上海防灾型社区建设的主要问题及对策研究

任琳岚 管鹏飞

摘 要：防灾减灾的社区建设能力，对社会经济的发展、人民生活水平的提高都有一定程度的影响。根据历年社区建设积累的经验来看，面对中小型灾害时，基层社区往往更能发挥防灾减灾的作用，大大减轻了灾害所带来的影响。从上海市的实际情况出发，重视防灾减灾型社区的法律法规标准化建设，整合各方有效资源，借鉴国外的先进技术和经验，加强救灾物资的保障能力，强调社区内人人参与全方位的预防工作并形成持续改进的预防机制，是完善和推动上海市防灾型社区建设的几个重要方向。

关键词：防灾减灾;社区建设;上海

中图分类号：C916.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）24-0142-02

一、研究背景

目前，我国的人口重心不断向城市偏移，正处在快速的城市化阶段。人口的快速增长使社区管理的难度加大，人口密集的社区在灾害来临时，如果没有足够的防灾减灾措施，居民的损失将不可估量。正是城市中越来越多的高层社区的出现，才让社区安全显得尤为重要，社区的安全就意味着城市的安全。也正是城市中越来越多高层社区的出现，才使社区建设存在的诸多问题都显现了出来。我国城市高层社区中，有很多社区都存在许多不利于社区安全的隐患，又因为高层社区分布的十分密集，当灾害发生时，灾势就会扩大蔓延至其他社区，最终造成人员和经济的重大损失。所以，防灾减灾型社区的规划设计和建设还需要不断地完善和改造，防灾型社区的建设能力已逐渐成为人们关注的焦点。

近年来，随着防灾型社区建设的深化，我国社区灾害管理工作已取得可喜成绩。上海的减灾组织指挥和管理体系与我国建国以来逐步形成的灾害管理体制相类似，是分类别、分地区、分部门的单一管理模式。进入21世纪，上海的社会人文环境发生了重大变化，原有的传统管理模式在当今的社会实践中已经越来越不适应减灾工作的进一步深化，更与上海国际化发展趋势不相适应。对公共基础设施防灾能力不足、社区居民防灾减灾意识不够、社区建设的科技水平不高等问题必须给予重视，提高建设效率，更新社区居民的观念，借鉴国外社区建设的有效经验都是解决问题的有效途径。注意提高社会参与度，完善防灾减灾动员机制，努力提升综合防灾减灾的建设水平。

二、防灾型社区建设的现状

世界各国在减灾活动中根据各国的国情开展了不同的减灾防灾活动，他们的成功经验值得各国互相学习与借鉴。澳大利亚制定了全国减灾规划，从多方筹集资金实施规划，开展区域减灾合作;德国、法国、瑞士的开发资源，生态保护，完成大量减灾科学技术项目;日本、美国的现代信息通讯技术与建设防灾减灾社区相结合，有效利用了互联网与用户信息共享，使居民自发形成国家和社区归属感;中美洲地区减灾信息中心，通过网络技术实现对用户提供有效的减灾信息服务。这些国家都将成为我国防灾型社区建设的借鉴对象。

中国经历了多年的努力探索，在防灾减灾社区管理和科技方面，都有了不少的成就，并拥有了带有自身特色的防灾减灾制度体系。中国政府也为社区的防灾减灾工作做出了很大的努力。针对可能发生的各种不同社区灾害制定了一些与之相适应的法律与法规，加强灾害的立法工作;政府明确各级政府及防灾减灾行政管理部门的工作和责任，保障防灾减灾工作的順利进行。但目前为止，国内的防灾减灾工作依然存在一些不足之处。自上而下的行政管理机制是我国大部分地区社区建设常用的管理机制，大多都是由专业人员负责规划和实施，不能既考虑到社区特点又准确地关注到多样性的防灾需求。因此，在社区防灾减灾工作中更容易产生社区灾害救助的盲点。

当今上海的社会人文环境已经发生了很大的变化，原有的传统管理模式在当今的社会实践中已经越来越不适应减灾工作的进一步深化，更与上海国际化发展趋势不相适应。“十二五”期间，上海市民政局市委、市政府统一领导和部署，对“科技备灾”和“社区减灾”两个主题，积极开展了防灾减灾的各项工作。但本市的防灾减灾工作仍需要完善。“十三五”时期是我国提升防灾减灾社区建设水平的重要阶段，但也面临了诸多新形势和新挑战。社区防灾减灾工作还没有正式成立综合的协调机构，上级组织管理体制也有待完善，个别管理部门和机构存在职能不全面的问题。本市灾害信息员队伍岗位流动性大，大多以兼职为主，稳定性不足，市政府在报灾核灾的能力方面也还有很大的提升空间。社区在开展防灾减灾工作时，操作应该更标准化。公民公共安全意识和危机应对技能有所欠缺，从上海市民公共安全意识及其危机应对技能的现状来看，上海市民的公共安全教育也存在一些问题需要完善和改进。上海在防灾减灾管理上有其独有的特点，在应急指挥上有完备的组织网络体系。尽管上海在减轻灾害方面取得了不小的成绩，但自然灾害发生的趋势不容乐观，防灾减灾工作更为艰巨。

三、上海防灾型社区建设中存在的主要问题

在研究中，我们发现了一些存在的问题。社区是城市管理的基层，社区灾害管理在城市中的影响越来越大。但在防灾型社区组织体系、主管部门指导和业务支持、各组织权责关系、信息沟通和共享等方面仍存在着一些问题，而这些问题在很大程度上都能成为主要问题。

1.社区综合减灾的系统规划问题。在综合规划方面，仅将关注点放在了灾后救助上，而忽视了灾前预防也是非常重要的;仅将关注点放在了怎样应对单一的灾种，而忽视了综合减灾的重要性;仅将关注点放在了怎样减少灾害损失，而忽视了减轻灾害风险的重要作用;城市社区灾害有很多，不仅有单灾种的灾害，也有危害巨大的灾害链，因此社区综合减灾面临的任务相当严峻。我们必须要有系统严密的社区规划来进行有效的社区建设，才能全面且有效地提升抵御自然灾害的综合防范能力。

2.社区建设“形式化”问题。部分地区注重形式而没有强有力的综合灾害主管部门和应急救援指挥队伍，部门和单位也没有强有力的建设方案。对防灾型社区建设不够重视，空有防灾型社区建设的建设口号，用并没有什么实际意义的社区建设方案应付上级的工作视察。社区管理方和社区居民并没有意识到当真正的灾害来临时，应该用什么样的管理方式和急救措施去应急避险。

3.社区居民的社区归属感问题。社区内部管理滞后，对于社区管理方面过于松散，使居民的社区集体意识感薄弱，居民缺少对于社区的归属感和集体荣誉感。在防灾社区建设活动过程中，居民普遍参与度较低。由于社区成员对灾害的防范意识和观念不够根深蒂固，使居民参与活动的兴致不够高涨，导致居民对于社区建设的活动积极性和赞同性不高。社区成员参与不足，缺乏社区观念和社区内部管理滞后共同导致社区建设受到严重阻碍。

4.社区应急管理中物资储备问题。当社区灾害发生时，在应急救灾储备制度中，物资的储备量等关键储备指标大多依赖相关管理人员经验，所以相续出现了救灾成本偏高、救灾效率较低等问题。此外，还出现了储备工作中储备物资种类繁多，救灾工作存在时间限制和运力限制等各种实际问题。

5.社区建设科技保障问题。随着社会经济的不断发展、人民生活水平的不断提高，防灾型社区建设老旧的一些传统方案已经无法满足当今社会的迫切需求。在防灾减灾的社区建设中，传统的建设手段阻断了防灾型社区建设的发展性和创新性，这也是社区建设发展一直止步不前的重要原因。技术的保障在一定程度上，决定着防灾社区建设工作的发展进度和发展方向。

四、优化上海防灾型社区建设的对策

本研究从防灾型社区建设的问题着手，依据研究中发现的原则，重点从上海防灾型社区建设的问题进行研究。通过参考了上海市民政局下发的防灾减灾通告以及对相关文献的研究，梳理了一些对上海市防灾型社区建设针对性较强的对策方案。

1.完善社区综合减灾系统。有效地利用互联网的信息共享功能，建设社区信息共享的专属社区网络平台，通过互联网技术将各种社区灾害（单灾种的灾害，危害巨大的灾害链）的预防和应对措施发布在社区网络平台中，供居民了解和学习。在各个社区的各个地方设立相应的灾害安全点，在安全点处进行相应的居民保护设施建设，并告知居民。要使居民增强防灾减灾意识，通过一系列措施提升公众自救互救的能力。做到全员知晓全员预防，不断地进行系统严密的防灾减灾社区工作。

2.杜绝社区建设“形式化”。建设应急救援指挥队伍和比较系统化的防灾减灾市民中心，重视和发挥政府、社会组织及部门的决定性作用，保证社会力量参与的积极性和有效性。重视阶级管理，规范和强化建设保障使其更系统，使政府、民政部门和各个社区单位的职能优势得到充分的发挥，完善和扩张灾害信息员队伍体系，组织每个社区点都开展自然灾害模拟演练。这样既能提高信息员队伍的能力和居民防灾减灾的防范意识，又能使灾害信息员队伍的作用发挥到最大。

3.增强社区居民参与度。政府深入推进防灾减灾宣传教育活动（通过递进教育的方法，从教师家长到学生的防灾教育思路是灾害普及教育中的一条非常重要且可行性的途径），多举办防灾减灾系列的活动，并定期做知识考察和社区竞赛等社区活动。对社区居民参与防灾减灾工作做引导和支持，立足于群众的需求，积极整合各方防灾减灾资源，使全社会人员共同参与到防灾减灾的工作中来。加强社区内居民的交流互动和不同社区之间的交流互动，制定相应的奖惩制度，选出模范社区，给予一定奖励，增强社区居民的归属感和活动积极性，从而积极地投入到防灾减灾社区建设的工作中。

4.加强应急物资保障能力。要建立更全面的救灾物资储备体系，并保证救灾物资的持续供应，使社区受灾群众的基本生活得到保障，将受灾群众和社区的财产损失降到最小。在积极建设防灾减灾社区的同时，也不忘不断储备物资为未来做准备。应用传统手段和国外新方法相结合的方式，争取达到储备运输总成本最小化，优化储备结构，降低储运成本的新目标。完善市区灾害应急援助的相关条令和应急预案体系，增强政府处理紧急情况的能力，更加规范和完善建设中对口支援的工作。

5.有效發挥本市科技优势。依靠科技防灾减灾无疑是既人道又经济的建设手段。科技支撑，有效补充传统手段的不足。传统与高科技技术结合，为建设做好技术保障。合理运用现代卫星、网络等新型科学技术，将上海城市的人才、科技、物流等优势发挥到最大。多设立试点工作，开发具体项目和专项工程工作，试点工作的实施给防灾减灾的技术方面提供了无限的可能，也使防灾减灾的技术优势更加提升。

五、结语

因为社区是居民日常生活的场所，所以社区是否安全直接影响到社区居民的生活是否能得到保障。总而言之，政府的首要任务是参考国内外相关防灾型社区理论与政策，结合我国防灾型社区建设的实际情况，总结防灾型社区主要机制建设的原则，为我国防灾型社区的建设提供理论依据。借鉴国外先进的治理理念，结合我国城市建设现状，探寻适合我国防灾型社区建设的方法。组织、单位部门及人民群众应该积极参与防灾减灾建设的活动，主动增强防灾减灾的意识。防灾社区建设活动中，居民应该主动参与，重视防灾社区建设，要有社区归属感，并在社区服务管理中贡献自己的一份力量。

在研究课题之前，我们了解到我国目前针对防灾型社区的相关研究较少。因此，该课题的研究对未来我国防灾减灾型社区建设的发展具有重要的理论和实践价值。

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