山东省资源型城市转型升级的路径

孙华玲

(中共山东省委党校 经济学教研部，济南 250014)

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市。随着资源开发力度的加大乃至全球竞争的加剧，部分资源富集城市的主体资源逐渐进入枯竭状态，探讨资源型城市转型升级具有重要意义。山东省是资源大省，各类资源型城市众多，资源型城市人口和经济总量占全省近半壁江山。在加快转变经济发展方式的过程中，山东省资源型城市具有资源依赖度高、产业结构单一、集聚效应弱化、生态环境破坏严重等特点，因此，推动资源型城市转型发展已成为当前山东省转变经济发展方式和建设经济文化生态强省面临的紧迫而又重大的战略性课题。

一、山东省资源型城市发展现状

(一)山东省资源及开发利用现状

山东是资源大省，矿产资源种类齐全、类型多，储量在全国占有重要地位。截至2018年底，山东已发现150种矿产资源，占全国已发现矿种的87.2%；已探明储量矿产81种，占全国的50.9%。其中，石油、天然气、煤等能源矿产7种；金、铁、铜、铝等金属矿产25种；石墨、石膏、滑石、金刚石等非金属矿产46种；地下水、矿泉水等水气矿产3种。查明矿产资源储量较丰富，资源储量矿产地2 678处，资源保有储量列全国前5位的有45种，列全国前10位的有77种，其中以非金属矿产居多。国民经济赖以发展的15种支柱性重要矿产(石油、天然气、煤、铀、铁、铝、铜、铅、锌、金、磷、硫铁矿、钾盐、钠盐、水泥灰岩)在我省都有探明储量，石油、天然气、煤、铁、铝、金、钾盐等矿产保有资源储量占全国前10位，其中石油、铁、煤分别占全国储量的10.1%、3.3%和4.7%。矿产资源分布范围广、区域特色明显，鲁东地区是我国金矿的重要分布区，也是石墨、滑石、菱镁矿等非金属矿产分布区；鲁中地区是煤炭及铁矿分布区；鲁西北及鲁西南地区是煤炭、石油、天然气及地下热水资源分布区。矿产资源的区域分布，为不同地区形成各具特色的矿业经济布局奠定了物质基础。

矿业是我省重要支柱产业。作为矿业大省，2018年度矿业总产值2 535.18亿元，占全省工业增加值的10.34%，居全国第四位，其中黄金、岩盐等矿产品产量居全国第一位，石油产量居全国第四位，煤炭产量居全国第五位。2018年，全省共有各类矿山企业3 390个，生产各类矿产品50 173.23万吨、天然气50 000万立方米；采矿业固定资产投资592.3亿元，占全省固定资产投资的1.65%；矿业从业人员86.4万人，占全省就业人员总数的1.31%。矿业开发为我省冶金、煤炭、电力、建材等工业发展提供了有力资源保障，也带动了选矿、冶炼、运输等相关产业的发展，在全省国民经济建设中具有举足轻重的地位。

(二)山东省资源型城市概况

根据《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020)》(国发〔2013〕45号)，我省共15个市(县、区)被纳入国家《规划》范围，资源型城市数量居全国第三位；资源型城市范围含地级资源型城市8个，县级资源型城市(含市辖区)7个(见表1)。从区域分布来看，主要集中在山东中部地区，主要位于鲁中和鲁西南地区，覆盖了西部经济隆起带4市2县，覆盖了沂蒙革命老区15个县(市、区)；从区域面积来看，15个资源型城市国土总面积为7.76平方公里，占全省国土面积的49.37%；从所辖县市区个数来看，占全省的比例为46.43%。

截止2018年，15个资源型城市总人口、GDP、财政收入达到4 817万人、24 426亿元和1 778亿元，占全省的比例分别为49.49%、44.67%和38.99%。仅8个地级资源型城市，采矿业从业人员总数就占全省的90.88%，资源型城市在全省经济社会发展中举足轻重。

按资源保障能力和可持续发展能力分，成长型城市1个、成熟型城市6个、衰退型城市3个、再生型城市4个；按主导资源类型分，煤炭类城市5个、黑色金属类城市1个、石油类城市1个、有色金属类城市2个、非金属矿产类城市3个、资源多样类城市3个(见表1)。

表1 资源型城市分类表

二、山东省资源型城市转型升级的主要模式和存在的问题

(一)山东省资源型城市转型升级的典型模式

1.枣庄市:“民生倒逼”+“退矿进三”模式。枣庄被列为国务院第二批资源枯竭型城市转型试点城市。转型过程中,枣庄市坚持民生优先,纵深推进新型城镇化、文化旅游业发展、工业转型升级“三大战役”,探索了“以民生需求倒逼城市转型、以转型发展构建幸福枣庄”的转型之路。一是以棚户区改造为突破口,大力推进新型城镇化。实施棚改以来,全市累计改造各类棚户区7.5万户,改造后新增商业面积190万平方米,创造10万个就业岗位,30万居民陆续住上新房,有力促进了城市转型和城镇化的顺利推进。二是以台儿庄古城重建为突破口,大力推进服务业发展。通过政府主导、市场运作方式,五家煤矿共筹资4亿元启动台儿庄古城重建,现已成为首个国家文化遗产公园、首个国家非物质文化遗产博览园和国家文化产业试验园,净资产超过150个亿;发展以中兴公司“煤文化”、铁道游击队为代表的各类文化旅游,推动经济从“卖资源”转向“卖文化”。三是以煤炭精深加工为突破口,推动工业转型升级。把煤炭深加工作为重要的接续替代产业,先后引进新奥、韩国SK、联想3个投资过百亿元的项目,通过拉长产业链条,推进煤炭向精细加工、深加工和综合开发方向转变,煤化工及精细化工产业初步完成“一业独大”到“多业并举”、由单一矿业型城市到矿业主导型、多元经济型城市的转变,非煤产业占工业产值比重达到88%,初步摆脱了对煤炭资源的过度依赖。

2.东营市:“油地合作”+“退矿进二”模式。近年来,东营市积极探索地方政府与胜利油田融合发展新路子,大力推进石油装备制造产业、循环经济向纵深发展。一是以强化油地结合为保障,推进优势互补、互利共赢。油田主动帮助地方政府解难,油田干部到地方任、挂职;地方积极支持油田发展,设立油田工业园,大力支持油田存续企业改制,实行全方位服务,及时协调解决油田开发工程中遇到的困难和问题。二是依托油田存续改制企业,扶持石油装备产业。先后培育科瑞、胜机、孚瑞特、胜动、固井、胜利泵业等一批国内外知名企业,成立了山东石油装备研发中心、山东胜利石油石化装备研发中心、API认证(山东)培训中心等科研培训机构,中国石油装备产业基地国际交流中心项目开工建设,已发展成为我国最大的石油装备制造基地。三是引导循环经济发展,促进企业内部和企业之间开展资源共享共用、废弃物综合利用。先后培育形成石油化工、农林废弃物综合利用、橡胶轮胎、有色金属加工等10个循环经济链条。如方圆集团被列为国家有色金属监督检验中心高新技术创新基地,被誉为“创世界铜冶炼能耗最低水平的科技先导型企业”。

3.济宁市:“塌陷地治理”+“科技引领”模式。济宁是全国十三个煤炭能源基地之一,国家新规划的七个大型煤化工产业基地之一。在煤炭状况较好的情况下,济宁市围绕破解塌陷地治理问题,突出科技创新,探索出了资源型城市转型发展的“济宁样本”。一是因地制宜治理采煤塌陷地。深入调研全市采煤塌陷情况,摸清底数,建立监测系统,形成专题治理预案,实现开采与治理同步;按照“宜粮则粮、宜渔则渔、宜牧则牧、宜林则林”的原则,因地制宜搞好开发复垦,提高治理的整体功能和综合效益。按照“地上地下都要服从科学发展”的原则,推动城市建设规划实施方案与煤炭产业发展方案的对接,实现城市建设和煤炭产业的共同发展。结合塌陷地治理,推进生态体系建设。从城市周边、公路两侧沉陷最严重、已经荒废的重点地块开始,大力度实施“碧水绿地”工程,按照城市生态环境标准进行综合整治并逐步推开。二是以科技创新助推转型。把科技创新作为转型发展的驱动力,深入实施创新驱动发展战略,近两年取得重要科技成果380项,如意集团“如意纺”技术获得国家科技进步一等奖,建成国家级重点实验室3个、省级以上工程技术研究中心71家,科技进步对经济增长贡献率提高到50%,被授予全国科技进步先进市、国家知识产权示范创建市、国家创新型试点城市。在既无区位优势,又无产业基础的情况下,惠普20亿美元项目抢滩,中兴、甲骨文等行业巨头竞相布点,共吸引世界500强中46家落户济宁,形成了令人刮目的“济宁现象”。

4.淄博市:“产业多元化”+“循环经济”模式。近年来,淄博市深入实施传统产业技改计划和新兴产业倍增工程,大力推广循环经济模式,转型工作取得了明显成效。一是做好加法,加速传统产业高端化、集群化。启动实施新一轮传统产业技改计划,围绕化工、机械、建材、冶金、轻工、医药、纺织七大传统主导产业,逐条制定改造提升方案,逐个企业策划落实技改项目,延伸产业链条。二是做好减法,为高端产业发展腾出空间。积极有序转移一批,强力关停淘汰一批,严把源头控住一批,压减低端、腾笼换鸟,培植壮大新能源及节能环保装备产业、汽车及机电装备产业、电子信息和新医药产业等战略性新兴产业和现代服务业。三是大力发展循环经济。从园区循环化改造、清洁生产、资源综合利用和再制造产业发展等重点环节入手,抓好循环经济发展;推进园区循环化改造,制定《淄博市园区循环化改造推进工作方案》,推动高新区和11个省级以上开发区进行循环化改造,争创全国循环经济示范城市;总结循环经济试点示范工作成功经验,宣传循环经济理念,推广循环经济技术工艺,扩大循环经济示范影响;深入推行清洁生产,推进清洁生产审核工作,鼓励和引导企业开展自愿性清洁生产审核。通过转型,一批传统产业实现脱胎换骨式的提升发展,新材料、精细化工等新兴产业形成明显比较竞争优势,30%的重点企业主要技术装备达到国际先进水平,被授予“新材料名都”称号。

(二)山东省资源型城市转型升级面临的突出问题

1.资源衰竭日趋严重。资源枯竭问题是所有资源型城市发展过程中面临的主要问题。随着长时期大规模开采,我省成长型资源城市仅有菏泽市与昌乐县,其他资源型城市如枣庄、淄博、济宁、东营等资源储量日趋衰减。按照目前的资源存量与开采速度,枣庄市主要煤田资源已近枯竭,剩余可开采年限为28.1年,济宁市现有资源只能支撑30年的大规模开采,淄川区钙酸盐可开采年限为13.4年,平度市石墨可开采年限为27年。东营市胜利油田原油产量已由最高年份3 355万吨下降到2 778万吨,减少576万吨,其中东营境内由2 890万吨降到2 400万吨左右,减少约500万吨。老油田整体处于特高含水开采阶段,新发现储量品位差、丰度低,开发风险高、动用难度大,胜利油田已进入后稳定期,油气产量稳定难度越来越大,对区域经济的拉动作用开始减弱。泰安市煤炭产量由2006年的1 500万吨急速下降到2011年的1 033万吨,开采难度大、成本高、效益低。现有煤炭资源近80%是高硫煤和建筑物、铁路、水体“三下”压煤,煤价低、吨煤成本高,开采难度和风险越来越大,安全投入和矿井改造成本不断加大。招远市黄金保有地质储量服务年限仅有30年左右,如果按黄金企业每年增量10%～15%计算,现有地质储量服务年限将越来越短。

2.经济增速普遍下滑,经济规模依旧偏小。从经济增速来看,自2005年以来,8个地级资源型城市GDP增长速度均处于下滑趋势。其中,受近年来钢铁价格持续下跌的影响,莱芜市经济增速下滑趋势最为明显,由2005年的18.5%下降为2018年的10.1%,下降了8.4个百分点;从经济规模来看,资源型城市整体规模依旧偏小。2018年,地级资源型城市GDP平均规模为2 652亿元,仅为全省地级市平均规模的82%,尽管相对差距有所缩小,但绝对差距依旧呈现不断扩大的趋势,由2005年的171.5亿元扩大至2018年的564.9亿元。

3.接续替代产业发展不足,产业结构依旧偏重。整体而言,资源型城市第二产业依旧占优势地位,资源产业及相关重工业部门在第二产业中的比重明显大于其他工业部门。与全省及全国平均水平相比,资源型城市二产比重明显偏高。2018年,地级资源型城市二产比重分别比全省、全国水平高4.99和11.19个百分点,且差距呈不断拉大的趋势,县级资源型城市这一差距更大;三产比重分别比分别比全省、全国水平低4.37和9.27个百分点,提升速度慢于全省平均水平。现代制造业、高技术产业等处于起步阶段,地级资源型城市高新技术产业占规模以上工业比重平均为25.06%,比全省平均水平低5.17个百分点,仅东营市高于全省平均水平(各市高新技术占规模以上工业比重见图1)。

图1 地级资源型城市高新技术产业占规模以上工业比重(%)

资源型产业比重依旧偏高。2018年,在煤炭量价齐跌的情况下,济宁市煤炭产业增加值、利润、利税占规模以上比重仍然高达30.1%、36.8%和41.5%,多数县市区对煤炭依赖较强,个别县市区利税占比达到65%;莱芜市四大资源型产业从业人员数占全部从业人员的36%,增加值占规模工业增加值的90.8%;淄博市资源开发和原材料加工行业增加值占规模以上工业增加值60%以上;新泰市煤炭开采和洗选业占工业总产值的比重在30%左右,经济发展对煤炭产业依赖程度仍然偏高,高新技术产业产值占规模以上工业总产值的比重仅为17.5%,招远市黄金采选业销售收入占全市规模以上工业销售收入的比重依旧高达30.7%。

4.经济发展质量不高,财政收支缺口日益严重。资源型城市财政收入占GDP的比重明显低于全省平均水平,其中尤以衰退型城市最为严重。2005-2018年,地级资源型城市财政收入占GDP的比重比全省水平平均低1.25个百分点,东营市始终维持在6%以下,部分年份甚至低于4%(2006-2009年);县级资源型城市这一比重更低,2018年与全省的差距为1.62个百分点;衰退型城市与全省水平的差距由1.91个百分点扩大至2.56个百分点。资源型城市人均财政收入与全省平均水平也存在差距,且绝对差距不断拉大,其中成长型、衰退型城市2018年人均财政收入分别仅为全省水平的51%和70%。

5.棚改、就业等问题依旧突出,民生压力较大。整体而言,资源型城市民生问题依旧突出,社会保障负担沉重。2018年,淄博市仍有贫困人口17.27万,城市低保人数2.84万人,年末城镇登记失业人口2.91万人;临沂市贫困人口92.1万人,城市低保人数4.11万人,年末城镇登记失业人口1.52万人;枣庄市贫困人口17.85万人,城市低保人数4.68万人,年末城镇登记失业人口1.87万人,未来随着一些矿井的关闭、相关企业的萎缩,还将有20万人需要转岗；莱芜市未来10年矿山企业、钢铁企业及与其相伴生的企业将有3.4万余人下岗转业,就业压力巨大;平度市年末城镇登记失业人口9 886人,社会保障负担沉重。棚户区改造任务依旧艰巨,截止2018年底,淄博、菏泽、莱芜、临沂、枣庄、昌乐、平度尚未改造的棚户区达1 600万平方米。

6.生态环境破坏严重,可持续发展压力较大。资源超强度开采和无序开采现象严重,资源综合利用程度低。从能耗水平来看,资源型城市单位GDP能耗高于全省平均水平。截至2018年底,淄博市、菏泽市分别为1.4、1.17吨标准煤/万元,莱芜市能耗水平更是高达2.67吨标准煤/万元,是全省平均水平的3倍以上,临沂、泰安、枣庄、淄川、龙口、昌乐、新泰等市(县、区)也高于全省平均水平。

从废弃物排放来看,尽管部分资源型城市工业废水排放量有所下降,但整体而言工业废弃物排放依旧处于较高水平,有的还在增加,节能减排任务依旧艰巨。从采矿废弃地治理状况来看,截止2018年底,淄博、莱芜、泰安、龙口、莱州、昌乐、招远采矿废弃地年末总面积分别为910公顷、663公顷、4 221公顷、2 021公顷、221公顷、469公顷和373公顷,且多数城市采矿废弃地面积呈扩大趋势。

三、山东省促进资源型城市转型升级的对策建议

(一)引导资源有序开发综合利用

一是提高资源保障能力。以成长型(菏泽等)和成熟型(东营、济宁、泰安、莱芜等)城市为重点,围绕资源富集地区开展矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权核查,全面掌握矿产资源储量和开发潜力;积极开展后续矿产资源勘查,争取发现新的矿产地,建立一批重要矿产资源战略接续区。

二是积极建设省外能源资源后备基地。支持资源型城市积极参与“一带一路”建设,将我省地勘门类齐全、力量雄厚的优势与大企业资金、技术、人才、品牌、资信、市场等优势相结合,采用合资开发、股权并购、风险勘探、购买产能、租赁经营、战略联盟、工程换资源等模式,开展多种形式的勘探、开采合作,开发利用区外、境外资源,打造境外能源资源开发企业群体和能源资源后备基地。

三是促进资源节约与综合利用。鼓励矿山企业推广先进适用开采技术、工艺和设备,努力提高矿产资源的综合利用能力;鼓励与资源储量规模相适应的规模化经营,提升机械化开采水平;深入挖掘资源潜力,加大稳产改造力度,延缓大中型危机矿山产量递减速度;研究推广先进适用的尾矿、煤矸石、粉煤灰和冶炼废渣等综合利用工艺技术,强化废弃物综合利用。

四是统筹推进资源开发与城市发展。新建资源开发项目必须符合矿产资源规划和土地利用总体规划,并与城市总体规划相衔接。依托现有城市产业园区作为后勤保障和资源加工基地,避免形成新的孤立居民点和工矿区。引导已有资源开发项目逐步有序退出城区,及时实施地质环境修复和绿化。合理确定矿区周边安全距离,在城市规划区、交通干线沿线以及基本农田保护区范围内,禁止露天开采矿产资源,严格控制地下开采。

(二)加大产业转型支持力度

一是优化发展资源深加工产业。统筹考虑资源、环境、市场等条件,支持成长型和成熟型城市高起点布局资源型相关产业,实施产业循环链接工程,摸清上下游产品以及相互关联性,实行产业链招商、补链招商,延伸资源型产业链条,打造若干产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源深加工产业基地。以东营为重点,以大型化、集约化、精细化为方向,推动石油炼化一体化,加快提升石油精深加工产业链;以泰安、枣庄、菏泽、济宁、新泰、龙口为重点,推动煤电化一体化,大力发展煤电、煤化工、精煤洗选等高附加值产业,培育煤炭精深加工产业链和产业集群;以莱芜、淄博为重点,围绕钢铁生产配套和深加工,做强从采矿到冶炼、铸造、压延、机械制造、新材料研发和生产于一体的精深加工产业链;以招远、莱州为重点,进一步做好黄金精深加工产业链,拓展工业用金领域,积极开发键合金丝、银丝、硅铝丝和医疗用金等工业用金项目,努力形成金、银资源开发与冶炼加工于一体的金、银工业产业链;以昌乐为重点,完善以宝石城市场为龙头,集开采、加工、首饰制作、展示、销售、蓝宝石文化旅游为一体的产业链;以泰安、淄川为重点,发展绿色节能、高附加值的新型建材。

二是培育壮大优势替代产业。适应市场需求变化和科技进步趋势,充分发挥比较优势,积极发展传统优势产业和战略性新兴产业,努力培育新的支柱产业。做大做强矿山、冶金、炼油等大型成套装备和工程机械等传统优势产业,培育发展化工装备、环保及综合利用装备制造产业,加快模具、关键零部件等配套产业发展。鼓励发展可再生能源和清洁能源,在有条件的城市发展风电、光伏发电、生物质能等新能源产业,支持发展生物医药产业和节能环保产业。

三是积极发展吸纳就业能力强的产业。坚持产业结构转型升级与扩大就业良性互动,支持资源型城市大力发展高端优质生态农业、休闲观光农业和城郊农业,着力推进农业生产经营的产业化、规模化、高附加值化;引导劳动力和原材料成本优势明显的城市发展纺织、服装、食品等带动就业能力强、市场前景好的劳动密集型产业,扶持一批形式多样的小型微型企业,重点解决困难群体就业问题。

四是大力发展特色服务业。结合资源型城市产业基础和发展导向,积极发展类型丰富、特色鲜明的现代服务业。依托资源产品、区位交通优势,建设各类资源产品、重要工业产品和商贸产品区域性物流中心。大力发展资源产业托管服务、工程和管理咨询,推动由“提供资源产品”向“提供生产性服务”转变。大力引导旅游业发展。围绕推进东方圣地、平安泰山、齐国故都、儒风运河、水浒故里、黄河入海、亲情沂蒙等文化旅游目的地品牌建设,强化文化旅游融合发展。引导社区商业和家庭服务业发展,完善棚户区改造回迁居民区服务网点建设。支持有条件的城市积极发展金融服务、服务外包、文化创意、人力资源、会展等现代服务业。

(三)深入推动国有企业改革

一是设立资源型城市国企改革补偿基金。拿出本级国有企业部分股权转让收益和国有资本经营收益,专项用于支付必需的改革成本。省政府、资源型城市所在地政府与改制的国有企业共同出资设立国有企业改革改制补偿基金。省政府从省财政收入、利润中提取,资源型城市所在地政府从土地出让收入、福利彩票收入等中提取一部分资金,改制企业自己提供部分资金。

二是进一步完善国有企业治理结构。健全企业法人治理结构,按照现代企业制度规范运行。积极引进国内外战略投资者实施并购重组,大力引入有长期合作投资意向的民营资本,探索社保基金、企业年金、专利(技术、经营、管理等)入股等多种形式,鼓励其参与国企改革,建构混合所有制经济,实现国有企业产权结构的多元化和合理化。进一步深化企业分配、用工以及人事制度改革,探索建立符合企业特点的、科学的、合理的绩效指标体系与激励约束机制。建立国有企业经营投资责任追究制度。

三是妥善解决国有企业改革历史遗留问题。认真落实符合当地实际的省政府及相关部门出台的关于省属国有企业改革的最新办法、规章、意见,包括国企关闭破产、分离办社会职能工作、企业国有产权转让、企业改制中职工安置和社会保障、退休人员管理工作等国企改革相关内容。尽快出台分类处理的政策措施,加大支持力度,力争用2～3年时间,妥善解决厂办大集体、分离企业办社会职能、离退休人员社会化管理等历史遗留问题。

(四)切实保障和改善民生

一是努力促进就业稳定。把扩大就业放在资源型城市转型发展的优先位置,加强就业形势分析研判,及时采取有针对性举措,防止经济下滑造成大规模职工失业。发挥政府投资和重大项目建设对就业的带动作用。实施矿区吸纳就业产业培育工程、棚户区改造回迁居民再就业工程、失地农民再就业工程,扶持劳动密集型产业、服务业和小型微型企业发展,大力发展家庭服务业,多渠道开发公益性工作岗位,优先支持失业矿工、工伤残疾人员、棚户区改造回迁居民及失地农民等困难群体再就业,确保零就业家庭实现至少一人就业。加强职业技能培训体系建设,对不同发展时期的岗位需求作出科学预测,有步骤、有计划地组织培训,逐步将部分矿工转移到其他产业。

二是加快推进棚户区改造。大力推进城市和国有工矿棚户区改造,加大政府投入,落实税收、土地供给和金融等方面的配套支持政策,力争在全国率先基本完成现有棚户区改造计划。国家和省财政安排的棚户区改造专项补助资金,对成长型、成熟型、衰退型、再生型资源城市按一定比例给予倾斜。运用金融手段支持棚户区改造,积极引导开发银行进一步加大对资源型城市棚户区改造支持力度。鼓励企业出资参与棚户区改造,对企业用于符合规定条件的支出,准予在企业所得税前扣除,同等条件下优先支持棚户区改造的企业发行债券融资。扩大资源型城市棚户区改造项目“债贷组合”债券发行规模。加强安置新区资源环境承载能力评价,统筹棚户区改造、采矿破坏土地治理和城镇化建设,对塌陷区居民实行整体移民搬迁和集中安置,探索通过土地置换和指标调剂解决安置用地,对棚户区改造工程所需新增建设用地实行应保尽保。落实棚户区改造的各项优惠政策,按国家规定免征行政事业性收费和政府性基金。

三是完善社会保障体系。进一步完善基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度,积极推进各类困难群体参加社会保险,扩大社会保险覆盖面,努力实现应保尽保,逐步提高保障水平。完善城乡最低生活保障和社会救助制度。研究解决失地农民的社会保障问题。加快矿区社会保障服务设施建设,构建社会保障管理服务网络。完善基层医疗卫生服务体系,提高矿区医疗机构医疗服务水平和应急救治能力。加大对尘肺病、慢性胃炎、皮肤病等矿业工人职业病和常见病的预防和救治力度。

四是促进资源型城市城乡一体化建设。对采矿征地涉及村庄搬迁补偿的,应将资源开采、移民搬迁,征地补偿和城镇化建设结合起来,实现货币与非货币补偿方式相结合。探索农民以土地使用权入股、现金入股等多种方式参与矿产资源开发的收益分配,以和谐矿区建设促进资源型城市城乡一体化建设,实现城乡联动、协调发展。

(五)加强环境治理和生态修复

一是推进资源型城市土地综合整治。借鉴资源型城市成功经验,积极开展历史遗留工矿废弃地复垦利用试点,争取国家资金和项目等政策支持,规范推进工矿废弃地复垦利用,盘活低效土地,优化土地结构,提高土地利用效率和效益。推进采矿用地制度改革,探索采矿用地管理新模式,减少以征收方式获取采矿用地的规模,灵活选择采矿用地供应方式和用地期限,积极盘活低效未利用土地,推动关闭矿山、废弃工矿企业存量土地整合利用;建立矿产资源开采登记与土地审批、供应的衔接制度;推进露天采矿用地制度改革,明确临时用地补偿标准计算方式,将地力损失和恢复成本纳入补偿标准中;对采矿占用耕地的,实行耕作层剥离再利用,并将剥离成本纳入开矿成本中。

二是切实加强矿山环境治理。遵循生态规律和循环经济理念,按照节约型、集约型和生态矿山建设要求,促进资源开发与环境保护实现良性循环。明确矿山地质环境治理工作分类:新建矿区要科学规划、合理布局,加强对矿产资源开发规划和建设项目的环境影响评价工作,切实预防环境污染和生态破坏;对于老矿业基地,目前仍有矿山企业生产的,以企业为主负责矿山地质环境治理,政府予以适当支持;无治理责任主体的地区,由政府负责组织地质环境综合治理。积极引导社会力量参与矿山环境治理,可通过给予余留资源开采权、治理土地一定年期的经营使用权、免交矿产资源补偿费、森林植被恢复费和水土保持费等优惠政策吸引社会资金参与;加强对资源开采活动的环境监理,严格执行“三同时”制度,强化同步恢复治理。

三是加大采煤塌陷地治理。创新思路、统筹规划、科学治理,摸清塌陷地动态变化情况,根据塌陷程度、地形地貌、生态特征和客观条件,科学编制塌陷地治理规划,合理确定治理方案。研究完善采煤塌陷地有关税收政策,加大治理力度,以济宁、枣庄为重点,开展采煤塌陷地开发治理试点,并争取上升为国家采煤塌陷地开发治理试点城市。积极借鉴外地先进经验,因地制宜地搞好开发复垦,着力提高治理的整体功能和综合效益。对轻度塌陷区进行平整复垦,修缮排灌系统,恢复作物种植;对中度塌陷区进行挖深填浅,建设鱼池和台田;对重度塌陷区实施生态治理法,采用立体治理模式,开展种植、养殖、加工、旅游综合开发。对于不能恢复利用的塌陷地,由煤炭企业进行生态保护治理。

(六)加大政策支持力度

一是积极争取国家扶持政策。以东营(油城)、济宁(煤城)、莱芜(钢城)为重点,积极争取国家资源型城市可持续发展试点。支持申报国家独立工矿区搬迁改造试点。在接续替代产业发展、城市建设、环境治理、交通、旅游、矿山地质安全、重大装备自主化建设、重点行业结构调整、提高自主创新能力及高技术产业发展、采煤沉陷区治理与棚户区改造、厂办大集体改革、分离企业办社会等领域,继续做好向国家有关部门争取支持政策、国债投资、一般性和专项转移支付等工作。

二是加大财政支持力度。选择典型的资源富集地区、城市和资源型企业,开展省级资源型城市可持续发展试点,积极探索各具特色的发展模式。加大省预算内基本建设投资、省级服务业引导资金、区域战略推进专项资金、涉农资金等扶持资源型城市的比例,省级创业投资引导基金对资源型城市符合条件的创业投资企业给予优先支持。省财政安排专项建设资金用于资源型城市可持续发展,按照一定比例在成长型、成熟型、衰退型、再生型城市间切块分配。对国家和省里确定的建设项目,安排预算内投资时逐步提高省配套资金和省补助资金比例。

三是加大金融支持力度。鼓励支持金融机构在防范金融风险的前提下,设立促进资源型城市可持续发展专项贷款,强化资源型城市可持续发展的金融支撑。建立健全资源型城市中小企业信用担保体系,落实担保机构税收优惠政策,缓解资源型城市中小企业融资难、担保难等问题。考虑通过行国债、土地使用转让、BOT、PPP等多种筹资方式,缓解资源型城市可持续发展过程中的资金压力。

四是实行差别化土地政策。在符合规划的前提下,优化年度计划下达方式,适当增加资源型城市用地指标,在原用地指标基础上,分类对成长型、成熟型、衰退型、再生型城市用地指标适当上浮;新增建设用地计划指标方面向重点园区、重点行业和重点地区倾斜,对资源深加工产业基地在用地上给予政策倾斜,对循环经济、战略新兴产业、其他接替产业给予差别化政策,包括供地方式的差别化和地价、税费政策的差别化。