新旧动能转换实施模式的理论与实践——以山东省为例

李维梁

(中共山东省委党校(山东行政学院) 经济学教研部,济南 250014)

一、引言

生产力和生产关系是经济社会发展的一对基本矛盾,所谓新动能就是新的技术革命和产业革命所带来的新的生产力及其带动的生产关系的调整;新旧动能转换就是在经济社会发展过程中,不断地依靠创新寻找新的发展动力、释放新的发展动能、完善新的发展制度、实现新的发展跨越,最终塑造新的发展环境。经济模式一般按照生产力和生产关系的一定标志来划分,是经济主体运行中带有总体性、本质性特征的总结:(1)它通常具有概括性,高度概括经济中的基本性质;(2)它还具有整体性,描述的对象是某个整体,而非其局部;(3)它也具有联系性,表示内容之间是有机联系的,而不是孤立的[1]。因此,新旧动能转换实施模式研究应以生产力和生产关系互动为研究对象,重点从理论和实践结合层面来探索具有概括性、整体性和联系性的生产力释放及其带动的生产关系调整。

从山东省实际来说,新旧动能转换以新技术、新产业、新业态、新模式为核心,以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑,目标是促进产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化。从生产力角度主要聚焦于两个方面——培育新兴产业的发展新动能、改造提升传统产业的转型升级动能。而从生产关系角度则需要关注新旧动能转换过程中生产关系如何调整以适应生产力的需要,重点是如何处理好政府与市场关系,即在新兴产业发展和传统产业转型升级这两个领域中,政府如何发挥引导和主导作用,企业如何发挥主体作用[2-3]。为贯彻落实从中央到山东省发布的一系列政策文件,推动新旧动能转换需要探索完善科技创新、制度创新、开放创新有机统一的推进机制,要充分发挥“综合试验区”在全面深化改革、营造创新环境、确保新旧动能转换顺利实施方面的先行先试作用,在新旧动能转换实施模式上创出一条新路,实现腾笼换鸟、凤凰涅槃的高质量发展。

二、文献综述

政府和市场关系是经济社会发展中最为基本、最具争议的一个主题,也是理论经济学研究的一个重要问题,其实质是政府与市场在资源配置中如何划分权力和分配利益的关系。国内外学者关于政府与市场关系的研究也为新旧动能转换实施模式构建提供了理论基础和理论参考。Ronald Wintrobe从社会秩序方面研究了曼瑟尔奥尔森提出的权利与繁荣关系,从共容利益、强化市场型政府等角度解读了政府与市场关系;Jorge Martinez-Vazquez, Sally Wallace讨论了从计划向市场转型过程中各级政府的主要职责及其分配、收入来源分配和转移制度以及政府分权体制有效运作所必需的组织改革;James D. Gwartney和Randall G. Holcombe从公共选择方面阐述了James M. Buchanan提出的“人们进行集体活动,共同完成个体无法完成的任务”,指出了政府在经济中的不可替代的作用;张维迎、林毅夫之间的产业政策争论,也提出了在产业结构调整和转型升级过程中的政府与市场作用的划分问题;赵敏和王蕾重视完善人力、财力、物力等资源配置的体制机制设计和绩效评估的研究;马骏从公共预算与国家建设角度开展的现代财政制度推进国家治理现代化研究,深化了政府特别是财政制度在推进政府与市场关系变革方面的独特作用[4-14]。

党的十八大以来适应把握引领经济发展新常态的实践,形成了以新发展理念为主要内容的习近平新时代中国特色社会主义经济思想。这些伟大实践和科学论断为开展新旧动能转换实施模式研究厚植了丰腴的土壤、提供了明确的理论指引。乔梁从工业化和信息化融合视角下,探索了山东新旧动能转换的一般模式:一是加强各要素之间的联系,二是通过核心(智能制造)带动。张文和张念明探索了供给侧结构性改革导向下我国新旧动能转换的路径选择,即通过强化融合发展、开放发展与改革创新,加速形成有利于新旧动能转换的现代产业支撑体系、新需求体系、创新体系与现代规则体系。李增刚认为,地方政府在新旧动能转换中,应重点支持科技和教育、完善社会保障体系、提供优质高效的基础设施,为新旧动能转换营造良好环境。刘冰从五个方面论述了准确把握加快新旧动能转换的重要举措:构建强大动力机制,加速新旧动能转换;实施通过“四新”促进“四化”的转换路径,提高新旧动能转换效果;强化产业抓手,推进新旧动能有序转换;加强制度建设,推动新旧动能转换落地生根;突出以人民为中心的发展思想,共享新旧动能转换成果[15-19]。

这些研究都从不同侧面强调了新旧动能转换过程中处理好政府和市场关系的重要性,笔者认为研究山东省新旧动能转换实施模式应从政府和市场关系方面继续深入探索:需要探索如何从制度层面上在重要领域和关键环节上取得实质性突破,需要探索政府在传统产业转型升级和新兴产业加快发展中如何发挥财政税收、标准规范、简政放权、营造环境、吸引人才等方面的主导作用,需要探索企业在提升创新能力、品牌创建能力、可持续发展能力等方面的主体作用,从而将政府、市场和企业的创新性做法及时总结提升为山东省新旧动能转换实施模式,为全国新旧动能转换提供经验借鉴。

三、新旧动能转换实施模式构建

构建新旧动能转换实施模式,要注重从利益分析的视角切入,结合资源禀赋、充分发挥社会主义优势,运用合作博弈理论从制度创新的视角开展研究;要立足于新的历史方位,着眼于新的社会主要矛盾,借鉴各经济体新旧动能转换面临的经济社会问题,提出新旧动能转换实施过程中解决政府和市场“失灵”问题的应对策略。一是创新制度环境,发挥企业为主体、科研院所有机融合面向市场需求创新发展的积极性和主动性,破除体制机制障碍,打破新旧动能转换“信息孤岛”藩篱,增强我省新旧动能转换中技术创新的溢出效应;二是从制度建设角度合理划分部门权责,确保财政投入可持续性,发挥公有制经济主体地位,强化国有经济新旧动能转换过程中的引领作用;三是构建合作博弈机制,促进博弈中参与者做出具有约束力的协议,寻求能使总合作稳定的分配的集合这一“合作博弈的核心”,真正做到让政府的归政府、市场的归市场。

加快新旧动能转换,关键就是要理顺政府与市场关系,在发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用上找到平衡点,以提高新旧动能转换效率、降低新旧动能转换成本、提升新旧动能转换效益。(1)形成新动能关键是依靠技术创新和制度创新的双轮驱动,必须保护和激发市场主体的创新能力和动力,才能发挥市场配置资源的决定性作用,促进资源在产业、行业和企业之间的高效配置;(2)形成新动能还需要完善和优化环境,就要在基础设施完善、创新环境优化和产业合作促进等方面更好发挥政府作用;(3)形成新动能等需要完善制度环境,依靠公共产品和公共服务来激发人才活力、保护产权,避免非理性的集体行动导致的效率损失,达成各市场主体多赢[20]。笔者在新旧动能转换现状和政策梳理、理论和实践研究基础上,从环境营造层面、政府政策层面以及市场机制层面进行研究,总结提出山东省新旧动能转换实施模式,如图1。

图1新旧动能转换实施模式图

新发展理念发展要素统计指标创新创新投入1每万人口大学毕业生数(人)2R&D经费内部支出占地区生产总值比重(%)3研发投入人员折合全时当量(人时)创新产出4发明专利授权量(项)5高(新)技术产业产值(亿元)6PCT国际专利申请量(件)创新环境7R&D经费中政府资金(亿元)8国家创新型城市数量(个)9科技金融信贷额(亿元)协调生产10新兴产业落地投资资金(亿元)11高技术及先进制造业增加值占规上工业增加值的比重(%)12国家级和省级特色小镇(个)13现代服务业比重(%)收入14区域人均可支配收入标准差15区域社会消费总额水平标准差绿色环境质量16空气质量重度污染以上天数(天)17区域径流断面污染水平(%)18产品质量抽检合格率(%)可持续发展19森林覆盖率(%)20城市绿化率(%)21政府负债率(%)开放产品22进出口总额(元)23引进外资(元)24对外投资(元)服务25服务贸易总额(元)26对外融资总额(元)27从事外资外贸服务业人口数量(人)人口28人口净流入数量(人)共享人口29人均预期寿命(岁)30出生率(%)公共产品和公共服务31人均公共产品的拥有量(个)32营商环境和公共服务满意度排名33运用PPP等模式引进社会资本的数量(元)34权责清单制度执行第三方评估情况

新旧动能转换实施模式的环境营造层面包括:完善新旧动能转换的指标、政策、标准、统计和评价体系,评价体系就是指挥棒,指挥棒指向哪里,战斗就在那里打响,要改变传统上唯GDP的考核制度[21],以不断提升满足人民美好生活需要和符合新发展理念、高质量发展要求的综合评价指标体系(如表1)作为干部工作实绩依据,为新旧动能转换加油,为干事创业松绑。借鉴实施市场准入负面清单制度,不断转变政府职能,以“放管服”改革加快推进新旧动能转换。要增加“放管服”的含金量,切实贯彻“发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”的要求,割断伸向市场、企业的“过长”“过多”“过细”“家长式”的看得见的手,放手让各市场主体去闯、去试,同时加强运用新技术监管的能力,不断增强市场活力。从完善组织结构设置、管理体制和激励机制等角度,探索新旧动能转换推进实施的组织、制度和干部保障,在完善激励机制和容错纠错机制方面制定切实可行的实施方案,树立能上能下的干部使用机制,减少各级政府公务员的观望心态,不断增强实干意识。

新旧动能转换实施模式的政府政策层面包括:政府要更好发挥规划引导作用,但绝不是用规划代替市场机制发挥作用,要运用大数据等现代手段,综合研判市场走势和消费者需求,依据区位、资源、人才、市场优势,协调布局各地市新兴产业发展,防止因为规划不合理而导致区域产业的新一轮恶性竞争;要强化区域间产业链整合,在技术链、创新链、资金链、人才链上形成创新生态体系,实现共栖、共生、共荣、共赢,而不是各自为战,老死不相往来。制定规范的省以下财政转移支付制度,推行预算绩效管理改革,提高财政资金使用效益,撬动更多社会资金,保障新旧动能转换顺利推进;强化财政资金的引导作用,同时要注重市场化、规范化运用能力,防止出现隐形债务增加风险。正确处理传统产业转型升级中“僵尸企业”合并破产退出的再就业和社会保障问题,在环境保护和技术升级的倒逼压力下,部分企业通过市场化的“合并、破产、退出”实现转型升级,不可避免带来再就业和社会保障问题,特别是要正确处理导致地方政府债务风险加大的“僵尸企业”退出引发的经济社会问题,要配合财政政策助力大众创业、万众创新,防范化解这一社会风险。

新旧动能转换实施模式的市场机制层面包括:本质上说,新旧动能转换的核心是人力资本的升级,人力资本的流动符合收益最大化原则,拥有人力资本的个体不仅是要实现经济价值,更要实现社会价值:他们往往通过解决社会问题而盈利,而不是利用社会问题而牟利。因此对于政府来说,创造能激发人力资本围绕“不平衡不充分的发展”而创新创业的市场环境,才是真正营造人才引进、使用、激励的市场机制,发挥价格这一经济系统的序参量作用,才能激发各类市场主体、各类人才的创新创业活力。充分运用新旧动能转换中所提供的先行先试机会,制定和完备地方性规章,通过有稳定预期的财产权和知识产权保护,营造投资收益预期回报的市场环境,吸引更多外来物质资本和智力资本投资落地,不求所有、但求所用,以“技术溢出”和“观念溢出”发挥外来资本的鲶鱼效应,激发企业、居民的市场经济活力。以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点,利用互联网传播和互联网金融等新技术,从构建和完善价值链条角度,发挥市场机制充分保护、挖掘、开发资源优势、环境优势,通过财政投入提升公共产品和公共服务水平,创造更多符合消费者需要的产品和服务,提升经济落后地区资源的产品和服务转化度,激发落后地区的市场参与度,吸引更多社会投资促进区域协调、平衡、充分发展,推进新旧动能转换。

四、山东省新旧动能转换实施的问题与做法

山东国内生产总值多年来维持在全国第三位,给不少人带来了错觉,部分干部群众还陶醉在已有的经济增长的数量成果中,没有意识到高质量发展和以人民为中心的发展思想对于经济转型升级的新要求。根据2017年相关省份国民经济和社会发展统计公报和地方政府工作报告计算,如表2所示,在不考虑四个直辖市的情形下,山东一般公共预算收入与国内生产总值的比值(即单位GDP财政共贡献率)在全国排名与GDP排名差异明显,而一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值(即财政自给率)距离前三位的浙江、江苏、广东则有10个百分点的差距,说明了山东经济发展质量较低、民生和基本公共服务水平欠账明显的严峻状态。新旧动能转换是在新的技术变革和产业革命条件下,追赶先进省份、建设现代化经济体系的绝佳机遇,需要从建制度、管长远的角度在明确主体、确立动力、破解障碍三个方面做出新的选择和制度安排。

表2 2017年相关省份单位GDP财政贡献率和财政自给率

(一)明确新旧动能转换的实施主体

一是企业作为新旧动能转换实施主体单位的确立。首先要坚定不移深化国有企业改革,推进混合所有制改革,着力创新体制机制,加快建立现代企业制度,发挥国有企业人才、技术积淀优势,打造产业创新生态系统,运用互联网+模式,以用户需求和体验为中心,为消费者创造价值,实现企业、消费者和资源的共赢共享,提高国有企业补足短板、服务总体经济的能力;其次要大力发展民营企业,通过财政政策和财政投入鼓励和引导民营企业加强研发投入,鼓励更多企业开展产品深加工,创造更多终端产品,鼓励创建品牌产品和品牌服务,实现更多品牌溢价,提升单位GDP财政贡献率和财政自给率。山东省人民政府《关于加快推进品牌建设的意见》提出以市场为导向,以企业为主体,以创新为动力,建设品牌强省,促进经济文化强省建设的目标,为提升山东品牌产品、终端产品的比重奠定了制度基础。

二是政府为企业服务职能的确立。要从正式制度上摒除官本位思想和官僚主义气息,加大放权让利力度,强化政府公共产品和公共服务提供职能,在教育、医疗、交通、基础科研等领域加大财政投入和绩效考核,鼓励通过发展PPP(政府与社会资本合作)新模式引进社会资本高效率、高质量提供公共产品和公共服务,实现国家治理体系和治理能力现代化。山东省纳入财政部PPP综合信息平台管理库项目和总投资额一直位居全国前列,运用PPP模式办成了很多仅仅靠政府办不了、办不好的事,提升了山东污水处理、教育、养老等领域的公共产品和公共服务水平,也为政府服务市场、服务企业创造了一块试验田。

三是不断完善权责清单制度的实施,依法设置权责清单,推动权责清单一体化和标准化,简化权责清单,推进部门协调合理划分部门权责边界,宣传权责清单,让权责清单制度更多惠及企业和居民,降低制度性交易成本,加强权责清单制度顶层设计,以权责清单制度的全面落实执行作为深化放管服改革的重要举措和抓手,持续提升服务型政府建设水平。山东省依托清单制度开展“一次办好”事项梳理和中介服务机构调查摸底工作,深入推进审批服务便民化、优化营商环境,保障新旧动能转换重大工程深入实施,回应群众新期待提升群众满意度,实现“一次办好是常态、多次跑腿是例外”的目标。

四是优化政府在宏观管理上的政策组合。充分利用国务院赋予新旧动能转换综合试验区的政策先行先试权利,因地制宜、依法依规开展试验,在产业结构调整、技术创新引进、对内对外投资、僵尸企业处置等方面减少管制、减税降费,提升财政资金的使用绩效和杠杆撬动作用,防范化解金融领域、企业和地方政府债务领域系统性风险,推进区域协调发展。2017年山东省完成124家僵尸企业的处置,2018年将再处置72家、完成全省321家僵尸企业处置的总目标;5家省管企业与银行签署总规模超过1 000亿元的“债转股”协议,使山东省属企业整体资产负债率降到了72%。

(二)确立新旧动能转换的实施动力

一是保护和激发新旧动能转换的利益动力。基于创造共容利益,奥尔森为政府治理提供了新的模式——也即通过将社会公民之间的利益相融合,同时将政府利益与公民利益相融合,共同创造一个强化市场型政府[22],借鉴共容利益理论,政府要在关心全社会长期稳定发展的基础上获得共同利益,保护和激发新旧动能转换的实施动力。对于公权利益,首先要解决公务员推动新旧动能转换的积极性不足问题,要通过强化责任意识和公仆意识帮助公务员认识到实施新旧动能转换的紧迫性,增强事业心和责任感,做到想干事、肯干事、能干事;其次要解决公务员推动新旧动能转换的后顾之忧,通过营造干事创业的环境,降低依法行政和创新行政风险,提升依法行政和创新行政收益,弘扬以改革创新为核心的时代精神,杜绝因为改革创新而受到处分,使其能够敢于担当、勤勉任事。对于私权利益,就是要通过依法保护产权和私人利益营造可预期的长期回报机制,加大对勤劳守法致富典型的宣传示范,激发市场主体致力于创新的超理性动机和追求合法利益的理性动机。

二是创新和引进新旧动能转换的技术动力。创新是引领发展的第一动力,是新旧动能转换的技术动力,不断破除创新驱动力充分发挥的阻碍因素,优化政府、社会、投资和市场环境,提高知识产权保护,创建产业创新引导基金,培育创新生态环境,加大对具有基础性和外部性的基础研究投入,为企业创新营造制度环境[23]。完善创新成果转化机制,加快高校科研院所和企业之间科技成果转化对接,增加政府对中小企业技术创新的服务投入,对于推动传统产业转型升级和新兴产业加快发展具有重大意义。为此,山东省修订发布了《山东省促进科技成果转化条例》《关于进一步促进科技成果转化的实施意见》《关于加快全省技术转移体系建设的意见》等政策,进一步完善了运用创新支持新旧动能转换的制度体系。

三是引进和挖掘新旧动能转换的人才动力。近年来,山东人才流失逐渐引起政府和相关专家的重视,其原因首先是山东传统产业结构占比高,制约了包括互联网在内的新兴产业人才的引进和使用;其次是山东培养人才的土壤不够肥沃,激发各类市场主体和人才创新创业活力不够,造成了人才流出水平较高而人才引进难度偏大的状况;再次是人才使用的环境不够宽松,家长式管理形成了对科研人员的强力束缚,造成了研而优则仕、学而优则仕的比例偏高的尴尬局面,要完善政策推动更多人才走向科技研发管理第一线。为了打破人才引进和培养的待遇天花板,山东省人力资源和社会保障厅出台了《关于深化高等学校岗位管理制度改革的若干意见》,对接山东重大战略、新旧动能转换“十强”产业和“双一流”高校建设建立激励机制和支持机制,对符合条件的高校高级岗位设置比例最高再提10%,让岗位结构更加优化,更加契合山东发展所需。

四是加大科技成果共享的收益动力。通过提高科技成果转化收益,激励科研从源头上与社会生产实践相对接,而不是热衷于发表论文或将成果束之高阁。解决这一问题,就要加快基础科研成果技术转化力度、疏通成果转化渠道、完善产学研结合制度安排,细化和完善科研人员成果转化的收益分配机制,加大成功案例宣传力度,激发科研人员积极性。新修订的《山东省促进科技成果转化条例》规定,山东省科技人员从职务成果转化收益中可提取的部分,将由原来的不低于50%,提高到不低于70%,形成了良好的激励机制。

五是增强中小企业发展的资金动力。鉴于中小企业自身固定资产规模小、经营风险较高、抗风险能力低,解决融资难、融资贵问题不能单纯依靠市场,还需发挥政府的支持作用,对中小企业提供具有公共产品性质的政策支持,而由于对国有大企业经济的支持惯性较大,长期以来,政府在一定程度上忽视了中小企业的融资诉求。在新旧动能转换过程中,针对中小企业融资问题,首先要建立针对中小企业的金融服务体系,发展中小型金融,缓解中小企业融资难问题;其次要创新融资模式,规范管理和科学利用民间借贷,发展多层次信贷市场;再次要加大财政支持力度,促进小额贷款担保事业发展,改善中小企业融资环境。

(三)破解新旧动能转换的实施障碍

一是构建和完善新旧动能转换实施的正式制度。发挥市场配置资源的决定性作用,需要理顺创新价值的分配机制、完善财政税收机制、形成节约资源的价格机制、建立获取合理溢价的竞争机制,这些机制的建立需要全方位的制度供给和现有制度的调整。政府提供的法律、规章等正式制度安排是新旧动能转换制度供给的主要手段,侧重于市场机制作用的发挥,关注对企业市场利益和个人财产利益的保护,主要包括在深化产权保护制度、强化依法行政、增强法院执行力度、制定合作规则等方面形成制度环境。烟台法院充分发挥审判职能作用,依法服务和保障新旧动能转换重大工程,在落后产能退出、新经济发展、发展模式转变等方面做了有益探索。

二是探索和培植符合新旧动能转换需要的非正式制度。山东还需要在思想观念的更新、市场意识的培植、故土难离的心理、合作意识的培养等方面促进非正式制度发挥作用的条件和环境,同时非正式制度的协调也需要政府正式制度的逐渐介入并发挥其指导和引导作用,如保护和承认民间利益分享谈判机制等,弱化不符合新旧动能转换要求的非正式制度,强化符合新旧动能转换要求的非正式制度,通过促进知识、信息、资本等资源的流动和集聚,加快新旧动能转换实施。

三是正式制度与非正式制度协同促进新旧动能转换实施。要重视系统演变中发挥主导作用的序参量的形成、确立和发展,文化是社会系统演进中具有主导作用的序参量,不断运用正式制度和非正式的协同促进合作共赢文化环境的形成和加强,不断塑造和完善产业、区域创新生态系统,不断增强符合市场经济要求的文化推动新旧动能转换的作用。同时要确保新旧动能转换政策在时间和空间上的一致性,增加依法设置的权责清单、减少依政策设置的权责清单,不断稳定市场主体预期,减少政策摇摆带来的不确定性损失。

五、结论

新旧动能转换,是在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要战略部署,对于山东省来说既是重大机遇,也是重大挑战,同时还肩负着为促进全国新旧动能转换、建设现代化经济体系作出积极贡献的重大责任。构建新旧动能转换实施模式,为解决新旧动能转换过程中存在的政府“失灵”与市场“失灵”难题提供理论参考。从理论层面更加清晰准确地审视新旧动能转换的必要性和可能性,探求存在的制约因素和破解之道，也为推进实施新旧动能转换提供政策建议。以创新作为发展的第一动力,从创新谋市场、向创新要效益、以创新提质量,实现腾笼换鸟、凤凰涅槃的高质量发展。以不断深化体制机制改革的制度建设为突破口,完善以政府为主导、充分发挥市场配置资源的决定性作用、各类市场主体紧密联系和有效互动的社会系统,加快和深化山东省新旧动能转换实施。

研究山东省推进新旧动能转换过程中如何处理好政府与市场的关系,形成新旧动能转换实施模式是当前理论界的重点任务。本文从正式制度和非正式制度完善的视角,总结提升正确处理新旧动能转换过程中政府和市场关系的经验做法:(1)总结提升通过处理好政府与市场关系实施新旧动能转换目标的整体制度安排;(2)探索从创新驱动、产业升级、人才带动、财政保障等方面构建和设计以政府为主导的新旧动能转换的制度环境和保障机制;(3)探索如何实现有效市场与有为政府相结合,完善充分发挥市场配置资源的决定性作用、各类市场主体紧密联系和协同互动的社会系统。新旧动能转换绝不是一朝一夕能够完成的任务,要树立功成不必在我的决心和信心,但“不是消极、怠政、不作为,而是要牢固树立正确政绩观,既要做让人民群众看得见、摸得着、得实惠的实事,也要做为后人做铺垫、打基础、利长远的好事,既要做显绩,也要做潜绩”。