山东省县域信息公开中存在的问题及对策——基于社会技术系统视角

赵凌云，徐敏

（山东建筑大学商学院，山东济南250100）

1 政府信息公开成为公众需求

从互联网上获取政府信息已成为广泛的公众需求，政府数据开放项目在许多国家、文化和法律体系开展，并迅速扩展到国家、地市级，我国的县级政府基本已建立自己的网站，信息公开覆盖率超过90%，实现了政府和公众的零距离沟通，在树立公众形象、实现民众言论自由、提高政府公众效率方面取得了实质性成效。

采用政府信息公开的目的是增加政治和社会利益，如增强政府透明度、增加公众对政府的信任、改进政策制定过程、增强公民服务和创新能力等［1］。尽管政府强调公众参与，但实际上信息的获取者和读取量仍然过低，或被部分有技术能力的用户独占，未能产生预期的效益。

对于政府部门而言，转变思维方式是社会治理创新的基石。当互联网技术逐渐成为社会公众的标准配置时，互联网被广泛地应用于全社会的各领域、各层次，与其他既存技术之间具有互补性。

2 政府信息开放的收益和障碍

2007 年11 月1 日，山东省政府办公厅下发了《关于做好实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉有关工作的通知》（鲁政办发〔2007〕85 号），全省各级政府、省政府部门按要求明确了分管领导（部分市、县政府还专门成立了政府信息公开工作领导机构），确定了主管部门，成立或指定了政府信息公开工作机构，做到组织领导落实、工作责任落实。2008 年初，山东省政府办公厅制定了《山东省政府信息公开目录内容保障方案》，方案明确规定了省政府的各级部门在政府信息公开工作中的相关职责，以及各类省级政府信息的公开主体、范围、程度、形式、时限等相关信息。

政府在信息公开领域预期的收益包括：（1） 政治收益：政府透明度和问责制的提高，对政府的信任，改进的政策制定过程，公民满意度的提高，增强部门创新等；（2） 经济收益：鼓励创新，改进产品和服务，提供投资信息，改善商业环境等；（3） 技术收益：数据重用，优化管理流程，外部数据验证，集成公共数据和私有数据的能力。

同时也存在社会技术风险和障碍：（1） 制度障碍：风险规避，缺乏适当的数据公开立法和数据发布制度，缺乏支持资源，识别、理解和使用公开信息和数据的复杂性；（2） 参与障碍：激励机制、技术壁垒、用户知识匮乏等；（3） 其他障碍：隐私保密和责任，数据来源、管理和质量管理，包括有效性、时效性、完整性等。

最大的障碍来源于信息公开系统的规划仍然缺乏对用户需求的关注，只有重视实践层面的信息公开，重视信息公开流程中的公众、复杂的数据分析师、数据消费者等其他重要的利益相关者，才能发挥出信息公开推进社会治理的真正作用。

社会技术系统理论［2］，是指只有通过社会与技术系统的同时优化，才能达到经济系统的最优，这需要技术、社会制度、用户行为、市场、文化内涵、基础设施以及网络等要素相互作用，协同工作。随着人们观念的转变和社会变革的不断推进，技术发展成为了必然条件，技术革新也成为了社会技术系统转型的充分条件。

本文基于社会-技术系统理论，提出一种社会和技术资源合作策略的生态系统模型，实证分析基层政府的信息公开现况，讨论多主体环境中健全数据基础设施的策略与协调组织、人力、材料和技术的工作实践，研究信息公开实践中社会-技术各项因素相互依存和相互影响的动态相互作用。

3 开放政府数据信息的设计考虑

3.1 理论基础

政府信息公开和数据公开是指在大数据技术的背景下，政府在组织变革和内外部关系变化的前提下，推出的电子政府系统。然而系统出现的问题和失败更多是设计过分依赖于设计者对系统需求和背景的有限理解，过分强调技术而欠缺对社会因素的考虑。社会技术系统理论从两个层面考虑信息系统可能发生何种变化和需要什么，社会技术系统最初在单一组织的背景下发展，其原理可以延伸到供应链、合作伙伴关系和多种网络交互形式。

3.2 政府信息公开的评估目标

政府信息公开的评估目标和评估依据成为各级政府信息公开的主要指导方针［3］。目前国际上政府信息公开评估的主要理论依据为：

3.2.1 基于数据的评估

基于数据的评估侧重于数据的特性、质量和可访问性，包括数据完整性、首要性、及时性、电子访问便利性、机器可读性和数据公开到公众可访问区域［4］。

3.2.2 基于程序的评估

根据政府信息公开的目的和特点评估网站的设计，教育、财政、社会保障、环境、健康等专用地址的存在，以及数据公开的反馈机制，门户网站各管理要素之间的平衡和有用性特征，如元数据和记录管理、搜索和显示功能，反馈机制，主要评估门户网站的数据内容和操作能力是否满足要求。

3.2.3 基于用户的评估

来自非政府的第三方评估部门或公众的评估，评估公共部门信息的发布和再利用，涉及数据重用、数据格式、数据定价等，观察信息开放对经济和社会的影响以及商业组织使用开放数据的方式。

3.2.4 基于评分标准的评估

政策、技术、经济、组织、文化和影响价值创造的法律因素，信息技术的国家和行业背景、开放数据集的性质、数据使用上下文、社会、技术、环境、治理等影响和利益，努力开发一种开发和再利用政府公开信息的更全面的理解方式，提高政府、企业和公民社会的预期收益，并提供经济、政治和社会指标衡量不同的影响结果。

3.2.5 基于生态系统的评估

政府信息公开的动态特性，对绩效的影响，政府的数据制造和出版，与外部数据用户的交互和循环使用等。生态系统评估可以借鉴围绕政府以及与其互动实践的单位，它们与政府信息公开相关的价值［5］。

基于社会技术系统观点，政府信息公开行动能够构建跨界的桥梁和创造价值，设计有效的政府信息公开程序需要从系统的角度广泛考虑的影响技术性能的社会动态关系和技术因素。

4 山东省县域信息公开现状调查结果

本文经过对山东省县域的信息公开调研，重点选择部分典型县城的信息公开情况作为试点研究，研究数据包括文档和网站评论、访谈。使用门户网站、新闻报道和官方统计数据以及在门户网站的民意调查结果评估公共需求。

2017 年，全省各级政府及县级以上政府部门主动公开政府信息超过318 万条，同比增长22.98%；政务公开的制度化、标准化、信息化水平明显提升，发布、解读、回应衔接配套的公开格局基本形成。涉及群众切身利益的信息如民生领域方面，财政预决算、征地拆迁、扶贫脱困、社会救助、环境保护、教育卫生、食品药品安全等方面公开内容逐步细化，更加贴近群众需求，国资国企和生产安全监管信息公开工作也逐步实现了规范化和常态化。

在政务公开的同时，山东省重视发布解读回应，近年来，各级基层政府围绕当前工作重点和社会热点， 积极通过各种形式的直播、新闻访谈、专家解读、倾听民声、新闻发布等方式对重要政策、重大决策进行解读，取得了良好实效。2018 年，基层政府聚焦新旧动能转换、乡村振兴、经略海洋、军民融合等重大部署，解读相关政策措施、执行情况和工作成效，对重点领域主动公开公开力度，将财政预决算、重大建设项目批准和实施作为关注重点，同时对公共资源配置和社会公益事业建设等领域的政府信息公开制度进行坚决贯彻落实。重视扶贫工作，扶贫工作与扶智工作相结合，做到精准扶贫精准脱贫。还有注重运用技术手段实现社会救助托底保障、食品安全、重大环境污染和生态破坏事件调查处理等信息的公开、检索、核查、利用，将信息透明化，加大推进重点领域信息公开的进度［5］。

山东省县域政务信息公开一般由县政府办公室负责，经过近几年的发展，随着国家和省市文件制度逐级贯彻落实，县域逐步建立健全了信息公开制度，县政府门户网站大部分设立了信息公开专栏，信息公开平台完整。大部分也建立了微信、微博和客户端等渠道，根据信息公开的规定发布信息，能够实现网上公开办事指南的发布，公众以及企业通过相关网站或两微一端就可以了解公开发布的信息内容。相关信息公开专栏有政策解读、回应社会关切、媒体跟踪等相关信息公开工作的内容。

县级政府信息公开目录针对政策相关要求设立，覆盖全面，要求公开的内容都有对应的信息公开，县域下辖的部门也在政府网站上公开发布本区域内与民众生活密切联系的教育、医疗、供水、供电等事业单位的信息。

5 构建社会技术系统模型

基于社会技术系统理论构建一个政府信息公开系统模型，系统包含三个关键的利益相关群体：

（1） 主要负责政府信息公开项目的相关领导和组织，包括官员、管理人员和信息公开促进部门等促进和推动政府信息公开计划向前发展；（2） 政府信息公开的直接用户。包括政府透明度倡导者、专家数据分析员和发展公益性和商业性政府信息公开应用的技术社区；（3） 政府信息公开使用的受益者，包括个人和组织在社会组织中购买并使用政府公开信息，并使之成为可能的产品和服务［6］。

图1 基于社会-技术系统理论的信息公开模型

主要影响因素包括：（1） 国家和全球趋势影响：政府信息公开项目的发展受到信息社会发展等趋势的影响，国际经济竞争以及其他国家政府信息公开的做法影响国内对政府透明度的要求；（2） 制度规范的影响：各级政府实施政府信息公开的政策和做法依赖于当地的政治文化，受到现有社会环境及其组织的内部管理能力的影响，同时，政府还必须平衡多方需求，关注社会公共基础项目如教育或公共卫生，这些因素都将影响其开展政府信息公开项目的意愿、能力和优先权。受上述因素影响产生的相关政策和策略将指定数据开发的导向是开放何种信息以及如何开放［7］；（3） 数据发布：数据发布是由业务需求对相关数据资源进行汇总，从而准备和发布数据供公众使用的活动。（4） 数据使用：可以提供搜索、识别和下载、分析数据和应用开发等多种用途。数据用户可以在政府内部，也可以是私营组织和公民个人。对各类数据用户来说，数据开放使用的质量和特点由数据的简易性和有效性等决定；（5） 反馈和通信机制：如民意测验、请求新数据集或评论的方式，以及参加各种相关部门举办的知识竞赛。正常状态下，数据用户和数据提供方之间的这些技术上的信息都有助于提高政府信息公开的水平。

使用社会技术系统原始模型来研究数据，将数据来源映射到原始模型的具体组成部分，研究生态系统中不同的项目设计方案对利益相关者的影响产生不同利益的过程。

6 政府开展信息公开工作的问题及建议

6.1 县域政务信息公开中存在的主要问题

6.1.1 缺乏国际视野和大局观念，领导组织服务意识仍需加强

信息公开专栏由政府部门负责规划设计和实施，但是由于缺少社会资本方或第三方的参与，加之缺乏专业的考评机制，致使政府利用信息化手段提供便民服务缺乏动力。信息公开内容是以上级文件要求为依据，缺乏宏观意识和对国际经济政治形式的大局观，并没有考虑服务对象的需求。信息公开内容单一，各部门文件大量罗列，检索不方便，与民生实际需求不符，进而导致信息公开资源的利用率低，系统成效不显著，真正与群众利益密切相关信息公开的深度和广度需继续深化，主动公开的意识需进一步提升。

6.1.2 信息公开制度规范有待完善，政务两微一端运营管理低效

为适应社交网络对公众的影响力，大部分县级政府建立了两微一端，但运营效果较差，粉丝数量少，缺乏有效的维护，文章缺乏统一的定位目标，用一个公众号发布面向多种不同用户的文章，多个渠道发布的信息缺乏统一规划布局，运营人员有的是委托公司，有的是办公室人员兼任，发布信息随意性强，不利于政府网络形象的长期管理。

6.1.3 数字发布存在障碍影响信息公开程度

尽管各级政府网站都可以提供全面的服务，如行政许可事项的办事指南、表格下载、在线申报等，但在社会公众、企业组织实际办事操作中，有些流程服务还是有许多不足，例如需要深度了解的审批环节、查询办理状态、相关的提醒以及告知等方面；部分办理量大、公众关注度高的事项还不能提供在线预约、在线申报等功能；许多在线服务功能还停留在信息公开阶段，缺少可以在线全流程办理的服务事项。

6.1.4 数据使用尚不充分，信息公开工作需要统一规划部署［8］

信息公开需要各级政府、各级部门协同配合，同时整合政府和信息技术企业的业务及技术优势。由于缺乏统筹协调，阻碍了信息公开的纵深发展。各级政府部门网络信息资源分散化建设、数据互通有限的问题较为普遍，容易造成信息沟通不畅，导致信息资源开放和利用率较低。各级网站、微信、微博以及客户端的信息维护缺乏统筹管理，所发内容随意性强，缺乏影响力和传播力。

6.1.5 反馈不足，信息资源价值与公众需求脱节

政府数据资源开放的本意是推动政府数据信息资源的社会再利用，既加强社会对政府的监督，又可以为公众带来实际效益和方便。官方媒体由于一贯刻板的信息发布方式不能吸引公众，导致网站冷冷清清，需要构建亲民的多媒体形式多样化方式解读文件，针对弱势失能群体，文化程度较低的公众，需要用通俗易懂的形式公开政务信息，提供公共服务。

6.2 建议及展望

对县域信息公开实践研究显示：政府可以发挥信息公开生态系统影响因素的作用来产生更高的价值。

首先，接轨国际化信息标准。政府是数据信息的来源，关于如何选择数据的类型标准，外部用户的可用性，数据的准备、出版和销售对数据质量和数据的流动有很大的影响。政府发布数据集的格式和质量有助于确保信息的有用和可用性。

其次，通过信息公开提高对外开放的接触与创新，提升政府亲民形象。通过信息互联互通，公众参与， 政策解读和网络舆情管理等措施建设服务型政府，创新社会治理，发展公众期望和信任，改善公众关系［9］。

第三，制定法律政策框架，为信息公开计划奠定必要的行政基础。行政命令、政策补贴等可以促进信息系统的推广和鼓励更多的数据公开［10］。通过政策鼓励，政府领导与行政机构也可以采用不同的方式来获取数据的输入。包括对数据的评价及其使用的反馈，包括应用论坛和反馈申请表，咨询活动，研讨会和其他的虚拟或面对面的交互都会强烈影响用户的反应。

第四，改善使用数据的机会，提供可以被普通人理解和使用的信息，特别是关于具体的用户咨询数据的使用，能满足真正的公众需求，具有更高的价值。当政府能够深入理解公众需求，并应外部的用户要求提供相关信息和数据时，往往可供更多公众使用［11］。

第五，调动发挥信息公开利益相关者的作用。包括信息技术企业、专家、关注信息的公民群体，通过技术和数据的创新使用产生了多种利益。信息公开对中小企业创新创业者提供了利用政府的信息资源机会。

综上所述，信息公开计划对提升政府内部效益和增强社会治理带来良好前景，社会-技术生态系统理论可以作为一种规划和设计工具广泛使用，整合影响因素，从开放的视角提升和创新行政机关的能力，加强基层政府和各利益相关者的多样化联系，通过用户参与方式共同投资技术领域，生产公共服务，建设新型社会治理服务型政府。