中国房地产宏观调控政策变迁研究——基于间断-均衡模型的解释

文娄文龙 张 娟（燕山大学，河北秦皇岛 066004）

内容提要：房地产市场化改革以来，房地产宏观调控政策呈现出间断-均衡模型的非线性变迁特征。基于间断-均衡模型，将1998-2018年我国房地产宏观调控政策变迁历程划分为两个政策均衡期和一个间断期。研究发现：政策垄断是房地产宏观调控政策渐进稳定变迁的重要基础，而焦点事件爆发、官方决策系统的注意力转移以及宏观层面价值取向的改变，通过影响政策形象和政策议定场所之间的互动进而推动政策重大间断的变迁。

一、问题的提出

自1998年房地产市场化改革以来，房地产行业步入了高速发展轨道，并在我国经济增长中扮演着愈加重要的角色。随着房地产市场化的逐步深化，房地产宏观调控作为一项极具中国特色的公共政策被我国政府频繁运用，希望能够促进房地产市场的发育和完善。经过20年的调控实践，中央政府围绕着房地产市场健康发展出台了一系列的调控政策，调控的重心从房地产的市场化改革转变为建立房地产调控的长效机制，这为我国未来的房地产市场调控指明了方向。影响房地产宏观调控的因素非常复杂，所以导致了房地产宏观调控过程中所出现的非线性变迁，如何来认识和研究房地产宏观调控政策的变迁也成为学术界关注的热点问题。间断-均衡模型通常应用于时间跨度在十年以上的政策变迁研究，为研究房地产宏观调控政策变迁提供了一个 “从微观到宏观”的理论基础。对此，本文基于间断均衡模型，详细梳理和考察了1998年至2018年二十年间我国房地产宏观调控政策变迁历程，对我国房地产宏观调控间断均衡的非线性变迁过程进行验证，试图解释其变迁的驱动因素，并简明探讨间断-均衡模型在中国情景下的本土化问题。

二、间断-均衡模型：理论内涵及中国应用

间断-均衡模型是公共政策过程的重要理论之一，从时间序列或变迁分布描述政策过程中的间断-均衡现象，对政策变迁现象具有良好的解释力，也是分析政策变迁过程的有效工具。［1］

（一）间断-均衡模型的理论基础

基于有限理性的渐进主义模型关注于解释相对稳定的政策变迁，强调渐进决策中的修修补补，却忽略了可能因剧烈变化而出现政策中断。为增强对政策变迁中非渐进性的解释力，鲍姆加特纳和琼斯将生物进化领域的“间断-均衡说”引入到公共政策研究中，在对美国政策过程的实证研究中构建了间断-均衡理论模型。该模型认为政策过程通常是由一种稳定的渐进主义逻辑所驱动，但偶尔也会出现不同于过去的、间断性的重大变迁，较好地解释政策变迁中的渐进性和间断性两个重要特征。［2］立足于政治制度和有限理性决策的双重基础上，间断-均衡模型认为政策形象与政策议定场所互动，并一起维系着政策过程的相对稳定，进而决定着政策垄断维持还是崩溃。如果这种相对均衡被打破，政策就会发生间断，最终导致政策过程的非线性变迁（如图 1 所示）。

（二）间断-均衡模型的核心观点

1.注意力转移与政策形象变化。西蒙较早地认识到政治系统需要应对大量迫切解决的问题，但是个人或集体只能以有限的注意力关注这些问题。而琼斯则认为大多数议题的变化出现在对政策的整体注意力提升时期，其中涉及到政策制定者、公众和媒体对社会问题的注意力变化。政策形象指政策是如何被理解和讨论的，不同的人对相同的政策持有不同的政策形象。在公众注意力转移的过程中，政策形象必然会发生改变。

图1 间断-均衡模型示意图

2.子系统政治与宏观政治的区分。琼斯等拓展了雷德福（Redford）区分子系统政治与宏观政治的观点，认为无论是子系统政治还是宏观政治都影响着政策议定场所的变化，但是影响的表现不尽相同。子系统政治总体表现为政策的稳定性和渐进性，这些以问题为导向的政策子系统往往只是参与大多数政治问题的讨论，却不会对政策过程产生大的干扰，只会引发渐进式的变迁。［3］但是随着议题获得足够的关注后，问题的“着火”会主导议程，并引起一个或多个子系统的变化，如果冲突未得到有效解决最终会进入到宏观政治系统。由于宏观政治由能主导宏观性政策的政治要素构成，受到高层决策者的关注并加以解决，导致了政策垄断的崩溃，这也就意味着政策将会发生重大间断的变迁。

3.政策垄断的建立与崩溃。政策垄断是长期渐进稳定的政策过程的基础，它有两个重要特征：一是要有权威性的支持理念，主要通过政策形象得以延续； 二是要有一个界定清晰且排外的制度结构，其主要依靠政策议定场所，即拥有相关议题决策的权威性机构或集团。正面的政策形象无疑可以维持政策垄断，政策变迁过程则是破坏和重构政策垄断的过程。［4］政策垄断并不能长久维持，特别是在遭受某些压力的情况下可能崩溃瓦解，这里的压力来源于政策议定场所，包括政策企业家游说、利益集团进入议程和公民团体的关注等，而政策垄断在应对不同程度的压力时会引发正负反馈两种不同作用效果。负反馈一般处于承受压力较小且内部稳定的情况下，公共问题能在子系统政治中加以解决，政治系统在历经一段时间的不均衡后回到初始状态。而正反馈往往是在遭受巨大压力和矛盾多发情况下，有关问题被迫进入宏观政治中，新的政策参与者加入改变原先政策议定场所，并试图打破已有的政策制度结构，开启新的政策议程，政策垄断崩溃。

（三）间断-均衡模型在中国情境下的应用

建立在批判渐进主义政策过程研究和“范式” 方法论的非渐进主义基础上的间断-均衡模型，一经提出后被迅速推广和运用到不同的政策领域。我国学者也相继运用该模型分析了我国诸多领域的政策变迁过程，证明了该理论在研究中国政策问题方面的适应性。但是这些研究并非完全照搬该理论，而是结合我国的政治体制进行了本土化的修正，学者们发现在不同的政策领域有着不同的诱因。其中，中国官方权威机构在户籍政策和社会救助政策变迁中起着决定性作用，［5-6］政策制定系统注意力偏好构成了科研政策和计划生育政策变迁的初始选择，［7-8］焦点事件是公共卫生政策和劳动教养政策变迁的基础变量［9-10］等。

房地产宏观调控政策内含着动态、多元和开放的过程，故而房地产宏观调控政策变迁过程的关键在于对“生成”过程和“交替”逻辑的理解。那么纵贯20年跨度的房地产调控政策被不断调试和频繁变动可否从间断-均衡模型中找到答案？我国房地产宏观调控政策变迁暗含怎样的内在机理？房地产宏观调控政策变迁有哪些异于其他领域的因素？ 上述问题的回答可以验证间断均衡模型在我国经济政策领域的适用性，也能够从公共政策的角度分析房地产调控政策提供新的视角和发现。

三、中国房地产宏观调控政策变迁的间断均衡阐释

本文以1998年为起点，梳理了这20年间中央政府出台的678 份房地产调控政策，以此分析房地产宏观调控政策的变迁过程。范广垠（2008）认为我国房地产政策变迁既有阶段性的渐进也有急剧的逆转，具备明显的间断均衡变迁特征。［11］鉴于房地产宏观调控政策的高度政治性色彩，我们可以借用政策范式的解释变量，即政策工具、政策工具设置和政策总体性目标来确定政策变迁的阶段。［12］政策总体性目标的变化与否是政策出现重大间断的表征［13］：无论政策工具与设置是否变化，只要政策总体性目标稳定，政策垄断也将继续持续； 如果政策总体性目标出现了根本性的转变，政策工具和政策工具设置都发生相应的转变，将会使得政策垄断出现崩溃，从而引发政策间断。基于房地产宏观调控的政策范式转换，本文将房地产调控政策变迁划分为三个阶段（见表1）。

（一）均衡期：房地产宏观调控的探索阶段（1998-2002年）

1997年东南亚金融危机对我国经济发展带来了巨大冲击，刺激住房消费以及促进房地产市场发展成为拉动经济增长的重要战略目标之一。1998年国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》中明确提出终止住房实物分配制度，为房地产市场的建立扫除了障碍，同时确定了以经济适用房为主体的住房供应体系。同年7月，建设部等中央部委发布了 《关于大力发展经济适用住房的若干意见》，经济适用住房作为主要的保障性住房形式被频频提出。随后，国务院、中国人民银行等相继出台了一系列配套政策，力图通过住房消费信贷、积极的财政政策等措施，拉动房地产投资，刺激住房消费，从而推动房地产业发展。到2002年，房地产投资持续保持较快增长，住房消费得到有效启动，但是部分城市出现了房地产价格增长过快、市场结构不合理等问题。为此，中国人民银行等部门发布了 《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》，防范部分地区房地产“过热”，但主要目标仍是在培育房地产行业成为新的经济增长点。

此阶段中央政府通过建立与市场经济相适应的房地产市场，确定住房市场化和拉动经济发展的目标，进一步运用金融、财政等政策工具促进房地产市场的发育。而我国的公共政策决策体制较为封闭，在中央政府自上而下的改革推行下，“培育和规范” 的政策形象逐步建立，即一方面大力支持房地产行业和房地产市场，另一方面出台相关政策措施对房地产行业开发、建设、投资等领域以及房地产市场秩序等方面进行规范，房地产调控政策垄断形成，房地产宏观调控政策进入探索式的政策均衡期。

（二）均衡期：房地产宏观调控的深化阶段（2003-2009年）

住房货币化分配决定着市场机制在住房资源配置中发挥着支配性作用，但房价的持续走高也引起了中央政府的注意。中国人民银行于2003年6月下发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，文件规定对大户型、大面积、高档商品房、别墅等项目应适当限制，强调贷款应重点支持中低收入家庭购买的住宅项目。然而，因为受到SARS 等事件的影响，以及房地产开发商等利益团体联合反对的压力，国务院于同年8月颁布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次明确将房地产行业定位为支柱产业，并指明要坚持住房市场化基本方向，同时将“建立以经济适用住房为主的住房供应体系” 改为“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，该文件意味着我国住房政策从改革福利住房的政策向住房市场调控政策转变。［14］随着房地产行业的快速扩张，诸多问题不断暴露，特别是房地产过热的状况开始逐步蔓延，中央政府逐步加大对房地产市场调控，2004年后土地政策成为调控的主要政策工具之一。2005年中央政府又连续出台了两个“国八条”以及税收管理等方面的通知文件，通过强调地方政府责任、调整和改善住房结构、稳定房地产市场等措施加强对房地产市场的调控。由于上述问题并未解决，2006年中央政府继续加大调控力度，针对具体税收、土地、外汇等领域出台相关的规定。2007年调控思路有所转变，中央政府试图改变住房保障领域严重匮乏的状况，通过住房保障分流城市低收入家庭的住房需求，以此抑制房价上涨过快。2008年由于受到美国次贷危机的影响，中央出台了“四万亿”救市政策，这是面对国际宏观经济中的出现的“黑天鹅”而迫不得已出台的权宜之计，但调控目标仍是促进房地产市场健康发展。

2003年到2009年这一阶段，抑制房地产投资过热和稳定房价进入调控内容，对房地产调控的政策形象转变为“稳定和深化”。对此，房地产调控的政策工具也在不断增加，特别是货币政策、土地政策、财政政策等。然而政策议定场所并未发生大的改变，虽然重构了政策子系统并采取了一系列规范和抑制房价的政策行为，但房地产政策的总目标并未发生改变，以稳定房地产价格和促进房地产发展为目标，仍然属于深化房地产调控的政策均衡期。

（三）间断期：房地产宏观调控的转向阶段（2010-2018年）

2008年的救市政策使得原本有所下降的房价再次出现大幅度上涨，而中央政府也逐步意识到过高的房价将会危害到我国的经济增长。为此2010年1月出台了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，加大差别化信贷政策等来引导合理消费，抑制投资投机性购房，同时继续增加保障性住房和普通商品住房供给。同年4月，国务院继续发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，这是我国在房地产宏观调控中首次出台直接干预购房者行为的政策。［15］之后相关部门出台了更加严格的信贷、税收、土地等政策，以加大投资成本来抑制投资过热。2011年间央行3 次上调贷款基准利率、5 次提高存款准备金率，国务院也计划新建保障性住房3600 万套，继续通过严格抑制投资投机需求来控制房价过快上涨。2012年中央则将调控重心放到保障性住房建设和用地管理方面，经过宏观调控的转向后，住房保障得以迅速发展，但却出现了商品房严重积压的情况。在我国经济发展进入 “新常态” 的宏观背景下，“去库存”成为新的调控目标。对此，2014年国务院改变了房地产调控全国“一刀切”的做法，在继续增进住房保障工作的同时，鼓励各地方政府因城施策，促进住房消费，消解房地产库存。2015年，住建部出台针对住房租赁市场的相关政策，同时加快棚户区和城乡危房改造建设。2016年12月中央经济会议上提出要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，为未来的房地产市场发展指明了方向。2017年，中央继续推进保障性住房建设，培育和发展住房租赁市场，开展共有产权试点工作，促进房地产市场健康发展。党的十九大报告中再次重申了“住房不炒”，并提出“建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。2018年以来，中央政府仍然延续着对房地产市场的严格调控，《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》的出台表明了中央政府坚持调控目标、调控力度不放松的决心，逐步调整住房和用地结构，强调落实地方政府的责任。

这一阶段房地产调控政策发生了巨大的变化，具体表现在：重新对住房进行定位，强调住房不炒；提出住房限购政策，用行政手段来抑制房地产市场风险； 改变了房地产调控“一刀切”的做法，强调因城施策；加强保障性住房建设，增加住房有效供给。房地产政策形象可概括为“调控转向”，调控目标是“住房不炒”，让人民住有所居，构建房地产长效机制。可见，该阶段也不再局限于对政策工具和设置水平的调整，而是重新确立调控总目标，引发了政策范式转变，进入了房地产宏观调控政策间断期。

四、中国房地产宏观调控政策变迁的内在机理

总体来看，我国房地产调控政策变迁既有长期渐进稳定特征，也有短期的重大间断，呈现出非线性的间断均衡的变迁特征。如何理解房地产宏观调控政策的非线性变迁历程？这一政策现象究竟如何发生、发展和演变的？ 为此，本文通过间断-均衡模型中的驱动因素进一步考察政策变迁的内在逻辑，期望能够在一定程度上回答这一问题。综合以上三个阶段的房地产宏观调控变迁过程来看，政策形象变化是房地产调控变迁的前提，而焦点事件爆发、官方决策系统注意力转移和宏观层面价值取向的变化是政策变迁的三个基础变量。

（一）焦点事件爆发

在间断-均衡模型中，焦点事件处于政策议定场所变化过程中的关键节点。随着焦点事件普遍受到关注，新的理念也从一个政策领域传播到了另一个政策领域，而且这种新理念的扩散是快速的和戏剧性的。［16］信息技术使得各种突发事件极易成为公众关注的焦点，但如果不能与“政治流”相结合，并不会引发政策变迁的效果，即呈现出政策均衡状态。［17］因此，这些扩散一方面可能表现为焦点事件推动问题从政策子系统进入宏观政治系统，触发政策间断性变迁，另一方面也可能体现为阻碍某些政策议题进入议程，引起新旧观念的冲突。1998年至2009年的房地产宏观调控政策变迁过程中，中央政府的政策考量都是基于“经济的政治”需要。1997年亚洲金融危机和2008年的美国次贷危机的爆发，均使得中央政府在遵循“以经济建设为中心”的指导下，强调以房地产带动经济发展，导致政策场所封闭，成为了政策垄断强化的触发机制。但是2010年后房地产价格过高会引发社会矛盾，特别是民众对房地产市场不满的报道频繁出现时，房地产问题上升为 “政治的经济”问题，从而推动政策形象的变化，为房地产问题进入政策议定场所打开缺口。

表1 摇中国房地产调控政策的变迁过程（1998 -2018年）

（二）官方决策系统注意力

由于政策制定建立在有限理性决策的基础上，因此政策的变化首先来源于注意力的变化。［18］在我国决策体制下，中央层面的“注意力瓶颈” 在一定程度上被打破是实现政策间断的必要条件，［19］才使得政策出台或终止进入到政策议程成为一种可能，因此官方决策系统的注意力应该成为房地产调控政策变迁的重要变量。随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，官方决策系统开始重视房地产市场对经济发展的拉动作用，“培育和发展房地产市场” 被纳入到中央政府的决策注意力中。正是在官方决策系统自上而下地推动政策执行过程中，该理念不断得到巩固，支持房地产业发展的政策形象得到确立，政策垄断被建立。但之后因房价的持续走高等问题爆发，直接影响了城镇居民住房质量和生活幸福感，成为社会民众、媒体、专家、社会团体等关注的热点问题，再次引起官方决策者们的注意力变化，原先的政策形象被平抑房价的呼声所动摇，新旧政策理念发生碰撞，最终官方决策系统注意力出现了转移。正如琼斯所言：“大多数议题变化出现在对政策整体注意力提升时期，公众对特定问题的冷漠程度会发生戏剧性的变化，因此，随之而来的政策产出的剧变就不足为奇了”。［20］

（三）宏观层面价值取向

在我国自上而下的政治体制中，意识形态、执政者的价值选择等都是宏观层面价值取向的重要表现，体现了官方决策系统的意志，也在很大程度上决定着政策目标、政策执行路径和政策效果等政策过程。由于焦点事件的爆发，并引起官方决策系统注意力的转移，最终改变了中央政府宏观价值的取向，导致了房地产宏观调控的政策剧变。从20年来房地产宏观调控的时间跨度来看，从刺激住房消费和发展房地产业再到明确住房权是基本的人权和住房的民生属性，［21］意味着中央政府对房地产调控的价值取向发生了巨大的转变。前两个阶段中，在拉动宏观经济发展的整体背景下，中央虽然提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，但是却逐步向经济政策目标偏离，更加重视发展住房金融，培育和规范住房交易市场等目标，着重于住房供给的改革，标志着政策垄断的形成。第三阶段，由于住房问题从经济问题变为政治问题，中央政府重新定位房地产宏观调控的价值取向，通过加强住房保障建设、提出住房限购政策、强调因城施策等，从供求双方调控房地产市场，原先的政策范式出现根本变革，政策间断得以形成。

基于上述分析，政策形象变化是房地产调控政策变迁的前提，由于经济转型，社会矛盾激增等问题性质的变化，政府对待房地产的负面政策形象随之改变，之后焦点事件的爆发、官方决策系统注意力和宏观层面价值取向等因素的综合影响导致了房地产调控政策议定场所发生变化，进而引发政策立场改变，推动着调控政策的非线性变迁（如图2 所示）。

五、结论

本文在梳理1998年以来房地产宏观调控政策变迁历程的基础上，进一步通过对经典的间断均衡模型进行理论扩展以此探寻我国房地产宏观调控的变迁规律，研究初步得到以下结论：

（一）政策形象变化是房地产宏观调控政策变迁的前提。间断-均衡模型对房地产宏观调控政策变迁过程的分析结果显示，政策变迁的起源是问题性质的变化，使得政府对待房地产的负面政策形象随之形成。而政策形象构成了政策行动的“观念结构”，也成为了政策变迁的合法性基础。一旦政策形象开始出现负面形象，促使官方决策者注意力随之发生转变，房地产宏观调控政策垄断被打破的“机会之窗”就会被进一步打开。

（二）探求房地产宏观调控政策的内在机理须全面探究政策议定场所变化的缘由。在通过间断均衡模型进行靶向性修正后，焦点事件的爆发、官方决策系统注意力变化和宏观层面价值取向的改变等变量综合导致了政策议定场所发生变化，进而引发政策立场改变，推动政策的重大变迁。但三个变量的作用机制有所不同，焦点事件爆发会触发政策运行正负反馈作用，官方决策系统注意力转移和宏观层面价值取向的改变则主要引发正反馈作用，而政策议定场所的变化导致了政策范式的转变，最终诱发了既有政策垄断的崩溃和政策间断形成，推动房地产宏观政策变迁的形成。

图2 中国情境下的间断-均衡框架

（三）宏观层面的价值取向在房地产宏观调控政策变迁过程中处于关键主导地位。我国高度集权的政治体制决定着中央政府主导着各种重大问题的决策，包括政策是否制定、如何制定以及制定的方式等，并自上而下地推动着政策过程。焦点事件的爆发以及官方决策系统注意力并不意味着中央政府会将某一公共议题纳入到政策过程中，房地产调控的政策垄断可能会进一步被维系，但是宏观层面价值取向的改变则意味着政策目标即将发生变化。在此背景下，政策议定场所也因此出现了根本性的变化，正反馈作用显现，房地产市场的调控目标被重新定位，政策垄断出现崩溃，房地产调控政策从而进入间断期。