区)要分别建立教育、卫生、机构编制等多部门共同参与的医学教育宏观管理协调机制，统筹医学教育改革发展，共同研究协商重大政策与问题。目前各省市制定出台的是仅限于医学教育的实施意见，仍然缺乏针对附属医院管理的系统性的管理制度。附属医院作为医学院校附设或管辖的高水平教学医院，其医教研职能都应服务于医学教育和医学科学研究。因此，附属医院的管理权属在医学院校。政府部门层面应制定宏观的高校附属医院管理制度，明确不同权属的责任和协调机制，变多头共管为合力监管[6]。

3.3 医学院校对附属医院的管理权限和范围不明确

结果显示，超5成医学院校在章程文本中未明确学校的管理权限或范围，已有描述管理权限的医学院校，主要仅限于附属医院党政领导干部任免、考核和内部管理组织机构设置两个方面，其他方面的管理权限较为模糊，大部分院校均无明确规定。其原因在于，医学院校对附属医院的管理主要基于自身办学历史形成的医学院校与附属医院的管理传统，各校差别较大，尚未形成共同的认识。而医学院校基于临床教学质量的提升，必须加强对附属医院的管理[7]。根据本文调查，47所医学院校中有21所已设立名称不尽相同的附属医院管理机构，如医院管理处、医政医管处、医院事务管理处等。机构主要职能集中在对附属医院的人才培养、考核等方面予以指导，或协调医院相关工作，并不直接介入其具体业务管理[8]。同时，由于部分院校与附属医院无行政级别差异，医学院校的教学、科研等管理机构职能重叠，使得教学科研工作较难开展。除去教学、科研两大职能外，医疗方面由附属医院独自运行及管理。以上原因，使得医学院校对于附属医院的管理存在不够全面的情况。

根据附属医院的职能、医学院校和附属医院的特殊关系，医学院校对附属医院的管理权力应包括4个方面：①医学院校的党委和行政对作为下级党组织和二级教学科研机构的附属医院的领导权；②对附属医院领导班子和(或)中层干部的任免权；③对附属医院发展规划、学科专业、人才队伍教学科研工作的方向和与教学科研密切相关的重大问题的审批决定权；④对医院基本状况、运行状态、医疗业务和事业发展等事项的知情权。医学院校应当在依据章程建立健全医院管理制度体系中，将医学院校的上述权力、责任及其实现途径予以具体化，明确管理权限与范围，既确保附属医院充分发挥对医学院校的关键支撑作用，也确保附属医院的权利和相对独立性，促进医学院校和附属医院的和谐和健康发展。

3.4 医学院校与附属医院的权利与义务不均衡

附属医院作为医学院校不可或缺的组成部分，大部分医学院校章程对于附属医院在学校的地位及重要性均表现出充分肯定，并突出了附属医院在学校临床理论教学、实践教学、学术研究和培养医学人才等方面的重要作用。但在医学院校章程中，对医学院校和附属医院之间权利和义务表述上存在不均衡现象。结果显示，医学院校章程对于附属医院的权利与义务进行较为详细表述的仅占样本的10.6%。47所医学院校的章程中，普遍存在对医学院校的权利规定较多，而对附属医院的权利规定较少，义务或职责上则对附属医院有相对较多的要求，对医学院校的义务规定较少。其原因在于，医学院校缺乏对各附属医院协同发展的战略布局，附属医院之间缺少横向交流机制，学校为各附属医院搭建交流平台的意识较为缺乏[9]。医学教育作为教育与卫生系统的交集部分，医学院校与附属医院的协同发展要保证系统思维，注重系统内部组织协同，重视外部环境影响[10]。

医学院校应在制定章程的附属医院管理制度时，在确保学校的附属医院有效管理的基础上，更加重视附属医院对医学院校建设发展的重要作用，注意医学院校、附属医院的权利与义务的平衡。在强调附属医院责任和义务的同时，医学院校也应加强对附属医院的支持。如在附属医院的人才引进、科研平台建设等方面给予更多支持[11]，利用自身学科优势提升附属医院教学、科研等方面的水平[12]。医学院校应确保和附属医院之间保持稳定平衡的关系，实现学校和附属医院的相互支持与促进，推动医教研协同发展，共同为医学教育和医疗卫生事业作出更大贡献。