资源依赖：地方政府公共文化服务治理中的组织博弈——以西北A市为例

文许中波（上海交通大学，上海 200030）

内容提要： 公共文化服务治理中的多主体组织参与一直是公共管理研究的热点。资源依赖理论从资源分配和权力控制的理论维度，为重新审视中国政社关系下公共服务参与组织的间性互动及其行动逻辑、博弈策略提供了微观视角。基于区域性城市的多案例比较研究发现，地方政府通过有选择地动用合法性资源和财税资源，在公共文化服务治理中呈现出两条治理路径和三对博弈类型，第一条治理路径体现了地方政府对社会组织的隐形化控制，第二条治理路径体现了地方政府对市场组织的选择性引导，三者之间分别塑造了控制博弈、利益博弈和正和博弈三种博弈类型。

一、理论述评和问题提出

早期组织研究普遍将组织视为理性系统的生产者，它只具备工具理性而不具备价值理性。［1］20 世纪 60年代以后，开放组织理论逐步使组织研究走向更为中观的层面，组织内部权力、组织结构、技术与环境、合法性机制等要素使组织演变为具备独立思维的价值行动者。在这一波组织理论更迭的浪潮中，资源依赖理论从获取资源和权力控制的视角突出了组织间关系以及组织同环境的互动等面向，［2］打破了传统组织理论的单向研究路径。资源依赖理论的主要观点认为，外部资源对组织的产生和发展起到了核心推动作用，这些资源包括人力资源、资金资源、制度资源、社会网络资源、政治资源等。［3］围绕资源获取形成的组织策略及其行为方式，构成了理解和观察组织行动逻辑的微观视角。

资源依赖理论有两个核心概念：一是组织的外在限制，即组织会对外在环境中掌握重要资源的其他组织的需求作出回应； 二是外部依赖，组织的管理人员为了确保组织的存在和延续，会在外在限制中寻求尽可能多的自主性与自由度。［4］这一对概念为组织博弈策略的形成提供了二维的分析框架，资源拥有者、资源类型、资源可替代性、资源交换、资源依赖等资源关系会迫使组织不断处于依附与自主的选择摇摆中。资源拥有者的偏好会影响依从组织的发展方向，资源类型差异会造成结果迥异的组织博弈局面，资源可替代性会影响组织议价能力，资源交换和依赖则会形塑不同形式的组织间关系。

在我国，由于权力结构的不对称，在政社互动关系中政府始终处于政治力量对比和权力资源配置的绝对优势地位，这使得二者形成“先赋博弈结构”，社会组织的博弈行为和策略始终是在政府组织的主导下展开。［5］但是具备后发国家独特优势的中国治理结构，在实现“低政治参与、高经济投入”发展模式［6］的同时，仍旧面临着亟待社会力量参与的公共事务困境，迫切需要塑造限度之内的国家与社会新关系，权力渗透的路径依赖和问题导向的政府职能改革在这一转型过程中持续充满张力。资源依赖理论为政府组织和社会组织之间的对话搭建了交流平台。敬乂嘉通过对社会组织发展的多案例分析发现，政府围绕合法性资源与财政资源形成了控制与赋权并重的双重管理制度。［7］在这种管理制度下，政府与社会组织形成互动嵌入的局面，一方面社会组织嵌入由政府主导的公共服务体制中，另一方面政府也以其特有的方式嵌入到社会组织当中。［8］事实上，嵌入关系的形成和维系，恰恰取决于双方对彼此拥有资源的依赖性，但在中国现阶段，政府掌握的往往是社会组织生存的核心资源，对后者的组织活动开展和功能发挥产生重要影响，而社会组织拥有的资源对政府而言大多是软性的，很少具有约束力。

基于既有理论和经验研究，本文试图通过聚焦A 市公共文化服务领域的综合案例，探讨围绕资源依赖与博弈形成的地方政府、社会组织和市场组织共同营造的公共文化服务地方性实践。本文所述的“地方政府”指的是市级政府部门，它们既是“贯彻中央政府政策导向、因地制宜生产地方性制度安排的代理人”，又因其在行政体制中的相对独立性，成为 “调动资源发展社会组织并开展监督工作的制度生产者”。［9］与地方政府互动的公共文化服务参与组织，既包括通常意义上旨在提供特定形式的公共产品和服务的独立社会组织，也包括以追逐资本利润为目的介入公共文化服务的市场组织。地方政府可以动用的资源类型，主要涉及合法性资源和财税资源，合法性来自于国家意识形态的正当化，［10］合法性资源是指政府对社会组织的注册限制、法律监管、社会排名、挂牌、评优、合作、购买服务等权力手段。获得合法性资源，意味着社会组织具备了开展组织活动的资格和潜在优势，是政府通过行政方式对合法性的转嫁；财税资源指政府给予其他组织的服务收费、税收减免、财政补贴、合同购买等财税支持，财税资源是社会组织经营运作的重要保障，同时也是垄断格局中市场组织追逐的利润所在。三方博弈则是政府、社会、市场围绕资源的分配相互试探、冲突及合作的互动过程，即探索动态最优解的过程。

事实上，地方性场域中公共文化服务的参与主体日益多元，囿于政府供给公共文化服务日益式微，提升治理有效性同时兼顾管制合法性成为政府推动公共文化服务改革的双轨逻辑。在这样的改革逻辑下，本文试图厘清如下问题：地方政府如何利用手中的资源管控与引导社会组织、市场组织的文化服务功能、发展走向和政治正确？ 考虑到社会组织、市场组织之间及其内部的非同质性，政府动用的调控资源是否有差别对待？ 分别产生了什么样的问题？ 围绕生存资源的组织间非竞争交换，地方政府、社会组织和市场组织之间形成了怎样的博弈类型？

二、案例背景介绍

A 市地处西北经济带，以资源出口为主的经济结构转型乏力，桎梏其经济和城市发展。A 市公共文化服务也一直在低水平徘徊，资源的有限性和需求的高增长成为近年来A市公共文化服务的主要矛盾。2015年3月，A市政府工作报告提出，要加大文化事业投入力度，建立市县政府购买公共文化服务的长效机制。同年5月，A 市出台关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见。在此背景下，A 市政府同市场部门、社会组织的合作供给逐渐发力，一批标志性项目被列为政府优先扶持的文化服务发展对象。2016年6月22日，A 市“十三五规划”指出，到 2020年期间，A 市将投资359 亿用于建设公共服务体系。11月4日，A 市正式出台关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见，试图为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域建设提供制度保证。

A 市大力推进政府同社会组织、市场组织的合作，在公共文化服务领域产生了积极影响。从经济利益出发的市场部门为公共文化服务打开了新的领域和场所，社会组织的积极参与填补了原有体制空白，传统公共文化服务部门也倒逼转型并扩展新的服务形式。在两类参与公共文化服务的体制外组织类型中，弘扬地方民间风俗文化、激发群众表演热情的梅园艺术团，推进全民读书的荷塘书院和由私人藏馆改制为公共民俗展览的东方民俗博物馆被视为有突出贡献的社会组织；地方投资商参建的中建文化广场，响应政府号召成立的陇上老年服务中心和民众自发组建的营利性的映红秧歌演出队成为影响较大的市场组织。上述六项代表性案例，集中体现了政府在同社会组织、市场组织互动过程中，使用合法性资源和财税资源对后者予以控制、引导、合作的权能关系实践——地方政府和社会组织之间形成了资源争夺的控制博弈类型，地方政府和市场组织之间塑造了资源引导的利益博弈类型，社会组织和市场组织之间形成了资源共享的正和博弈类型。

三、地方政府和社会组织：资源争夺的控制博弈

社会组织的公共参与是重塑国家与社会合作关系的有效载体，［11］考虑到中国社会的不同背景，我国政府和社会组织之间的关系还处在事实上的动态调适当中，但压力型体制对秩序的崇拜，使政府权力始终表现出对社会组织的不信任感和控制渴望。如康晓光等基于多案例分析认为，我国政府根据社会组织的能力和类别，对不同社会组织采取“分类控制体系”。［12］刘鹏进一步指出，地方政府的社会组织管理政策正从分类控制走向嵌入型监管。［13］在 A 市有限的公共文化服务社会组织中，地方政府动用不同资源谋求在一定程度上控制社会组织，政府通过资源赋予提升社会组织的身份合法性、组织专业性和服务能力，而社会组织接受政府资助意味着同政府达成某种制度和关系上的默化协议，社会组织的自主性诉求反过来同政府的控制行为产生龃龉，资源争夺的过程贯穿始终。

（一）文化标杆、体制转型和政府管制——合法性资源的路径依赖

组织初创，由政府树立文化标杆获得身份合法性。梅园艺术团系由A 市某民办企业家投资2000 万筹设，作为A 市首家大型民办艺术团体，梅园艺术团的创制过程格外顺利，在场馆建设选址、艺术顾问遴选、艺术团开幕、领导站台讲话等重要环节，政府部门都给予了大量人力、物力支持，力图推动梅园艺术团迅速成为A 市着力打造的文化团体标杆。在这一时期，梅园艺术团通过“提供文化汇演、提升大众文化水平、传播A 市古老文化、弘扬社会主义价值观” 等活动口号与宗旨，保持了同政府推进公共文化服务建设理念的一致性，嵌入到政府行政管理和政策执行的完整过程中，成为半政府管理的文化艺术团体，从而获得身份合法性，保证了组织发展的意识形态安全。

体制转型，保留身份合法性追逐组织自主性。至2011年，梅园艺术团的发展业已经历了7 个年头，从组织成立初期的政府民众高度认可到逐步显露出不适应文化服务发展形势的疲态，究其根源，在于政府文化部门过多的行政干预和不适当的领导方法。为了重新焕发组织活力，适应A 市公共文化更新现状，梅园艺术团决意脱离同政府部门的半官方联系，进行效率引导的“市场化改革”。梅园艺术团管理层的决定得到了艺术从业者的高度赞可，经过一年多的体制改革，艺术团内部裁撤了部分非必要的管理人员，平面化和条块化表演小组，降低了对政府文化资金支持的需求，创作了一批受民众喜爱的畅销剧目，改革初见成效。但在对外口号宣传上，梅园艺术团仍旧使用 “A 市最大民间艺术团体”“政府支持的文化组织”“受政府表彰的艺术机构”等称号进行自我包装，对体制内象征性身份的依赖，实际上维系了艺术团持续发展的政治可能。

政府管制，组织自主性同政府权力的冲突。改制后的梅园艺术团继续在民众中树立了良好的口碑和美誉度，但对地方政府而言，对艺术团的监管却一度处于真空状态，并且政府本身很难忽视艺术团对全市公共文化服务治理的重要性，通过数次员工代表会和行政命令安排，政府替换掉了艺术团原改制领导者，试图重新将艺术团的管理权限纳入政府权力的管控范围。然而，领导层的更迭并没有完全改变艺术团内部平面化的职能架构，在抵制不正当管理和促进艺术文化发展的两个斗争向度上，艺术团成员仍旧有很大的操作空间。

体制转型的结果揭示出，先赋性身份合法性一旦生成，容易产生持续的路径依赖。艺术团多年的发展在民众中获得了良好的服务认知度，进而形塑了组织的自身理念和行动的自主倾向，艺术团的改制因应了组织自主性诉求的增长，但改制并不意味着身份合法性的完全消失，艺术团在与政府的合作和脱离过程中，合法性资源的依赖程度成为政府检验艺术团政治忠诚度的试金石，一旦艺术团变革走向过于激烈，地方政府会迅速将艺术团拉回管控轨道； 而艺术团自身的发展既需要政府合法性资源的维护，而又不能因此完全被政府左右，自主性发展同政府不断的权力渗透相互龃龉，构成了双方围绕合法性资源的斗争态势。

（二）自主生长、运维困境和政府吸纳——财税资源的制约杠杆

荷塘书院系私人筹资建设的公共书店。与营利性书店的定位不同，书院的宗旨是为A 市市民提供一个读书、上网、文化交流的公益场所。在书院运行的近几年间，多次同A市高校、同类书店、市文明委开展联合活动，例如民俗文化讲座、书法比赛、读书组会、名人讲演等，具备了一定的公共知名度。2008年市团委授予荷塘书院“学雷锋基地”荣誉称号。

一般而言，由私人推动建立的社会组织往往在资金筹措上面临难以持续的困境，因此社会组织对政府的资金帮扶往往表现出较强的依赖性。［14］从规范角度看，荷塘书院是在工商部门登记的营利性组织，但其定位仍以公共文化服务社会组织自居。荷塘书院成立后逐渐具备的广泛社会影响力，促使地方政府有意将其更改为由民政部门注册的民办非企业单位，进而接受政府对社会组织的支持和监管。荷塘书院的负责人S 却对政府安排持有不同意见，S 认为，书院在不断拓展服务规模的同时，相应面临场馆租赁、购书维护和人力工资的负担，这些负担尽管在其个人的承受能力范围内，但是仍对书院的运营造成了不小的压力，政府的安排忽视了自己推动公益事业的初衷，并且他对政府更多介入书院管理也持有怀疑态度，仅希望政府部门能为书院工作人员提供一定薪水，减免税收，以缓解书院运行的经济压力，但政府部门对此采取了消极回避的态度。

“市团委、妇联、文化局都经常来我这考察，有时候领导来了他们也带到我这里。前一段时间，市团委还给发了一块牌子‘学雷锋基地’，不过我没有挂，我不想让别人觉得我和政府有牵连。为什么？ 因为政府只给表扬，不给办事。比如说，现在书院面临的经营压力特别大，除了每年购书有十来万，在员工工资、水电费、场地租赁费方面一年也需要十来万。我让他们（政府部门）帮忙解决下员工工资，每人每月才两千元，我这就两个人，但是也一直没有解决。所以我自己想办法，即便他们想全面介入，我也不会允许，因为这样一来书院的性质就变味了，况且我也信不过他们。”(ZGF,M,36)

双方的僵持以政府部门的有限妥协告一段落，市文化局以公益事业文化补贴的形式为书院每年提供2 万元资金，并且允诺如果荷塘书院能重新在民政局登记并接受政府委派的监管人员，补贴的金额还能继续增加。S对政府的资金扶持表达了感谢，但是对后者的提议采取了相对谨慎的态度。荷塘书院的案例显示出，政府财税资源对社会组织的活动能力有正向影响，但是财税资源的大量获取往往以牺牲组织自主性利益为代价，这是为社会组织所极力排斥的。单向的资源依赖关系，降低了社会组织同当地政府的议价能力，导致社会组织自主性发展的不利局面，进一步影响社会组织生存的可持续性，与此同时，运维困境迫使社会组织极有可能倒向政府的管控体系中，从而表现出资源争夺的选择摇摆循环。

（三）个体利益、公共利益和政府整合——资源偏好下的有限扶持

社会组织的成长是社会力量自主生发的结果，按照组织演化路径，目前我国的文化社会组织大致分为两种类型：一种是 “自下而上”发展起来的民办文化服务组织，即居民基于共同兴趣爱好自发组建的公益性文化活动团体；另一种是“自上而下”演化而来的官办文化服务组织，多脱胎于政府一些部门或者由政府推动成立。［15］在这两者之间，还存在第三种政府引导下整合私人利益和公共利益的社会组织类型，它起源于个人兴趣和资本的结合，经政府改组后兼具公共文化服务的公益属性。

东方民俗博物馆成立之初，系A 市几位资本家的私人收藏馆，馆藏有大量A 市历史上的民俗用品和文化遗产。2013年在A 市政府部门的动员下，该博物馆更为现名并以“中小学艺术教育基地”的名义对外开放。作为惠及民众的善举，博物馆的所有者对发挥个人热情与实现公益事业的兼容呈开放态度。但调查发现，在政府动员博物馆公共开放以后，仅允许博物馆方实现低票价的公益收费，并没有给予博物馆员工正式的事业待遇，也未投入对等资金介入博物馆的日常管理和维护，承担博物馆的公益运营费用。由于维护费用的持续走高，博物馆方反复向政府表达了希望获得资金支持的意愿，地方政府却鲜有回应。

事实上，东方民俗博物馆诞生在政府亟需驱动社会组织大发展的量化指标的压力之下。2013年A 市政府着力推进公共文化服务，在现有基础上计划增加百分之四十的文化服务组织，但财政预算中却没有相应的帮扶资金，通过动员私人力量实现短平快的文化组织数量“增长”，成为文化部门极度青睐的方式。除了东方民俗博物馆，还有类似其他展馆与文化机构在政府游说下演化为新增的公共文化服务组织。矛盾的是，在官方的宣传口径中，东方民俗博物馆一直被列为市建项目。

相关研究表明，压力型体制框架下社会组织“数量”上的急剧增长，完全是“自上而下”加压驱动的结果。［16］急剧增加的社会组织数量面临政府帮扶资金短缺的困境，在政府资源分配的偏好中，合法性资源取代财税资源辅助政府同社会组织达成初步合作的承诺，但是这种允诺往往“名实分离”［17］，政府取向于数字管理而不是实质管理，社会组织没有因为获得了合法性资源而同时拥有财税资源。限于“指标硬约束，法律软约束”的治理逻辑，地方政府选择对第三种类型社会组织进行有限扶持，本质上，是指标考核下的政策短视行为。从长远来看，这种有限扶持刺激数量的策略会对社会组织的可持续性带来消极影响。

四、地方政府和市场组织：资源引导的利益博弈

公共文化服务因其文化治理情境中的意识形态前置性，主导了政府对社会组织的控制逻辑，但“一管就死”的政治痼疾也提醒着政府的注意力转向。在A 市公共文化发展整体乏力的困境下，政府首要的政策目标是促进公共文化事业大发展。资源依赖学派认为，组织的最重要任务在于生存，组织生存的关键则是“获得并保住资源的能力”……在当前环境中，由于效率带来了组织间联系和依赖的加深，这种相互依赖才是组织所面临的真正问题，所以组织在获取和维持资源方面的效力至关重要。［18］地方政府的资源优势地位以及对象属性，决定了其与市场组织合作生产框架中放弃强制力转而寻求 “选择性激励”，市场组织借力政策红利参与公共文化服务事业，其实质在于企业趋利行为中维护资源持续性的考量，因此双方的合作生产始终处于政府规划的实态引导中。

（一）打造区域公共文化服务聚合体——财税资源刺激市场逐利

文化产业推动国民经济发展转型的带动作用已经成为社会广泛的共识，同时，促进文化产业大发展的政策目标与推动公共文化服务的方针并行不悖，二者相辅相成，考虑到A市具有悠久的农耕文化与乡村民俗，同时面临群众公共文化服务需求的快速增长，任务要素的共性合力改变了政府单纯通过体制内力量解决供给问题的思路。2014年初，政府成立文化建设领导小组，广泛征询企业界、文化界代表的意见和建议，集中资源打造区域公共文化服务聚合体，试图整合房地产开发、商业运营、文化机构发展等多方力量。中建文化广场作为政府和企业公私合作的公共文化项目，集中体现了政府动用财税资源引进商业资本参与公共文化服务的全过程。财税资源的立体化措施是全方位的，包括税收优惠、管理优惠、经营补贴、场地租赁补贴、发展专项资金等。

地方政府的经济举措使中建文化广场的建设受益明显，周边文化产业和文化机构纷纷入驻场内店铺，包括少儿电子乐器班、国学绘画班、曲艺剧团以及一些私人画室、手工坊。政府有意识的刺激手段很快带来了公共文化服务的大繁荣，中建文化广场的落成及开发成为了A 市饱受民众赞誉的新文化地标。然而，随着领导的更迭和任务属性的变化，A 市政府的财税优惠政策有所下降，成本上扬与优惠减少使一部分文化机构压力倍增，经历了早期“人气爆棚”的鼎盛态势，文化吸引力逐步降低，文化服务机构运营产生困难。中建文化广场的负责人屡次向地方政府直陈问题所在，但地方政府表示惠民举措是暂时的，公共文化产业的发展不仅需要政府出钱出力，还需要贴合市场和民众的真实需要，后者完整的产业链条和强劲消费诉求才是公共文化服务发展的核心动力所在。

从资源联动的角度看，尽管地方政府拥有土地、资金、税收等优势资源，但在资源向服务的转化上地方政府明显不具备行业发展的应用经验，财税资源的使用事实上形成了杠杆效应，前者通过政策支点成功撬动了包括商业资本在内的各种社会潜在资源，形成了“政府搭台，各家唱戏”的复合治理结构。［19］从利益相关者角度看，中建文化广场经营者面临的后续困境和地方公共文化服务发展的整体环境不无联系，中建希望地方政府能够持续提供财税优惠政策，只有保证优惠政策的连续性，公共文化服务事业的长期发展才有可能。但对地方政府而言，财税政策仅仅是暂时的、短期的，它的效用体现在刺激与引领。理想状态下的公共文化服务发展是在短暂经济手段干预后呈现自主运行的状态。现实与理念的差距导致双方后续合作分歧丛生，围绕财税资源的博弈陷入生产动力不足的窘境。

（二）半官方身份增加企业效益——协商垄断合法性资源

资源流向和规则制定者偏好密切相关。掌握市场组织发展规则的地方政府，一方面通过设置较高的门槛限制具有公共利益表达倾向的社会组织，另一方面对能承接政府公共文化服务的市场组织显示出特定偏好。在具体的实践中，政府的行动策略表现为“选择性激励”，即通过合法性资源、制度、项目等对指向明确的组织机构进行有选择的扶持。［20］“选择性激励”引发的后果会导致地方政府同与之具有长期合作关系的组织之间形成某种形式的垄断，包括合法性垄断与财税资源垄断。

陇上老年服务中心是顺应政府推进公共服务购买的政策导向企业，创始人对政策的敏感把握住了老年人公共文化服务市场准入的先机。2013年前后，作为A 市唯一致力于改善老年人精神生活质量的规模性企业，陇上先后获得了政府三笔项目支持，分别是“老年人精神卫生服务”“老年人幸福互助院”和“老年人短期托养”。这三个项目的顺利实施和开展，迅速积聚了陇上在A 市老年文化服务领域的公共名誉。此后，地方政府颁发多个公共奖项予以奖励陇上在推进老年人公共文化服务中做出的贡献。在对创始人Z 某的访谈中，他重点强调的是，政府的项目支持虽然使企业获得了发展资金，但更为关键的是，从此建立起和政府部门的良好协作关系，项目本身的政治色彩使企业生存获得了合法性认可。

政策红利的扩散效应，催生了一批模仿陇上的企业共同参与市场竞争，后者不仅面向政府购买服务积极竞标，同时直接进入民众需求颇为紧迫的老年文化服务市场。与享受开拓者“特权”的陇上不同，随后的企业并未能广泛地获得地方政府的合法性支持。相反，陇上的示范效应通过企业家和政府负责人的“合谋”，一直维系了前者在老年公共文化服务领域的标志地位，成为民众口中具备半官方身份的类社会组织。实际上，垄断合法性资源相比垄断财税资源对组织的发展更为重要，在某些方面，合法性资源的具备不仅意味着获取财税资源更为容易，同时其对其他社会资源的虹吸也显露出特殊优势。

唐文玉在对公益组织的研究中提出 “去政治的自主性”概念，它不同于市民社会理论中社会组织的完全独立，也不同于法团主义模式下社会组织对政府的完全依附，而是表现为制度环境下的有限自主，是一种压缩了公共利益表达功能的公共服务提供上的自主性。［21］但陇上老年服务中心案例也凸显了与之对应的一面，表现出“再政治”的倾向，意即积极向政府理念、政策靠拢，谋求政府项目，通过正式制度的非正式运作嵌入体制内，进而巧妙披上政府支持的合法性外衣，本质上，这是企业为了提升企业效益的技巧性手段，但在事实层面，市场组织和地方政府的关系协商垄断了单一领域合法性资源外溢的可能，僭取了背后隐藏的商业利益。

（三）从多样到单一——资源引导下的公众兴趣转向

在纯粹逐利的企业资本之外，还存在着介于营利和公益之间的半市场组织类型，映红秧歌演出队是这种类型的代表。以腰鼓、伞花等为代表的群众文化活动是A 市传统的文化优势项目，文化发展因其侧重于地域性培植与自我形象凝聚和提升，地方政府常常侧重于对其进行包装以及运作的“仪式性”。［22］A 市的情形是，由于来自民众内部不同的文化诉求，传统文化活动的继承和创新逐渐失去必要的养分而面临脱节。集中有限的资源扶持拳头文化活动，往往成为地方政府政策执行的优先思路。

映红秧歌演出队早期脱胎于群众自发性文娱活动，在个别职业活动家的鼓励下，正式成立商业性演出队以支持会员的有效参与和集体演出。映红发展初期，内部分化出不同的兴趣小组，成员来源分散，诸如彩排、训练、演出等活动的持续性较差，一度影响了组织的资金收入。面临困境的映红负责人选择了向地方政府寻求帮助以期扭转自身发展的颓势，在映红同地方民政部门的商洽中，对方提出了以下两点要求：第一，丰富民众文化生活需求是演出队成立的主旨，但“文化发展”也要讲究政治正确性，映红应设置群众文化领导小组，定期向文化局负责部门撰写活动开展报告；第二，政府对演出队资金扶持的前提是，映红需要集中力量主打腰鼓、伞花等文化项目，在重要节庆日演出队有义务向政府组织的大型文化活动提供节目展演。满足了这些要求，政府将会以专项资金和服务购买的形式，为演出队的发展注入足够资金。

映红秧歌演出队的队员一开始对此持反对意见，他们认为，牺牲掉一部分人的兴趣爱好等同于抹杀了映红存在的意义。但经过一段时间的协商后，全体成员反而认为，无条件接受政府的要求实质上并不会损害演出队的利益，相反，有效的资金供给及政府必要的扶持能保证组织生存的持久性和合法性，同时集中精力弘扬一部分文化项目并形成品牌效应，也能吸引更多的民众个体参与进来。当然，最为核心的是，政府购买演出队服务不仅能解决组织活动经费甚至还能产生盈余向成员分红，进一步刺激了成员参演的积极性。从结果上看，地方政府的简单的资源引导策略成功规制了后者的组织发展方向，市场文化组织不再单单是群众性组织，它还是被赋予政治性任务的活动团体。地方政府通过资源引导将群众的多样文化诉求压缩到单一的文化展演活动中，体现了市场组织逐利性较强的一面。

五、社会组织和市场组织：资源共享的正和博弈

组织社会学中的社会网络学派提出了关系网络的投资属性，在中国以提供人情和信息为主的强关系网络在资源传递中发挥了显著作用。［23］一些研究者观察到，通过私人关系运作公共事务，已经成为中国社会正式制度框架内的润滑剂，公共关系利用个人关系得到伸展和转化，造就出一种特殊的行动机会结构。［24］不同于政府和社会组织、市场组织的单向资源输出路径，社会组织和市场组织之间显然并没有必然的制度鸿沟，两者通过私人关系和社交网络共同分享各自拥有的合法性资源和财税资源，辅助各自组织目标的达成，形成双方共赢的正和博弈。

（一）场馆租赁和文化效益的耦合

荷塘书院的运营持续到2016年上半年收支不平衡问题愈加明显，鉴于书院负责人的不合作态度，地方政府取消了进一步支持的其他措施，因此寻找房租更便宜的新场馆成为书院负责人最为紧迫的任务。与此同时，中建文化广场入驻店铺的数量停滞，限制了自身规模和影响力的持续扩大。双方负责人经过第三者斡旋，很快达成了场馆租赁的协议，中建文化广场在政府优惠的基础上每平米再减少10 元的管理费，每年能为书院的公益运营节省近万元。

从结果上看，荷塘书院借助中建文化广场的场馆租赁间接分享了政府对公益组织的财税补贴，中建文化广场借此竭力塑造自己的公益文化集成者的形象，从而提升整体的文化效益。在特定情形下的组织相互依赖，倚重的是双方独有的组织资源。从信息协作方式上看，社会组织和市场组织构成了同政府相对的多核心模块，这样的关系网络结构使网络中绕行政府的资源与信息流动得以可能。通过要素互嵌的方式，双方以其高度的灵活性来应对组织发展的复杂性与不确定性。需要指出的是，公共文化服务的地方性场域为双方利益耦合创造可能满足了以下条件：

其一，运维困境的同时性。荷塘书院和中建文化广场出现困境的节点皆处于地方政府资源供给的断档期——书院无法获得政府的资金和场地支持； 文化广场面临政府优惠减少，扩大规模的外在条件不足——形成双方建立合作的前提条件。事实上，书院负责人对入驻文化广场一直持犹疑态度，作为政府倡导的文化广场项目，入驻行为暗含了同政府千丝万缕的内在联系，荷塘书院却始终意在保持自身的相对独立性。此外，中建文化广场对赢利性较低的社会组织兴趣也并不浓厚，只是迫于发展的压力试图通过引入书院调动更多的社会资源，究其根源，这是借助第三方力量最大化地迎合政府推动公共文化事业发展的表现。

其二，妥协心态下的非共生性互利共存。就双方组织的利益正当性而言，社会组织的独立性和市场组织的营利性是两条并行不悖的发展路径，越是强调公益属性的社会组织越接近组织目标，越注重利润的合理化越能维持市场组织的长久。但双方面临的同时性困境要求彼此达成选择性的妥协，即牺牲掉一部分对组织而言相对不重要的利益，比如理念诉求和有限成本，来攫取保障组织生存的核心资源。类似生物界两种非共生性物种的互利共存关系，建立在妥协与牺牲基础上的表面合作关系，对荷塘书院和中建文化广场而言都是当前最理性的选择。

（二）组织正名和团体扩张的共振

在A 市范围内，并存有多家大小不一的群演文化组织，有的以社会利益为主，有的是为了实现市场利润。相比建团时间较长的梅园艺术团，映红秧歌演出队组织规模较小，其市场营利模式也使自身影响力受到限制。映红负责人早年出身于梅园剧务组，组织的同质性使映红多次向梅园提出要成为其 “会员单位”，这一名头实际上是映红欲借助梅园的社会名气提升自身的组织正当性。不过，享受利好的同时，映红需要保持同梅园的项目、管理、成员等层面的沟通，并为梅园提供必要的演艺支持。在梅园的考量当中，其一直致力于扩大自身的团体规模，进而希望在和地方政府的议价当中增加自己的谈判筹码，只是兼并其他同类组织会带来经营资金不足的后续问题。映红和梅园的“会员单位”制设想，同时满足了彼此的组织资源诉求，在负责人的数次沟通下双方很快一拍即合。映红可以使用梅园的名号向A 市周边县市提供文化汇演活动，梅园在向主管政府部门的汇报中，也可以谈及同映红的组织合作关系。

毋庸置疑的是，双方组织合作与接洽的渠道建立在地方性社会网络关系的基础上。A 市公共文化服务事业的参与者屈指可数，在公共事业之外形成了稳定的私人信息流动关系，这对于尚未形成制度化公共服务合作平台机制的城市而言，利弊并存。不利的方面在于公共事务的非正式运作，极易结成功利主义交往形态，不利于公共组织的长远发展。有利的方面在于，当公共文化服务参与组织数量不足时，即时、即势的信息和资源交换能有效维护处于弱势地位组织的生存与运转。

此外，正和博弈带来的溢出效应是明显的，社会组织和市场组织之间，以及社会组织、市场组织内部都不断寻求建立有限合作关系，这一方面提升了不同组织之间资源利用的效率，同时也模糊了组织关系界限，对于地方政府分别采用不同资源促进不同公共文化服务组织发展增大了难度，大众需要为低成本合作博弈可能带来的低供给绩效承担额外的消费成本。

六、结论和讨论

既有经验研究试图从大样本案例中归纳出分析中国政社关系的一般性框架，［25］这一努力无疑为观察时间向度的政社关系变迁提供了宏观统计视角。但组织社会学的新制度学派认为，组织发展取决于组织所处的技术环境和制度环境，技术环境要求组织内部的结构和运行程序满足技术效率； 而制度环境则要求组织内部的结构和制度符合社会公认的“合法性”。兼具效率与合法性诉求的社会组织形成了同掌控核心资源的政府的多重博弈类型，本文认为，组织对组织间的关系并不完全是通过行政权力得以实现的，资源依赖的视角说明，通过资源牵制一个组织可以实现对另一个组织的控制、引导，呈现的是规训、服从和激励的隐性后果。

首先，限于发展初期的区域性城市中，公共文化服务治理领域中的多元参与主体依旧受制于有限资源和特定制度下的 “结构-行动”范式。地方政府的资源使用逻辑并不是随机的，它内嵌于政府制度的系统性要求当中，形成有界的结构合作框架。结合地方公共服务发展的整体环境，地方政府行为和参与组织行为都是在结构合作框架内展开实践行动，双方基于不同资源类型及其组织驱动性确定选择逻辑，前者动用资源杠杆谋求政府公共利益，后者借力资源分配僭取组织自身利益。实践结果的核心特征反映了制度框架下主体互动的内在一致性，具有逻辑自洽。

其次，资源依赖视角下，地方政府的公共文化服务治理显现了两条治理路径和三对博弈类型。第一条治理路径体现了地方政府对社会组织的控制倾向，一方面，政府试图管制合法性依赖较强的社会组织，另一方面政府也会对公共影响较大的社会组织进行吸纳和整合；由此，地方政府和社会组织之间体现出控制-反控制的博弈类型，社会组织的自主诉求使之表现出一定程度的脱嵌。第二条治理路径体现了地方政府对市场组织的引导，合法性资源和财税资源对于公共文化服务中的市场组织同样具备较强的约束力，重点体现在资源激励下的资本利润获取，双方的博弈趋向利益最大化与成本最小化。

再次，相对于地方政府和社会组织、市场组织的单向主导互动关系，社会组织和市场组织之间存在着依赖于社会网络的非共生性互利关系，建立在非正式规则基础上。社会组织通过同市场组织合作，能够实现双方组织利益的耦合，前者依此扩大生存空间，后者追求文化效益，最终形成双赢的局面。在促成合作的形式上，社会组织和市场组织之间的互动是非正式的、动态的、不均衡的，但在有限发展场域中，资源共享既能实现最大化资源利用率，也易结成行动联盟，导致低效的合作生产。

总的来讲，当前社会结构的变化以及供需改革的压力形塑了地方公共文化服务中多元主体支配与变革的格局，资源依赖理论切中了不同主体实践的重要目标和手段，展示了地方政府独特治理体系下的组织博弈理论逻辑。但正如米格代尔所言，可支配多种资源的高度结构化的社会组织必然存在持续的斗争，这些斗争的本质和结果就赋予了社会迥然不同的结构和特征。本文使用的多案例阐释路径，意在呈现围绕资源分配产生的组织博弈类型，然而在实际操作过程中，并不存在某个组织仅适用一种类型的纵贯分析，相反，调查中的多个案例交织了多种博弈类型，甚至资源的可替代性和可交换性也使不同资源交易、让渡、转换的情形具备了发生条件，这为进一步理解政府与社会组织、市场组织之间的多重合作关系提供了新的观察视角。