健全自然资源治理体系的几点思考

■ 邓 玲

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

自然资源是人类社会生存和发展的物质基础、能量来源，也是生态文明建设的重要组成要素。为适应经济社会发展的需要，各国不断调整自然资源治理模式，力求更好地保障资源的合理利用与持续供应。如，美国将公共信托理论引入到自然资源管理中，作为政府资源配置、资源管理行为准则的基础[1]；日本在2001年进行机构改革后，实现资源战略制定、资源开发利用、资源储备体系建设的集中管理，并将资源管理事权下放，推进自然资源的全民化管理[2]；德国重视对自然资源和自然环境的保护[3]；俄罗斯将自然资源与生态环境进行统一管理[4]。自然资源集中管理、重视自然资源的生态价值、注重资源管理的地方分权和公众参与等成为各国自然资源治理的新趋势，自然资源社区参与式管理等新型资源治理方式[5]在一些地方得到推广。

我国以资源类别管理为基础、以政府规划和计划管理为主要手段的资源管理制度在中华人民共和国成立后快速恢复国民经济，以及改革开放后有力保障大规模城市化、工业化等方面发挥了重大的历史作用。原有的“条块化”管理可以发挥专业性强、行政执行力强、集中力量办大事等优点，但随着社会的发展，资源分散化管理模式下出现了资源管理碎片化、资源生态价值和社会价值发挥不足、资源市场化配置程度不高等问题，需要按照全面深化经济体制、政治体制、社会体制、生态文明体制等方面改革的要求，适应经济社会发展的变化，不断健全自然资源治理体系。

1 传统自然资源治理存在的问题

我国传统的资源治理方式为分散管理、多头管理的管理体制。资源治理法律法规不健全、治理主体单一、资源治理部门化碎片化、自然资源社会价值生态价值重视不够等问题长期存在，影响了市场化配置资源的效率和自然资源综合效益的发挥。

1.1 自然资源法律体系和制度体系不健全，资源开发利用相关者权责不清

一方面，我国缺乏综合性的自然资源法，对自然资源的功能定位、权利划分、管理边界、流转制度、权益保护等缺乏系统、明确的界定；另一方面，现行的各资源单行法具有一定的部门倾向，侧重于资源属性管理和行业管理，对资源的空间属性、资产属性、社会功能和生态功能等考虑不足，不利于自然资源的整体保护和系统治理。从制度体系看，资源产权制度、资源有偿使用制度、资源交易制度等不够完善。资源治理相关主体的职责不清、权益保障不到位。例如，资源使用权的权益没有得到充分保障，公权侵犯资源使用权的现象时有发生。

1.2 资源所有权和监管权混淆，全民所有自然资源权益地方化、部门化

全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。名义上全民所有的自然资源资产权益实际分散在各级政府及相关部门之中，形成了“谁管理、谁拥有、谁受益”的局面。例如，一些地方为了经济的发展，不惜破坏自然资源的生态价值和社会价值，导致自然资源资产权益的流失，有的资源利益地方化、部门化，损害了国家利益和公共利益。

1.3 自然资源分散管理，系统整体性不足

以往自然资源由不同资源管理部门分散管理的模式割裂了自然资源间的有机联系，不利于推进山水林田湖草的系统修复和综合治理，也不利于自然资源的生态价值和社会价值的实现。资源的分散管理还容易带来缺位、错位和越位的现象。如，各类资源利用规划在空间上存在交叉、重叠，甚至冲突矛盾。

2 健全自然资源治理体系的几点思考

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，组建自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行监管，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度。本次机构改革整合此前分散的自然资源管理职责，有利于完善自然资源治理体系，有利于实现山水林田湖草各类自然资源的整体保护、系统修复和综合治理，在完善我国自然资源治理体系进程中具有里程碑的意义。需要按照党和国家机构改革的要求，完善和健全自然资源治理体系。

2.1 准确界定资源管理监督职责与资源资产所有者职责

此次《深化党和国家机构改革方案》明确自然资源部其中的两项重要职责分别为：“对自然资源开发利用和保护进行监管”和“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”。对于监督管理而言，自然资源部是行政管理者，其职能主要是基于国家行政管理者的身份行使自然资源确权登记、调查评价、开发利用和治理保护等各个环节的监管职能。对于履行资源资产所有者的职责，主要是自然资源部门要代表国家拟定全民所有自然资源资产管理和收益管理的政策法规与制度体系；组织编制和拟定自然资源开发利用与保护的相关规划与技术标准；建立相关的统计考核制度以及监管评价体系等。

2.2 合理配置各类自然资源使用权

为实现资源价值，需要将资源使用权分配到不同的社会主体进行行使。从各国自然资源治理实践看，一般根据各类资源的本质属性，采取不同的资源使用权配置方式，确保各类自然资源发挥最大的综合效益。

一是以保障国家安全为目标的特殊战略性资源，如铀矿、军事用地等。此类资源由国家确定特定主体强制垄断经营，具有强烈的排他性、强制性。此类资源的使用权由国家直接赋予，由特定权利人占用。此类资源的使用是直接为公共利益服务，资源使用效益为全民共享，体现了资源全民所有者权益。

二是公众生活、公共生产等所需的公共性资源，如生存性用水、气候、公共绿地、湿地等具有公共属性的资源。此类资源需要国家保障全民自由、平等、非排他、持续的利用，资源使用权原则上无需配置或者交由非营利性机构代为管理，应该允许全体公民共享、无偿使用，自然资源管理者依法履行监管和保障职能。但必要时，使用者需要基于生态补偿、环境保护、管理运用等公益目的支付一定的管理或者修复治理成本，体现“使用者付费”原则。

三是以经济效益最大化为主要目标的经营性资源，如矿产、土地等资源。此类资源应遵循市场在资源配置中起决定性作用的原则，引入市场化方式配置使用权，将使用权配置给效益最高的市场主体，最大限度发挥资源的经济价值。国家依据资源有偿使用制度收取资源收益，供全民共享。

2.3 合理划分中央与地方以及地方不同层级政府之间权责

此前，一般认为我国出现“九龙治水”的困境是由多部门分散管理自然资源造成的。但往往忽视中央与地方以及地方各级政府之间事权、财权划分不合理的影响。中央政府对地方资源管理干预过多、各个部门自上而下对各地自然资源垂直管理弱化了地方政府统筹资源统一管理的职能。如自上而下编制的各类规划存在规划期不一致、资源认定标准不一致等问题，但地方各级资源管理机构必须强制执行，造成地方空间规划混乱。可以说地方自然资源管理职能的弱化、碎片化是影响自然资源统一管理的主要原因之一。

在实际管理工作中，自然资源部代表国家行使的资源所有者职责无法全面行使，也难以全面履行对资源的监管职责，需要根据自然资源本质属性和区域特征，合理划分中央与地方政府、地方各级政府之间的资源管理权限和责任，依法分级代理行使资源所有权职责。中央政府主要对影响国家资源安全、生态安全的重要资源以及部分国家公园直接行使所有权，并通过建立和完善全民所有权自然资源资产的监督机制，对地方不合理的资源利用进行监督。对于不影响国家安全的资源尽可能地交由地方政府管理，赋予地方更多自主权。实施资源治理地方分权有利于减轻中央政府管理压力、调动地方政府积极性，也有利于地方政府根据经济社会发展的变化灵活调整资源治理策略。

2.4 依法保护资源使用权权益，完善资源流转制度

资源所有权与使用权分离以后，权利主体获得了资源使用权。资源使用权具有明显的物权属性和财产属性，可以交易、转让、抵押以及对抗他人等。未来需要通过完善确权与登记制度、流转制度以及补偿制度等，严格限制公权，实现对资源使用权的保护，加强资源使用权的物权保护。一是完善资源产权确权与登记制度，为资源使用权物权保护提供基础；二是明确资源使用权及相关权利流转制度，减少流转限制和行政审批，扩大流转范围，发挥市场配置资源的决定性作用；三是完善征收征用以及资源使用权撤回和变更的程序，赋予权利人听证、申辩等事前程序性权利和事后救济措施，防止公权对私权的侵害；四是完善补偿制度，扩大补偿的范围，提高补偿的标准，做到合理补偿。

2.5 协调自然资源部与其它自然资源治理主体的权责

自然资源部是资源多元治理体系中最为关键的治理主体，但不是唯一主体，需要协调与其它治理主体间的关系，明确权责、加强统筹，形成治理合力。

一是合理划分资源治理的决策权与执行权。依据宪法，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，有权对资源治理的相关重大事项进行决策。自然资源管理部门对于资源利用的重大规划和决策，应当提请各级人大表决，体现全民意志。自然资源管理部门按照人大有关自然资源开发利用与治理保护的重大决策履行职责，并定期向人大报告自然资源保护、开发、利用等情况。二是建立并完善与生态环境保护部门的协调机制。自然资源与生态环境是一个整体、密不可分，需要合理界定两者之间的权责边界，建立健全跨部门的协调机制，特别是加强自然资源有偿使用制度与生态补偿制度、环境保护与生态修复、环境治理与国土综合整治等方面的协调。三是完善公众参与和社会组织的监督与制约功能。公众除通过人民代表行使资源治理的权利外，还应当被赋予直接参与资源开发利用的各个环节的权力。例如，在资源开发利用的决策过程中引入公众参与和听证制度，听取公众对于资源开发的建议；建立公益诉讼制度，允许社会组织和第三方对不合理的资源利用方式及其产生的后果进行诉讼。

3 结语

自然资源是资源治理和资源科学研究的实体对象[8]，随着经济社会的发展，自然资源的范畴在不断地拓展，自然资源的资产属性、生态功能和社会功能不断凸显，“绿水青山就是金山银山”“冰天雪地也是金山银山”等新的理念得到普遍认可。受社会进步、科技发展以及经济增长方式转变等因素的影响，经济社会对自然资源的需求总量、需求类别和需求方式将发生变化，资源利用的生态价值和社会价值日益显化。为此，需要由单一性的资源管理向综合性的资源治理转变，通过建立和完善由政府、市场和社会共同参与的多元治理体系，协调好资源利用的关键环节和关键问题，加强资源治理的系统性、完整性、多元性，实现自然资源治理由单一功能向经济、社会与生态多元功能治理转变。相关自然资源治理主体应当把握经济社会发展对自然资源需求和自然资源治理的需求，探索完善自然资源部语境下的自然资源治理体系，提升资源治理能力，维护公共利益，保障国家资源安全，更好发挥自然资源的经济价值、生态价值和社会价值。