一带一路中PPP融资模式的风险与应对

刘姝辰 姚天冲

摘  要：改革开放40年来，中国的经济实现高速发展，政府的公共管理方式也发生了深刻变化，在经济体制改革方面，逐渐减少政府对基础设施项目的资金投入，实现了PPP融资模式的推广与应用。同时，应重视在操作过程显现出的一系列风险，以便我们从实际出发，制定切实可行的改进方案，从而使PPP模式的功能得到最大发挥。

本文分四部分对PPP融资模式进行介绍。第一部分对PPP融资模式进行整体的介绍;第二部分从PPP融资模式的运作流程入手，对该模式的参与主体及具体运作流程进行介绍;第三部分对PPP融资模式在我国基础建设应用中所存在的问题进行了分析。最后一部分介绍了PPP融资模式风险的一系列应对措施。本文通过提出问题找到应对PPP融资模式风险的相应措施，提出合理化建议，以促进我国经济健康发展。

关键词：PPP融资模式;基础设施;社会资本

一、PPP融资模式的理论概述

（一）PPP融资模式的内涵与特征

PPP融资模式，即公共部门与私人企业合作模式，具体指政府和社会资本以合作的方式提供公共产品和服务，双方各自获取合理的收益，同时由参与的政府和社会资本共同承担责任和融资风险。

PPP融资模式的特征

1.在主体方面，合作方包括政府和社会资本。基础设施不断建设和完善意味着资本的大量投入，这对政府来说无疑是一种挑战，因此将社会资本引入到项目建设中来，与政府共同合作，提供公共产品及服务，是一种不错的选择。

2.在目标上，PPP融资模式作为政府的一种融资手段，与政府的职责和宗旨密不可分，提供优质的公共产品及服务，提高公共服务质量，便是此种融资模式的目的所在。

3.在方式上，政府和社會资本以合作的形式提供公共产品和服务，完善基础设施以提高公共服务质量。

4.在效果方面，PPP融资模式有效地缓解了政府融资压力，在经济体制改革的背景下，政府逐渐缩减对基础设施建设的资金投入，将社会资本引入，实现投资主体的多元，从而共享收益，共担风险，对于政府和社会资本来说，是一件互利共赢的发展方式。

（二）PPP融资模式的分类方法

1.外包类

此种融资模式中政府仍是投资的主体，其中只有项目的部分或单项功能由社会资本承担，因此，对于社会资本来说，投入较小，风险相对较小。

2.私有化类型

此种PPP融资模式的投资主体完全由社会资本承担，政府在整个项目的建设及运营过程中只发挥监管作用，这种私有化类型的PPP融资模式，项目的所有权归属于社会资本，任由社会资本支配，因此在享有较大权利的同时，社会资本承担着较大的风险。

3.特许经营类型

此种PPP融资模式在目前应用较为普遍，即由政府部门和社会资本共同出资，合作经营项目，在此过程中由二者共享收益，共担风险。但在运作的过程中，如何协调处理社会资本的利润与投资项目的公益性二者之间的关系，至关重要。因此政府部门在此特许经营类项目中要充分发挥自己的协调管理能力。

（三）PPP融资模式的作用

1.PPP融资模式有利于缓解政府资金压力和分散投资风险

我国改革开放以来，不断进行经济体制改革，政府的公共管理模式也有了很大不同。随着基础设施的不断完善，政府逐渐缩小对其资金的投入，通过引进社会资本的方式，提倡市场竞争机制，将投资主体不断多元化，从而有效减少政府资金投入的压力，同时将投资风险分散给参与投资的各个主体，有效降低了投资风险，实现社会资源的优化配置。

2.PPP融资模式有利于激发社会资本的活力

随着投资主体的多元化，市场竞争机制不断完善，有利于促进社会资本不断进行改革与创新，提升市场经济的整体发展水平。PPP融资模式的出现将社会私营资本引入到公共产品和服务的领域，即拓宽了民间资本的发展领域，在缓解政府资金压力的同时，为社会民营经济的发展提供了广阔的空间，激发了民营资本的发展活力与发展水平。

二、PPP融资模式的运作过程

（一）PPP融资模式的参与主体与职责

1.政府。政府作为投资项目的发起者，仅是通过自己投入项目的一部分资金以及授予私营企业的特许经营权来为项目的建设贡献自己的力量。

2.特殊项目公司。该主体是为项目的建设而建立，同时作为项目建设的规划者和操作者，在整个项目的筹建阶段起决定性作用。

3.银行和金融机构。基础设施项目的兴建需要大量资金的投入，除了政府与私人投资者，银行和一些金融机构在需要时能够有效地提供充足的资金支持，以便使项目能够顺利地进行开发与兴建。

（二）PPP融资模式的项目运作流程

PPP融资模式即政府部门与社会资本签订协议，通过政府授予私营资本一定的特许经营权来达到政府与社会资本共同合作开发建设公共产品及服务的过程。运作流程大体上分为四个阶段：

1.前期分析。政府作为项目的发起者，在决定某一基础设施的开发与兴建，需首先进行一系列的准备工作，对于任何一个项目来说，需要综合考量多种因素。

2.特殊项目公司的建立。在提供公共产品与服务的过程中，对于私营资本的选择，均要秉着公平、公正、公开的原则，通过招投标方式确定的私营资本通过与政府签订合同，组建特殊项目公司，负责项目的整个规划与建设。

3.项目的开发及运营。政府部门和特殊项目公司分别将自己部分的资金投入到项目的建设中来，不断地完善直至项目最终完成。

4.项目的移交终止。在特殊项目公司将项目完成后，项目即投入运营，在特许经营期限内，由特殊项目公司经营管理，待特许经营期届满时，将项目交给政府。

三、PPP融资模式在我国基础建设应用中存在的问题

PPP融资模式从2002年起开始全方位开放，我国社会资本参与政府公用事业建设也取得较大进展，但仍然存在很多问题，集中体现在以下各方面：

（一）相关法律体系不够完善

在实际操作过程中，政府在引领和规范PPP融资模式的过程中制定的合同范本与相关政策规定都是当地政府针对本地的实际情况出台的相关规定，意在解决本地PPP模式应用中存在的问题，不具有普遍适用性和指导意义，完善PPP融资模式的法律法规势在必行。

（二）私营资本无法真正参与到项目

目前，PPP融资模式最大的问题在于，私营资本在项目的建设过程中没有发言权，参与度非常低，极大降低了其参与基础设施项目的积极性。北京大学研究院、中国PPP模式研究院郭建新院长在接受媒体采访时强调，“PPP模式的实质是从社会资本中引入优良资产，并采用市场化理念进行项目管理，如果市场资本不能参与股权控制，项目合作方之间不能形成公司架构，将不利于项目建设的稳健开展和合理建设”。

（三）政治风险

PPP融资模式下的公共基础设施建设在筹建的整个过程中，需经历较长的周期，在此过程中如果发生政权的变更、国家发展政策的变更等，将会给基础设施项目的建设带来较大的风险。因此，国家在制定相关法律法规时，应考虑到融资的社会资本的实际情况，最大程度保障国家发展政策以及经济发展形式的稳定性，从而降低PPP项目的政治风险。

（四）融资渠道不畅

PPP融资模式下的基础设施项目需要大量资金的投入，在融资的过程中也受到各种限制。清华大学建设管理系教授王守清表示，缺乏融资能力是民营企业难参与PPP的主要原因，其根源是银行对私营企业的贷款非常谨慎，而负债率高达85%的央企却能够获得银行贷款的支持。

（五）社会资本的逐利性与公共利益维护之间的矛盾

在PPP融资模式中，如何协调社会资本的收益与社会公共利益是一个不可忽视的问题。同时，政府的工作人员如何做到廉洁公正，如何维护政府的公信力，对于政府及其工作人员而言，也是一个重要问题。政府作为人民的服务机构，在基础设施项目的特许经营期满后，应积极承担项目的救济和维护，维护社会公共利益，同时要保障社会资本的合理收入。

四、PPP融资模式风险的应对措施

（一）完善相关法律法规

在PPP模式的实际操作过程中制定的相关法律法规，法律效力较低，不具有普遍适用性。一些法律法规的某些规定也过于简略，缺乏实际操作性。因此，我们应该制定出台效力层级更高的法律，同时整合PPP融资模式运行过程中的法律风险，扩大法律的适用范围，同时明确国家各部门的职责分工，避免针对PPP项目的重复立法，减少法律适用冲突的现象。

（二）明确政府角色分工

政府在一项PPP项目中，作为投资的一方主体，承担着多重责任，应明确政府在整个项目中的定位，促进政府职能的转换。首先，政府应综合全面考虑出台科学的相关法律法规，从而提高具体行政行为的执行力;其次，政府应本着公平、公正的原则，对待社会资本一视同仁。再次，政府要摆正自己的位置，积极发挥自己提供公共产品与服务的职能，同时做好项目后期的服务与监管工作。如在北京地铁4号线项目中，根据《特许经营协议》规定，在发生涉及公共安全等紧急问题时，市政府有权介入PPP项目的运营管理，以保护社会公共利益。

（三）创造条件打造多种融资模式

改变现状，打造多种融资模式，首先应该成立民间资本的担保组织机构。其次，应有效变革政府的管理体制。基础设施项目建设需要政府公共部门的积极参与和介入，并通过制定相关的规则和出台相应的法律法规来为PPP项目的顺利进行提供保障。再次，需要拓展融资的方式，提升项目融资渠道的多样性。银行应优化对于PPP项目的融资审批流程，科学合理地进行贷款支持，也可以建立资本的风险运营市场，采用股票、债券等金融工具筹集更多的资金，为PPP融资模式的应用提供资金保障。

（四）加强PPP监管的专门化

在法律法规方面，我国应出台全国性的规范和监管PPP项目运行的法律，形成完备的PPP制度监管体系。同时，在监管部门方面，要成立专门的监管机构，将PPP项目的监管权做到统一和一致。此外，应本着公开透明的监督原则，PPP项目的审批、招标、设计、运营的每个阶段都要保障公众的知情权与监督权。政府可以举行听证会或邀请社会媒体积极参与到PPP项目的决策和监管过程中来，加强社会的监督并促进政府提供更优质的公共产品与服务。

（五）强化人才的培养

PPP融资模式在吸引社会资本参与到项目中来时，对于企业来说，也是一种挑战。社会资本需要具有专业的人才，企业需要熟知项目的投资估算、项目决策以及相关的法律风险的复合型人才，这对于私营企业参与PPP项目来说至关重要。同时，高端人才的储备也是保障项目正常实施和运营的核心支撑。

五、结束语

在经济全球化的新形势下，中国的经济发展迅猛，在不断地探索与改革中，将PPP融资模式广泛地应用于基础设施建设，既缓解了政府的财政压力，又为私营资本提供了广阔的发展空间。但在PPP模式的迅速膨胀下，我们不能盲目乐观，要注意其中潜在的风险与问题，并及时出台相应对策予以解决，才能使PPP融资模式的效用达到最大化，使我國经济得到持续稳定发展。

参考文献：

[1]玉方坚，李文明.PPP融资模式特点、作用及推广[J].区域金融研究，2015.

[2]吴沛强.PPP项目融资模式的法律问题研究[J].管理现代化，2009（05）：6—8.