珠三角“代耕农”问题中政府注意力研究——基于网络数据

向安强，林思纯，梅畅

（华南农业大学，广东广州510642）

0 引言

我国素有“强政府”的治理传统［1］，政府在珠三角“代耕农”问题中扮演着重要的角色。在《行政行为》中，西蒙将“有限理性”概念引入管理学之中［2］，这一概念为政府注意力的配置问题提供了理论基础。此后兴起的注意力经济学则进一步深化了注意力的分配对于决策的影响研究。本研究将通过分析由网络搜索而得来的政府政策文本，以探讨在珠三角“代耕农”问题中的政府注意力的配置情况。

1 政府在珠三角“代耕农”问题中的注意力配置状况

根据PHP 软件设计“爬虫程序”，在中央政府和广东省各级政府网站中自行搜索出带有“代耕”字样的政府文件，对于设有反“爬虫”机制的网站则人工搜索。对最终的搜索结果，再进行人工筛选以剔除不合要求的文件。

1.1 总体注意度及注意力的年度分布

截止2019 年4 月9 日，从中央政府及广东省各级政府网站搜索得到与“代耕农”相关的政府文件120篇（见图1）。珠三角“代耕农”群体出现于20世纪80年代初，而至今全国仅出台120 篇文件，平均每年发文约3 篇。由此可见，总体而言，政府对“代耕农”群体缺乏注意。

根据发文数量，可将政府的注意力变化分为三个阶段：第一阶段：极少关注阶段，其跨度约为20世纪80 年代初到2004 年，此阶段年均发文量为2 篇，“代耕农”问题几乎完全被忽略。第二阶段：波动上升关注阶段，其时间跨度约为2005年到2014年，此阶段年均发文数为4.7 篇，其中2010 年为发文高峰，发文数达到8 篇。第三阶段：较多关注阶段。其时间范围为2015 年至2018 年，共发文68 篇，占总发文数的56.7%，其中2015 年为发文高峰，其发文数为25 篇。值得注意的是，此年珠海颁布了《关于解决我市代耕农问题的指导意见》，这一意见对于解决“代耕农”问题具有较大推动作用，因而围绕这一文件产生了较多通知性与执行性文件也就不足为奇。

图1 年度发文数

1.2 关注点的逐年变化

Giddens将政府所赖以生存的资源基础分为“权力性资源”和“分配性资源”，前者指社会对政府的认可度，后者指政府所能汲取的经济资源。由此，可将政策的目标分为两种，一是试图获取“权力性资源”以维护社会稳定的“权力性目标”，一是试图获取“分配性资源”以促进经济发展的“分配性目标”。

结合关注的目标的变化，注意力的演变又可以分为三个阶段（见图2）：第一阶段，20世纪80年代初至90年代末，政府以关注“分配性目标”为主。第二阶段，20 世纪90 年代末到2014 年，政府以关注“权力性目标”为主。第三阶段，2014年至2018年，政府呈现“权力性目标”与“分配性目标”并重关注的局面。

图2 “分配性目标”与“权力性目标”文件数量年度分布

1.3 中央政府的关注点

中央级文件共计38 件。以LCMC （The Lancaster Corpus of Mandarin Chinese，100 万词次）汉语语库作为参照库，将上述文本输入Wordsmith6.0，并以Wordsmith6.0对其进行检索，检索结果见表1，由于篇幅有限，本文仅摘取排名前二十的主题词。

其中，主题词（Keyword）指出现在文本组成的语料库中的频率较多的词，频率（Freq）指该词在语料库中的出现次数，值（X2）指词语的“主题性”，该值越大意味着该词越符合文本主题。通过表1，可以看到，无论是“代耕”还是“代耕农”均未出现在中央政府文件的主流视野之中。而倘若将中央文件中涉及“代耕”的段落单独抽取、组成语料库，同样将其输入Wordsmith6.0，得出结果见表2。

由于耕种与流入方式的不同，“代耕农”分为“帮耕农”“租耕农”“雇佣农”。与前二者相比，“雇佣农”使用更为先进的工具、采取工厂式劳作，其问题更多是单纯的经济问题。从表2 来看，即便抽取中央文件中含有“代耕”词语的段落，中央更关注的是诸如“放活土地流转”“培育农民合作社”“实施农业服务专业化”“增强土地规模效益”等经济议题。从与“代耕农”的关系上来看，这些议题显然与蕴含着较先进生产力因素的“雇佣农”更为契合，显示中央关注“雇佣农”更多。

表1 中央文件主题词

表2 中央文件含“代耕”段落文本主题词

1.4 地方政府的关注点

就政策文件目标的地域分布而言，广东全省以“分配性目标”为主，而中山、珠海、江门等市则以“权力性目标”为主（见图3）。可见，从广东省全省的角度看，“代耕农”最应关注的是其防止“撂荒”、为都市提供蔬菜供给的经济作用。而对于早期“代耕农”众多的中山、珠海、江门等地，当地政府更关注的是维护社会稳定、保证治安的维稳目标。

图3 广东省各地级市发放“分配型目标”与“权力性目标”文件分布

1.5 各部门的关注情况

经统计，可以发现“核心政府部门”（含国务院、广东省政府、各地级市、县、镇政府）和农业部门的发文量占绝大多数（见图4）。余下部门中，财政部门、司法部门与其他部门的发文占比较大。可见，从具体部门而言，农业部门作为主管部门对“代耕农”问题关注得最多，而分别与农业补贴、纠纷处理紧密相关的财政部门和司法部门同样对“代耕农”问题有一定关注。

图4 各政府部门发文比

2 注意力配置局面产生原因

2.1 宏观环境变化

改革开放以来，伴随家庭联产承包责任制的推行、经济体制改革的推动，促使珠三角大量农民“洗脚上田”①。公购粮任务则造成了当地对“代耕农”引进的需求。此时，政府对于“代耕农”自然更多关注的是其身上的经济效益。随着改革开放的深入，社会上各类矛盾也逐渐显现。维护社会安定、实现长治久安成为政府的重要目标之一。随着2006 年《农业税条例》的取消，公购粮任务也随之不复存在，“代耕农”们所存在的必要性也大为降低。而城镇化所引发的土地征收更是进一步加剧了“代耕农”与原居民之间的矛盾。此时，政府更关注的是如何缓解矛盾、维护社会稳定，相应的发文量也随之变多。而随着十八大以来，我国逐步呈现“经济建设型政府”与“社会建设型政府”并重的局面［3］，由此，必然会同时关注如何进一步发挥“代耕农”的经济效益及如何令其共享改革成果的议题。

2.2 区域特色公共政策

我国是中央集权式威权型政体。在这一政体下，为防止中央所接收的信息过窄，中央必然更多关注一般性议题。对于“代耕农”这一具有明显地域特色的少数群体自然缺乏关注。此外，晋升锦标赛模式下［4］的政绩压力使得地方政府不得不根据宏观环境的变化调整关注目的，这有利于其更好地利用资源以符合上级的目标变化。同时，由于我国幅员辽阔，各地“代耕农”情况不一，不同地区的地方政府在面对不同的区域环境时必然采取不同的公共政策。这也解释了在中山、珠海、江门等较多初代“代耕农”聚集的地区，当地政府为何更多关注“如何维护社会稳定”这一问题。

2.3 “代耕农”问题复杂性

“代耕农”问题具有极大复杂性。首先，由于当时我国政治体制尚处于转轨阶段，各级政府、尤其是基层政府及村委会职能较为模糊，当时“代耕农”们大多被许以入户承诺。部分“代耕农”们也由此注销了原居住地的户籍，而此后基层政府或村委会并不具备入户权限的这一情况他们并不知情。由此造成了“代耕农”们的黑户现象。由于我国户籍制度改革的滞后性，户籍实际与大量生活、工作、社保权益挂钩，这造成了“代耕农”们的极端贫困。而在“代耕农”入户问题上，大部分“代耕农”由于没有签署代耕合同，从而导致帮助其入户的相关政策难以制定。其次，由于生活贫困，部分“代耕农”甚至走上了违法的道路，违反计划生育政策及住房违建现象更是普遍，这也为其入户造成了障碍。再者，由于公购粮任务的解除及土地升值，当地村民对其入户、分享村庄福利更是多有抵触，这使得“代耕农”们的入户难上加难。由此可见，“代耕农”问题实际混合着复杂的历史与现实因素。在缺乏有效解决方案的情况下，大部分政府部门对此也只能“视而不见”，并将注意力集中于既容易解决又更能凸显政绩的问题上。

3 政策改进建议

3.1 加大对“代耕农”问题的关注

总体而言，政府对于“代耕农”问题是缺乏关注的。“代耕农”这一特殊群体，为避免田地撂荒、完成公购粮任务、满足城市蔬菜需求做出了巨大贡献。他们与进城务工者一样推动了社会的发展。为此，各级政府应转变思想观念，从建设服务型政府的角度出发，加强对“代耕农”群体的关注，维护社会公平正义，促使“代耕农”们共享改革发展成果。

3.2 加强顶层政策设计

迄今为止，关于“代耕农”问题的解决政策大多由市一级政府制定，省级政府与中央的宏观规划极其缺乏。应当注意到，“代耕农”问题具有极大的复杂性，对于这一特殊问题，倘若缺乏更高层级的规划及授权，地方政府解决问题的积极性会受到一定的限制。因此应当加大在更高层面的政策规划，加强顶层设计，为“代耕农”问题的解决提供决策。

3.3 建立多方协商平台

由于问题的复杂性，“代耕农”问题实际牵扯着“代耕农”、居住地村民、附近城市居民及当地政府四方主体利益。对于各主体复杂的利益诉求，应当构建一个可供各主体对话、协商的平台。为此，可由省级或市级政府牵头，建立包含“代耕农”、居住地村民、附近城市居民、当地基层政府、村委会等主体的协商渠道，在这一渠道中，省级或市级政府应发挥好统筹作用，能够综合各方意见、形成决策。同样，基层政府也应做好“代耕农”代表的推选工作，让推选出的代表能够真正代表民意。这一协商平台可让各方意见得以充分表达，实现各方有效沟通，同时为“代耕农”们发泄情绪提供渠道。

3.4 全方位细致调研“代耕农”问题

详细而全面的调研是解决问题的基础。“代耕农”问题涵盖了历史问题、现实问题、农业问题、户籍问题、维稳问题，其牵涉的主体也是多样化的。此外，“代耕农”群体自身也分为“帮耕农”“租耕农”“雇佣农”［5］，这三类“代耕农”在耕种方式、流入方式、流动性、种植品种、居住条件、社会保障、组织化程度、人际关系等方面也各有不同。面对复杂的“代耕农”问题，政府应对“代耕农”的各方面情况进行详细的调研，摸清其实际情况。为此，也可充分利用高校或智库机构等社会资源参与调研，以提高调研效率并力求调研全面。

3.5 分类处理“代耕农”问题

就“代耕农”的分类而言，有观点将“代耕农”分为“帮耕农”“租耕农”“雇佣农”［5］。黄志辉则根据“代耕农”在产生背景、来源、生产形态、规模、权益诉求上的差异将其分为“代耕粮农”和“代耕菜农”［6］。无论哪种分类方式，都说明“代耕农”群体内部也存在着较大的差异。为此，对于不同类型的“代耕农”群体也应制定不同的安置策略。例如对于代耕较早的“帮耕农”与“租耕农”，应着重解决其以获得户籍为核心的诸类问题，而对于较晚出现的“雇佣农”，应将工作重心放到进一步增强其耕作集约性、提高其规模化农业程度上来。唯有做到分类处理、避免一刀切，“代耕农”问题的政策才更可能符合实际。

3.6 强化部门间的协作

代耕农问题实际涵盖了就业、教育、参军、入党、住房、婚恋、社保等方方面面，而这些问题的解决仅仅依靠某一级政府或某一部门显然是难以完成的。倘若以户口为切入点解决问题，势必要兼顾处理好代耕农与原居民、流入地与流出地、地方法规与中央法律这三对关系，但这在缺乏联动性治理的前提下是难以完成的。条块分割的有限权利与错综复杂的问题、矛盾，最终使得代耕农政策的制定与落实长期以来只能缓缓前行。为此，应当强化部门之间的协作，避免农业部门单兵前行。

4 结语

本文基于网络数据对珠三角“代耕农”问题中政府的注意力配置情况进行了研究，研究发现，政府对“代耕农”问题总体关注较少。根据发文数量，可将政府的注意力变化分为极少关注阶段、波动上升关注阶段和较多关注阶段；结合关注的目标的变化，注意力的演变又可以分为以关注“分配性目标”为主阶段、以关注“权力性目标”为主阶段和“权力性目标”与“分配性目标”并重关注的阶段。中央政府更加关注“雇佣农”；地方政府的关注点则与地方不同类型“代耕农”的多少有关；农业部门对“代耕农”问题关注得最多。研究认为，宏观环境变化、区域特色公共政策及“代耕农”问题的复杂性，是造成上述政府注意力分配局面的主要原因。为此，本文提出了政府应加大对“代耕农”的关注、加强顶层政策设计、建立多方协商平台、全方位细致调研“代耕农”问题、分类处理“代耕农”问题、强化部门间协作等建议。

注释：

① 洗脚上田: 指农村富余劳动力脱离农业劳动,进城务工、经商等.