重庆市黔江区农村养老保障制度的问题与建议研究

任佑路

关键词：保障制度;问题;措施

一、基本概念

1.1农村最低生活保障制度概念

农村最低生活保障制度是国家和社会为难以维持基本生活的农村贫困人群，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的的物质帮助。其保障对象是家庭年人均收入低于当地的最低生活保障标准的农村居民，因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成的常年生活困难的农村居民。

1.2农村合作医疗制度概念

现阶段我国农村实行的是新型农村合作医疗制度，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主农民医疗互助共济制度。它采取的筹集资金方式是个人缴费、集体扶持和政府资助。农村合作医疗保险是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。

二、黔江区农村老人的生活困境及养老保障现实问题分析

2.1黔江区农村老人的生活困境

随着黔江区经济社会快速发展，农村地区人民生产生活水平不断提高。但部分农村地区依然存在各种问题，尤为突出的是农村老人生活困境问题，特别是农村“空心化”加剧，传统的“养儿防老”养老模式受阻，社会化养老暂时无法在农村落地，农村养老出现断层。由此引发的民间纠纷呈明显上升趋势，成为当前影响家庭和睦和社会稳定的主要问题之一。笔者，从两个方面，对我区农村老人的生活困境进行了思考。

2.1.1物质条件不理想造成的困境

经调查走访，黔江区大部分农村老人的生活面临经济压力，生活质量远不及城市老人。随着年龄增长和身体机能下降，大多数老人不能再依靠自身能力获得经济收入，加之经济底子薄弱，无多余积蓄，年老后无法完全依靠自身维持基本物质生活。

2.1.2精神生活不理想造成的困境

一是农村老人备感精神空虚。农村青壮年常年外出务工导致出现“空巢老人”。这部分老人等待和期盼子女回家，担忧出门在外子女的生活状况，由此造成一定精神压力。数据显示，农村子女在家且和老人一起居住的仅占25%左右，大多数老人独居或者和孙辈居住，传统家庭养老方式的作用弱化。二是农村老人易受精神折磨。调查显示，家庭矛盾使老人在与子女共同生活的过程中备受精神折磨，有60%的老人与子女因思想不同、观念不同易产生矛盾。加之农村家庭关系复杂，家庭矛盾很容易发酵加剧。部分老人因家庭矛盾向法庭起诉，加剧了亲情破裂、亲子反目。三是农村老人生活方式单一。

2.2现行黔江区农村社会养老保障制度的现实问题

改革开放以来，我国逐步在城市建立起了比较完善的社会保障体系，而在广大的农村，社会保障制度的建设却远远滞后。近几年，农村地区开始实行养老保险、合作医疗和最低生活保障的改革试点，真正意义上的社会保障才刚刚起步，但是统筹层次低，覆盖面小，共济性差，管理水平低，可持续性较弱的现象仍然十分突出。随着社会保障制度建设的深入发展，各种不好的方面逐漸的凸显。

2.2.1农村地区经济水平发展滞后的问题（以马喇镇为例）

从2017年马喇镇政府工作报告来看，2017年全镇农民人均可支配收入达到9850元，比上年增长14.6%，而2017年黔江全区城镇居民人均可支配收入达27164元。由此可见，农村经济整体水平与城镇相比仍有较大差距，这是造成农村老人生活水平较低的主要原因。2.2.2农村社会保障覆盖面严重不足的问题

2.2.3社会养老机制不够健全的问题（以马喇镇为例）

目前，社会养老在实施过程中面临各种问题，尤其是在农村地区，这也是导致农村老人赡养问题无法有效解决的重要原因。“新农保”以保障农村老人基本生活为目的，但基础养老金标准过低，不能从根本上解决农村老人养老问题。

2.2.4自愿参保原则与强制参保的矛盾问题

通常我们认为社会保险与商业保险的最主要的差别就是社会保险是一种强制保险，而商业保险是自愿保险。而新型农村社会养老保障制度在实施的过程中，主要的矛盾：

2.2.5农村社会保障管理运作缺乏法制保证的问题

当前的农村社会保障制度，主要是以政府部门的政策法规和民政职能部门制定的实施方案为主，尚缺乏法律上的保证。农村养老保险工作，几乎没有其他规范化、法制化的法规。这种情况造成了几种有害的结果：一是农村养老组织管理机构、制度不易健全，使得管理工作难以开展。二是养老基金筹集工作得不到有效的保证。三是容易受到来自各方面的干扰。比如，有人认为农村养老保障增加农民负担等等。

三、黔江区农村社会养老保障制度的发展建议

3.1完善社会保障体系，建立健全农村养老保险制度

一是完善社保体系。加强养老保险等相关法律法规宣传力度，提倡农村青年为自己和老人参加养老保险，使农村老人减轻对子女的物质依赖程度。二是建立商业保险作为农村老人养老保险的补充模式。现阶段我国商业人寿保险中终身保险、两全保险、定期保险、年金保障都能为农民提供养老保障。三是依法用好地票复垦资金。

3.2大力发展社会服务养老等多种养老方式

从农村老人众多、经济不够发达的基本情况出发，实行个人、家庭、社会、国家“四位一体”共同赡养。一是完善农村基本养老服务机制。对农村五保对象和农村生活困难老人实行政府供养，保障其基本养老服务需求;对低收入、失能、失独、高龄和特殊困难老人给予相应的福利保障，探索建立长期医疗护理保险制度，减轻自付压力。二是完善农村养老服务设施。合理制定社会资本运营公有产权养老服务设施管理办法，出台民营资本投入养老服务建设扶持政策，明确供地方式、基本建设补贴、运营补贴、税费优惠和养老机构用水、用电、用气等优惠政策，合理配套土地、资金、人力保障等各类资源，为农村养老服务事业发展预留空间。三是大力发展乡村企业。鼓励农民在本村本土大力发展家庭农场，兴办乡村企业，通过就地创业、就地就业促使大量农村老人的子女“留守”在家，既解决农民收入问题，又解决农村老人赡养问题。通过以家庭赡养为主的办法，使老年人继续生活在自己熟悉的住所和环境里，保持自己的生活方式和人际关系，对农村老人做到经济上赡养，生活上照料，精神上安慰。

3.3加强农村社会养老保险制度的完善

3.3.1加大宣传力度，提高覆盖范围

加强宣传工作是搞好农村社会养老保险的重要环节，在新的农村社会养老保险制度刚实施时，由于工作刚开展，目前传统养老思想的根深蒂固，农民对社会养老保险缺乏了解的现状，农民的养老保险意识还不够强，基层干部和群众需要时间来提高认识。

3.3.2加强管理农村社会养老保险基金

农村社会养老保险基金的管理和运营水平对社会养老保险事业有着重要影响。当前农村社会养老保险基金流失严重，管理成本高，应从以下三个方面着手规范基金管理，提高基金收益率：首先，建立分级运营机制。

3.3.3必须充分发挥政府的主导作用

要充分发挥政府在农村社会养老保险中的作用的原因主要是：第一，在一个国家的社会保险制度创立初期，如果没有政府的参与和主导，社会保险也只能是一种民间互助或商业保险的形式。第二，贫困地区的经济条件决定了农民还没有社会保险的自我纳费能力，通过以前的老方式建立的所谓的“农民社会保险制度”只能算是一种“保富不保贫”的保障机制，违背了国民的基本生存保障权。第三，农民社会养老保险制度的建立需要与政府对农村的金融支持、对农业各种建设的财政投入、农村土地制度的改革完善和对农村的税收支持的政策思维相统一，只有从根本上提高了农民的生产能力和收入水平，政府的非纳费型养老金支持才可相应降低。

3.3.4做好政策衔接工作

我国城乡二元经济结构的长期维持，决定了在长时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度，但从长远来看，最后必须实现城乡养老保险的统筹发展。随着城市化进程的加快，农村工业化和农村人口非农化加快，现实情况对这两种制度的协调和衔接提出了新的要求，新农保制度能否理顺与其他制度的对接关系，对失地农民、农民工、异地参保的农民、“老农保”的参保者等群体都至关重要。

3.4加强农村最低生活保障制度的完善

3.4.1构建一个综合性的社会保护体系

农村最低生活保障制度是一項权力基准型的社会保护项目，目标是构建一个综合性的社会保护体系，覆盖农村低收入群体。在农村最低生活保障制度的运行中，可以尝试与特困救助、五保供养、医疗救助、和教育救助等保护项目衔接起来，以农村最低生活保障制度为轴心，整合成一个综合性的社会保护体系。众多的社会保护项目都采用同一目标定位机制，不仅有利于较大幅度地降低运行成本，还可以减少基层社区组织的裁量权，对目标家庭瞄得更准，取得更好的救助效果。

3.4.2合理界定保障对象

最低生活保障制度是公民生存权利得到保护的主要体现，是现代社会保障制度的重要环节。可以享受最低生活保障待遇的，只能为那些生活水平一时或者永久地低于或等于国家界定的最低生活水平的人群。

3.4.3积极寻求资金筹措的渠道

学习西方国家的普遍做法，即通过征收统一的社会保障税来建立最低生活保障基金会的办法，解决最低生活保障资金筹集困难的问题。

3.4.4建立监控和评估体系

建立一个相应的监控和评估体系。这个监控和评估体系主要包括两个方面内容：对农村最低生活保障制度的实施过程进行监控以及对制度的实施效果进行评估。

3.5加强农村社会养老保障制度的社会支持力完善

3.5.1弘扬养老文化

“孝”文化是中国几千年来一直奉行的传统文化，“百善孝为先”、“养儿防老”等思想已经深深烙印在中华文化的血液里，尊老、敬老、养老是每一个中国人义不容辞的责任。

3.5.2养老服务产业化

首先，兴办特殊养老机构。在政府相关部门的监督管理下，建立特殊的养老服务机构。老年人一般都不同程度地患有一些疾病，需要特殊的服务。其次，政府的大力引导。政府可以通过制定政策来鼓励、吸引社会资源到养老服务机构的建设中来，动员更多的力量来投资兴办，发展社会团体及慈善机构，给予从事养老服务产业的组织以税收、电力、土地等方面的优惠政策，扶持并鼓励其发展。最后，规范养老服务市场。建立公平、规范的养老服务准入制度，加强管理监督，促进养老服务产业健康有序地发展。