特朗普政府减税政策的影响及对策

马 宇,石 峻,许晓阳

(1.山东工商学院 金融学院,山东 烟台 264005;2.金融服务转型升级协同创新中心，山东 烟台 264005;3.中信银行 战略客户部,北京 100010)

一、减税的内容与特点

(一)减税的原因

1981年里根当选美国总统,在此前的10多年里,美国经济在政治环境上受到越南战争、军备竞赛等影响,政府开支过大导致财政赤字水平不断加大;在经济形势上,此前美国政府一直信奉主张国家干预的凯恩斯主义经济政策,长期以来对经济干预过多,过度刺激社会的需求端,国家整体税负水平较高,制造业等相关行业的产能过剩,宏观经济结构失调,致使美国经济出现了高失业率、高通货膨胀率并存的“滞胀”现象。1981年美国经济极有可能重返负增长,主要经济指标不容乐观,失业率高达7.4%并有继续走高趋势,为了应对通胀,联邦基金利率已高达12%,CPI已经连续8个季度高于11%,因此,里根刚接手的美国面临着十分棘手的经济问题,根据凯恩斯经济理论,高失业和高通胀不可能同时存在,“滞胀”作为一个全新问题摆在了里根面前。

而特朗普在当选美国总统后,面临的宏观经济环境整体也不容乐观。由于受到2008年金融危机的影响,当前世界经济形势整体复苏乏力,美国经济也不例外,为应对金融危机的冲击,美国政府实施了长达七年的量化宽松政策,直到2014年10月份才结束。长期的宽松政策一方面使美国经济有所复苏,另一方面也导致了联邦政府资产负债表不断扩张、政府财政赤字不断加大、债务水平不断提高、对外贸易逆差持续加大和居民收入差距扩大等问题。

(二)减税的理论依据

美国自经历了20世纪30年代的资本主义经济大萧条之后,开始信奉凯恩斯主义的需求管理政策。凯恩斯主张政府应该主动干预经济,刺激社会需求以拉动经济增长,然而长期的国家过度干预导致了“滞胀”的出现,以供给学派和货币主义为代表的经济学家开始批判凯恩斯主义,时任美国总统里根信奉供给学派理论,并采纳供给学派的建议[1],实施供给性减税政策。供给学派相信,政府给予经济干预的所有手段中,最有效的是从税率着手。调节税率可以有效影响劳动力市场的供需状况,并对储蓄、投资等有形经济行为产生刺激。通常人们从事具体经济行为的最终目的是收益,但这里的收益并不是收入总额,而是在缴纳税收后可供个人支配的净收益,因此调节税率,尤其边际税率成为最有效的经济干预方式。如果政府将税率提升,那么个人的纳税额将增加,从而个人可支配收入减少;如果政府将税率缩减,情况则相反。净收入的增加额是经济行为主体增加经济活动的重要考虑因素。如果经济社会的税率水平高,则人们预期个人的净收入会减少,从而人们参加劳动的热情降低,进而选择降低储蓄,导致利率水平增加,投资减少,生产便会变的更为缓慢,商品供给满足不了需求。而如果政府采取减税政策,则有和上述不一样的效果。根据供给学派的拉弗曲线得出减税有利于经济增长,里根总统选择从供给端着手改革,社会税率过高会抑制劳动力和资本等生产要素的供给,不利于人们进行积极的储蓄和投资,所以减税政策的实施能有效激励劳动力等生产要素的供给,激励中高收入群体投资和储蓄,从而有利于提高劳动生产率,并拉动美国经济重返增长。特朗普和里根同为共和党人出身的总统,供给学派也是特朗普减税政策的理论依据,凯恩斯需求管理政策应对当前美国经济形势,可能会出现失效或者产生弊端,所以特朗普选择从供给端为主线进行改革,并辅助一定的需求管理政策。

(三)减税的内容和特点

里根和特朗普减税政策的内容既有相同的地方,又有细节差异(参见表1)。两者减税政策的相同之处在于都主张大规模减税,从降低个人所得税和企业税两大方面入手,但减税的具体内容不同。里根在1981年和1986年进行了两次减税,1981年美国国会批准了里根《1981年经济复兴法案》,主要内容为将个人所得税的边际税率由14%～70%的上下限范围削减至11%～50%[2];将资本所得税税率削减8个百分点,由28%减至20%,并颁布ACRS(加速折旧)条例削减企业税率和遗产、赠与等税种的税率。1986年里根再次削减个人所得税税率,并简化税率等级,将位于11%～50%区间的14档个人所得税税率简化为15%、25%和34%三档税率;将位于15%～46%区间的5档公司累进税率简化为15%、18%、25%和34%四档;资本所得税税率在原有基础上削减3个百分点,由20%减至17%[3]。

大规模减税是特朗普税改的主要特点,主要从降低个人所得税和企业税两大方面入手。首先在个税方面特朗普将现行10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%的7档税率,削减至10%、12%、22%、24%、32%、35%和38.5%;其次,个税起征点由6 350美元上调至12 000美元,家庭免税起征点由12 700美元上调至24 000美元,并废除个人免税额,儿童税收抵免由现行的1 000美元上调600到1 000美元;最后,在遗产税方面,特朗普政府在个人549万美元和家庭1 100万美元的起征点基础之上翻倍。企业税将征收上限由35%削减为20%。特朗普政府减税政策的新特点,一是改全球征税原则为属地原则,即在海外的美国企业只需在企业所在地缴税,无需在向国内缴税;二是减轻“穿透实体”负担(穿透实体在实体层面不缴纳企业所得税,而是在将实体所得分配给合伙人后,由合伙人各自缴纳个人所得税,适用33%的个人所得税税率)。穿透实体是指一个实体拥有者在实体方面的收入要按个人所得税层面纳税,而不是按照企业税率纳税,举例来说一个穿透实体拥有者如果有200万美元收入,其中150万美元的收入来自于实体创收,剩余50万美元是除实体创收之外的工资收入,在特朗普税改前,这两项收入均按个人所得税纳税,150万美元的实体收入要按照33%的边际税率征收个人所得税,而在特朗普改革后,这150万美元的实体创收则可以按照最高20%的企业所得税税率纳税,这将大大减轻实体的税负。这一改变意义重大,能很大程度减轻企业负担,鼓励企业投资,产生税改的财富效应,有利于美国的财富管理结构优化,充分发挥税改对经济资源的再配置作用,促进美国经济增长。

表1 里根和特朗普主要减税政策对比

二、减税对美国的影响

(一)对宏观经济的总体影响

由于里根和特朗普面临的宏观经济环境不同,因此减税政策对美国的影响也可能存在差异,但是减税作为一种扩张性的财政政策,在政策实施后会对经济主体的消费、投资、资本流动等方面产生影响,本节将通过比较里根减税政策实施后对美国的影响和特朗普减税政策实施后对美国的潜在影响,来探究减税解决经济问题的效果。

里根自1981年推出经济复兴法案后,其减税政策对经济的刺激效果并没有马上得到释放,而是出现了类似J曲线效应(即一国货币贬值后不能马上改善经常项目收支状况,而是先恶化再改善,这一运动过程类似字母“J”)的结果,减税后经济形势先恶化而后好转反弹。在实施减税政策后的第一年,美国经济不仅没有得到改善,反而更加恶化,失业率达到了10%的高点,证券市场一度萎靡不振,美股指数从1 000点跌至800点,跌幅达到20%。到了1983年,减税的政策效果得到释放,此时开始美国储蓄率、投资率高速增长,加之美国利率相对较高,吸引了大量国外资本,美国经济慢慢摆脱“滞胀”,通胀率和失业率也逐渐下降,1984年第二季度美国实际GDP增长率达9.4%,1986年里根继续削减并简化个人所得税率,到里根离任,其任期内GDP增长率平均3.2%,高于前任的2.5%;个人实际可支配收入季度环比年化增长率平均值达3.47%,高于前任的2.85%[4],证券市场也迎来了长达5年的牛市,里根政府的减税政策为此后美国经济持续增长奠定了基础。此次特朗普政府减税规模和里根相比有过之而无不及,通过总结里根政府减税政策的效果和经验,可以推断特朗普在减税政策实施后,也很可能会出现类似J曲线效应的结果,即经济形势不会马上改变,而会经过一段时间的蓄力,然后向好的方向发展,总之只要国家经济形势低迷甚至衰退,采取扩张性的减税政策可以取得预期的刺激效果,有助于经济增长。

(二)对投资和消费的影响

里根和特朗普减税的主体均为个人所得税和企业税,毫无疑问对个税和企业税的削减,会直接增加居民可支配收入和企业利润,有利于刺激企业投资和居民消费增长,使宏观经济更具活力。同样,在财富效应的带动下,对美国财富管理市场发展亦有十足的刺激效果。里根政府在削减个人所得税和企业税后,有效地促进了企业投资和居民消费,根据宏观经济学理论,消费、投资和净出口是拉动经济增长的三辆马车,里根政府减税带来的消费及投资增加有效拉动经济增长,减税使经济得到发展,居民和企业资金也会更充沛,可以将盈余资金通过制定合理的财富管理计划,达到资产稳步升值,促进资金更合理配置。1983年底,美国经济增长率达到3.5%,到1984年,剔除通货膨胀后的经济增长率仍高达6.8%,这样的结果连里根本人都没有预料到,图1是1980-1987年美国经济的相关指标,从图中可以看到里根政府减税后投资/GDP和储蓄/GDP的比值在1981年至1982年底不增反减,这属于政策的蓄力阶段,从1983年开始,一路爬升至1984年达到顶峰,之后略有回落渐趋平稳,失业率也从1983年开始下降,说明减税政策效果明显。

特朗普将企业的名义税率由35%削减至20%,个人所得税率虽然参议院没有通过7档变3档的方案,但是即使参议院保留7档税率,各层级税率也大幅削减,企业税和个人所得税的大幅度降低,根据里根减税政策效果,可以预期到特朗普减税政策全面实施后并经过有效的时间积淀,可以有效刺激企业投资和增加居民消费。一方面美国企业所属的行业、规模、性质有所不同,减税效应受益程度亦有所不同,像销售业、银行业、通信行业等原纳税税率较高的企业在这次改革中预期受益最大,其他类型的企业同样降低了负担,尤其是美国大量存在的穿透实体,这些穿透实体大都属于中小企业范畴,减税之后企业只需按照最高20%的税率缴纳企业所得税,这一举措大大减轻了这些中小企业的税务负担,有助于搞活中小企业经济,中小企业活了,就业岗位会相应增加,失业率也会相应下降,减税还有助于提高美国本土企业产品的国际竞争力,削减企业所得税有利于企业扩大生产规模,降低产品价格,增强产品的竞争优势,同样产品以较低的价格活跃在世界市场,有利于美国产品的出口,增强在国际市场上的竞争力;另一方面减税后能有效刺激居民消费,美国是一个热衷于消费的大国,个人可支配收入增加会增加居民消费的动力,根据里根任期内减税政策实施后的效果,预测特朗普减税政策全面推行后,投资/GDP和储蓄/GDP的值大概率会增加,失业率也会下降。但也不排除政策的意外,比如企业在纳税负担削减后不去投资实业,而是将利润投向资本市场,这不仅会使特朗普预期以减税刺激企业投资实业的目标落空,企业投机资本进入资本市场,还会加大金融风险,虽然这是小概率事件,但我们也不得不考虑。

(三)对产业回归、资本回流的影响

里根总统在任时,世界各国经济联系尚不密切,资本和产业的流动性较弱,但由于里根总统采取宽财政加紧货币的经济政策,加息和减税会吸引资本流入,里根执政期间流入美国的FDI年平均额仍然有314亿美元占全球FDI平均比例的36%。特朗普上台后,大搞贸易保护主义[5],采取了很多逆全球化政策,特朗普实施“制造业回归”战略,旨在为美国提供就业岗位和拉动经济增长。属地制税改方案的推出,会有效助力制造业等产业的回归,刺激原本在海外的利润回流,产业回归和资本回流有利于拉动国内企业投资和增加就业岗位,有利于增加居民收入,根据美国税收基金会的估计,此次税改法案会使美国实际GDP增长9%左右,实际工资增加8%左右,还可以为国内至少创造200万个就业岗位。居民收入增加、国民就业率提升,有助于美国经济进一步活跃。

图1 1980-1987年美国经济指标变化

(四)对政府债务的影响

政府的经济政策大都具有两面性,里根政府减税政策在帮助美国经济走出“滞胀”泥潭的同时,也带来了不利的一面。减税政策实施后,美国政府的财政支出不减反增,大量资金投向了军工等国防业,政府财政赤字加大,财政赤字/GDP的值从1980年2.56%上升到峰值5.7%,在里根离任时降到2.7%,平均值为3.89%,公共债务/GDP比上升到41%,美国因此成为了全球最大的债务国,政府债务负担加重会增加债务风险[6]。

特朗普执政后,加息、减税和基础设施建设成为其经济政策的三板斧。目前美国公共债务/GDP比已达到峰值,政府债务不断增加会触及债务上限,而且当前美国政府支出中几乎没有地方可以节流。特朗普计划加大基础设施建设力度,在其竞选时就表示要在未来10年增加1万亿美元用于基建,当前美国政府的财政赤字已经很大,联邦政府总债务水平已超过20万亿美元,这次减税法案通过很可能继续扩大财政赤字,推动财政再加杠杆,特朗普计划10年内减税1.4万亿美元[7],在不考虑资本流入导致税基扩大的情况下,美国国会预算办公室估计未来十年,美国的财政缺口将高达2.7万亿美元。减税后政府财政收入减少,还要增加基建投资支出,投资基建的大量资金很可能通过发行国债来解决,国债通常又由美联储发行货币来购买,这会造成货币超发,加大通货膨胀风险,降低美元的国际信用,美国联邦预算委员会估计此次减税方案未来10年会导致美国国债额外增加约2.1万亿美元,这会增加未来美国政府的债务负担和债务风险。但是,美国政府可从国家层面,利用金融衍生工具,在合理控制风险的前提下,制定一揽子财富管理计划,对冲因减税而间接带来的债务风险。

三、特朗普减税政策对我国的影响

上世纪八十年代,我国刚刚实施改革开放政策,我国经济更接近于一个封闭经济,所以里根减税政策对我国的影响可以忽略不计。但是今天,我国经过40年的改革开放已经和世界深深联系在了一起,美国作为一个开放经济的大国,其经济政策的变动会深深影响我国。

(一)对资本流动的影响

特朗普减税法案通过后,由于美国存在着更低的税负环境,美国的在华资本包括企业资本和金融资本在内,可能会有回流的动力,从企业资本的回流角度来看,我国作为FDI流入大国,若发生企业资本回流,可能会对我国经济产生负面影响。此外,金融市场的资本外流也会有压力,资本具有逐利性,资本追求的是稳定且可观的收益,此次特朗普的减税规模不可小觑,美国的投资和消费预期会因减税而有所增长,由于有了良好的经济环境支撑,其资产价格也会优于我国市场,因此我国金融市场的资本会有外流压力。

(二)对财富管理发展的影响

特朗普政府减税方案实施以后,对资本流动方面起了重大作用,在资本回流加剧的背景下,我国财富管理市场的资金也会有所缩减,在一定程度上不利于我国财富管理市场的发展。财富管理业务主要针对个人和企业,若资本外流加之因贸易摩擦引致的出口受阻,会使一些出口导向型企业经营陷入困难,也会减少在这些企业工作工人的收入,无论对企业还是个人来讲,都不利于财富的合理配置,由点到面,进而影响国内财富管理市场发展。

(三)对人民币币值的影响

2017年开年以来,人民币对美元持续升值,最高到达6.4的高点,之后重新进入贬值通道,人民币对美元升值很大的原因是美元持续走弱,美国人民一度对特朗普政府感到失望,间接体现在金融市场上就是美元弱势,随着特朗普减税法案的通过,美国经济环境预期向好,美元币值会大概率重回强势。当前美国通胀压力加大,这会导致美联储加息预期加快,加息会造成中美利差的扩大,根据利率平价理论,人民币会形成中期的贬值压力,如若加上美元走强和资本外流的预期,人民币则面临着双重贬值压力。

(四)对我国实体经济的影响

特朗普政府推行的减税政策,结合贸易问题,一方面会吸引先进制造业重回美国;另一方面,一些中低端制造业可能会为了躲避贸易壁垒应对竞争,转移到人力成本更低的国家和地区。我国与美国存在竞争关系的商品出口会遇到阻力,这不利于我国对外贸易和产业结构转型升级。但是,无论是特朗普减税还是贸易摩擦对我国来讲都是把双刃剑,只要我国应对得当,也会利好我国实体经济,美国减税和制裁我国的科技公司,我国的企业一方面可以趁美国减税的东风实施“走出去”战略[7],在减税的大环境下美国可能会对我国企业在美投资建厂放松审查力度,享受税收红利,从而增强我国的实体企业的在海外的竞争力;另一方面会激励我国企业加大科研投入,激励自己研发具有全球核心竞争力的产品,掌握发展主动权,避免中兴事件再次发生。

四、我国的应对策略

特朗普政府减税政策对我国来说是把双刃剑,我们应该把握机遇,主动迎接挑战,目前我国仍是最能吸引外资的地区之一,近年来流入我国的FDI越来越集中于高端制造业以及服务业[8],对于企业而言,我们可以继续完善并简化税收体制,降低企业税负,这有利于我国在全球的减税竞争中提升自身竞争力,在留住已有企业同时,使我国成为吸引国外优秀企业的沃土;对于个人而言,我国在2018年6月19日,拟将个人所得税起征点提高到5 000元/月,实施后将减轻我国中等收入以下群体的税负,从而有利于增加居民收入,刺激消费。

第一,加快推进供给侧结构性改革和财税体制改革。近年来我国为配合供给侧结构性改革,已实施一系列减税政策,减税既有效地拉动了我国经济增长又有利于我国实现产业结构升级、增加有效供给和资源配置的优化。在当前世界各国潜在减税的大环境下,我国要继续全面扩大营改增试点范围,我国与美国的不同点在于,美国减税的主要方向是直接税,而我国间接税的比重最大,减轻间接税税负能更强劲的推动我国的产业结构升级。深化财税体制改革,还是要在营改增上下功夫,实践结果也证明我国的营改增试点成果明显,改革的红利也逐渐释放,这也表明我国将增值税作为税收主体是有利于我国经济发展的,我国还要坚持效率与公平兼顾的税收原则,减少增值税税费等级,变四档税费为三档,以税收助力供给侧结构性改革。

第二,大力推进财富管理建设,防止资本回流美国的冲击。特朗普减税政策实施后,美国国内整体税负水平较低,资本从我国回流美国的动力更足,资本回流会对我国经济产生极大冲击,尤其是在华的美国高端企业资本。要防止资本回流,一是要保持我国的政治经济稳定发展,党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强带领下,我国政治经济环境稳定,我国经济发展进入新常态,这需要我们要继续保持下去,给在华海外资本以足够的信心;二是要加强金融监管,资本管制是影响资本流动的重要因素[9],加强金融监管不是要加强金融管制,而是对资本流动进行合理地管理,以预防资本流动冲击;三是要增强财富管理市场建设力度,使企业和个人通过制定财富管理计划来保持资产保值增值,确保国内资金有序流动;四是要保持灵活且松紧适度的货币政策[10],相机抉择政策的调整,以应对美联储的加息预期;最后可以适度降低国内企业税负,尤其是给予在华美国高端和新兴高科技企业以税收优惠,激励其留在我国,使我国可以享受这类企业正的溢出效应。

第三,要有“抢跑意识”,主动降低宏观税负,对冲美国减税的影响。2017年4月19日,李克强总理曾在国务院常务会议上对相关部门说我们要有“抢跑意识”,当前一些国家正在制定减税方案,我们要在复杂的国际竞争中抢占先机,敢于抢跑,以实际行动减轻企业的压力,提升我国企业的竞争力。去年年中的中央政治局会议上提出我国应降低宏观税负,相比先前稳定宏观税负的提法,这一提法的转变说明我国政府的收入确实应该减一减,宏观税负降下来了,企业的负担也会相应减少,企业才更有活力和潜力,释放了企业的潜能就能增强企业的供给能力,这有利于供给侧结构性改革。实际上,近期我国已经对一些战略新兴企业和中小微企业可以给予一定的税收优惠,扶持这些企业的发展,尤其通过降低小微企业税负,将会激发大众创业、万众创新的积极性,助力我国经济发展。

第四,全面深化改革开放和扎实推进“一带一路”倡议。特朗普上台后,逆全球化趋势明显,美国作为经济全球化的主导者,现在却大搞贸易保护主义,我们应抓住机遇,全面深化改革开放,全面推进一带一路建设,及时淘汰内资企业中的落后产能,加快产业结构升级[11]。要加快人民币国际化进程,我国已是世界第二大经济体,货币地位也应有所体现,人民币自从加入SDR后,越来越多的国家选择使用人民币作为结算货币,这有利于增强我国在国际贸易中的影响力。我国力求推动新一轮经济全球化,我们更应深化对外合作与交流,密切注意世界各国的减税动向,提前做好应对预案,深入研究美国此次减税政策,对政策中影响我国吸引外资和在华企业经营不利的因素通盘考虑,一要加强我国对出口导向型企业的税收支持,增强我国企业的国际竞争力,二要在国内创造良好的税收环境,吸引更多的优秀企业扎根在我国、发展在我国,使我国在新一轮国际竞争中立于不败之地。

第五,加大科研投入,培育我国科技核心竞争力。2018年4月16日晚,美国宣布在未来7年内禁止中兴通讯向美国企业购买相关芯片产品。特朗普政府借贸易问题打压制裁中兴通讯,是试图阻止我国的科技型企业发展,由于我们在某些领域存在一定短板,美国才有了制裁的机会。习近平总书记在两院院士大会上指出，“核心技术是要不来、买不来、讨不来的”,因此我们应对自己有一个全面的认识,在补短板上下功夫,政府可以尝试加强产业政策的扶持力度,加大诸如芯片等核心科技产品的研发投入,突破产业瓶颈,不给他人可乘之机,只有自己掌握核心技术,才会形成自己的竞争力。