列宁晚年权力制约监督思想对纪检监察体制优化的启示

陈科霖

摘 要：列宁晚年所著的系列反思文章作为其政治遗嘱，为完善无产阶级政党的党内权力制约监督制度及纪检监察体制改革提供了有益借鉴。列宁晚年权力制约监督思想的核心是改革党内权力结构和运行机制，从而实现对权力的有效控制。借鉴列宁的相关思想，当前党内纪检监察体制的优化路径主要有：科学认识和辩证处理巩固党的领导核心权威与加强党内权力制约监督之间的关系；进一步强化纪委的相对独立作用；建立健全重大决策的终身责任追究制度及责任倒查机制；开展廉政风险管理，建立权力制约监督的长效机制。

关键词：列宁；权力制约监督；纪检监察；权力结构；运行机制

中图分类号：A82 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2019）01-0078-06

党的十九大报告指出，要“增强党自我净化能力”“加强对权力运行的制约和监督”，并“深化国家监察体制改革”。党纪作为对党员干部有效的制约制度，是国法监督的“前哨”。纪在法前，纪比法严，违法必先违纪，因而党内权力制约监督体制的改革与优化便成为廉政治理长效机制的重要制度保障。列宁在晚年对党内权力制约监督的理论构想对當前我国纪检监察体制改革实践有重要的借鉴价值与指导意义。

一、列宁晚年的权力制约监督思想及其贡献

列宁在进入晚年后，特别是在去世的前一年，对党内权力制约监督的设计尤为重视，他在生命最后时期的著作中，开展了大量的对党内权力结构，特别是无产阶级政党党内权力制约监督及监察体制改革方面的理论探索。《给代表大会的信》（1922年12月23日）、《关于赋予国家计划委员会以立法职能》（1922年12月27日）、《论我国革命》（1923年1月16日和17日）、《我们怎样改组工农检查院》（1923年1月23日）与《宁肯少些，但要好些》（1923年3月2日）等五篇著作突出地反映了列宁晚年的权力制约监督思想。就写作这一系列文章的初衷，有学者指出，由于列宁病重，党中央出现了不团结和不稳定的苗头[1]，因此认为列宁撰文的原因是基于党内团结的需要；亦有学者指出，由于苏联实行一党制，在革命成功后，党中央所能接受的各项监督措施都极度弱化甚至消失[2]，因此认为列宁撰文的原因是基于希望形成一种新的监督机制的需要。结合当时的历史情境，上述两种解释都具有一定的合理性。我们认为，列宁撰文的原因主要是希望形成稳定的政治体制，从而使国家权力有序运行，人民的意志能够得到有效表达，党内的权力能够得到有效制约。结合列宁晚年所撰写的系列文章，我们可以寻找到列宁关于权力制约监督的思想火花。

首先，由于党内权力的高度集中，因此有必要建设精干有力的监察机关及其队伍，并提升监察人员自身的素质。在《改组》一文中，列宁指出，“应该把工农检查院的职员缩减到300～400人”“这些职员要经过专门考查……还要经过专门考验”[3]780。与此同时，列宁亦强调，工农检查院的职员应当“高度熟练、经过特别审查、非常可靠……要给他们很高的薪金”[3]781。在列宁晚年时期，很多党员干部以功臣自居，并且反对党已全部退出历史舞台，党内的官僚主义作风却日趋严重，从而使党的内部，特别是党中央的权力难以受到制约与监督。为此，列宁尝试通过纪检监察的队伍建设来促进对党内权力的制约。但是在建国初期的苏维埃俄国，封建农奴社会的影响依然存在，人民的科学文化素质普遍偏低，因此在列宁看来，必须“利用我们社会制度中真正的精华来建立新的人民委员部”，做到“宁可数量少些，但要质量高些”[3]786。在具体的选拔环节，列宁要求吸收进入中央监察委员的工人，“应当是无可指责的共产党员”，而被破例立刻委派的人员，则应通过党员的推荐以及相关考试，并且能够在工作中做到相互配合，等等。[3]787-788由此可以看出，列宁选择提升监察人员素质作为建设权力制约监督体制的基础，是符合当时苏维埃政权实际情况的正确选择。

其次，在权力结构层面，应当突出强调监察机关的独立性与监督职能。如前所述之历史背景，当时的苏维埃政权呈现出了愈发集权的特征，并且危害到苏维埃政权的正常活动。正如列宁所指出的，“我党中央全会已有发展成为党的一种最高代表会议的趋势”[3]779。那么如何破解执政党自身监督的难题呢？列宁针对性地给出了这样的制度设计，即“把中央全会完全变成党的最高代表会议……有中央监察委员会参加”[3]780——当党中央的组织结构已不可避免地发生变化之时，并不是试图重构党中央的组织结构，而是将相对平行的监督力量引入，从而加强执政党内部的“外部监督”。列宁进一步阐述了这一思想，即“新的中央监察委员……也像一般中央委员一样……也应享有中央委员的一切权利”，“工农检查院因此能获得很高的……威信”，“我们的中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上变成党的最高代表会议的道路”。[3]780在列宁的制度设计中，党中央是由党的中央全会与党的中央监察委员会两个相互制约实体组成。这里的“制约”，是指权力主体之间相互约束牵制的关系[4]，意即制约关系的双方主体是平等的。在列宁的思想中，随着中央监察委员会体制的改变，党的中央全会不再保持“一家独大”的状态，从而使其权力能够更有效地受到制约；而对于中央监察委员会而言，随着其相对地位以及独立性的提高，其监察权的行使得到了更有效的保障，进而能够切实发挥自身的监督作用。列宁逝世后斯大林放弃这一改革并导致的“大清洗”运动与个人崇拜恶果，无疑从反面证明了列宁这一党内权力制约结构设计的合理性。

再次，在权力运行层面，应当使监察机关深入到党的决策与执行环节。在《改组》一文中，列宁指出，“中央监察委员会应有一定人数的委员出席这种会议”[3]782，即通过出席会议的形式使得中央监察委员会成员能够在具体的决策与执行过程中将监督嵌入。此外，列宁还就苏共中央的日常运行做出了制度安排：“凡与政治局会议有关的文件，一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员”[3]782、“中央监察委员会委员必须……经常检查政治局的一切文件”[3]790、“应该‘不顾情面，应该注意不让任何人的威信……来妨碍他们提出质询，检查文件……使各项事务严格按照规定办事”[3]782-783。列宁认为，通过这样的程序设计，可以使“纯粹个人因素和偶然情况的影响减少”[3]782。在列宁的制度设计中，中央监察委员会的主要职责是参与中央委员会的决策与提出质询，从而在动态的程序层面实现对中央委员会的制约与监督。这一设计是与前述权力结构密切相关的，只有在权力结构层面形成对中央委员会的制约，才能有效地在权力运行的动态层面加以有效监督。在《给代表大会的信》一文中，列宁指出要“增加中央委员的人数……要求工人阶级出50～100个中央委员……这种改革会大大增强我们党的巩固性”[3]743，通过增加中央委员中基层代表的比例，将有助于增强党的团结，遏制党内过度极权的苗头。与此同时，列宁还强调法治程序在权力运行阶段规制的必要性，在《国家计委》一文中，列宁便指出党内权力运行存在的弊端：“应该使国家计划委员会的决定不被通常的苏维埃审议程序推翻，改变决定要有特别程序……现在在这里把个人问题同原则问题过分紧密地牵扯在一起了”[3]750-751，因此法治化的制度建构便显得尤为必要。

列宁晚年的权力制约监督思想的创新之处在于如何处理监督机关（纪委）和决策执行机关（党委）的关系。各无产阶级政党在处理决策执行监督三者关系时，几乎无一例外地采用了重决策执行，而轻监督的思路。从列宁在晚年对权力制约监督的反思来看，无疑这是与共产主义运动自身的特点有着密切的关系。那么为什么主要的无产阶级政党大多采取了这样的权力制约监督思路呢？这就需要从历史中寻找答案。

二、党和国家纪检监察体制的改革变迁

中国共产党在长期的革命战争与社会主义建设过程中，形成了具有中国特色的社会主义纪检监察体制。党在处理纪委与党委的关系以及建构党和国家的纪检监察体制这一问题上的历史变迁，是与党的发展与执政历史紧密相关的。

在党的革命战争时期，党的生存、发展与壮大是党所面临的首要问题。大革命时期党的组织机构得到了空前壮大，但党员质量却有所下降，特别是工人阶级出身的党的高级领导人如向忠发、顾顺章等接连叛变之后，党中央成立了中央监察委员会与中共中央特别行动科（中央“特科”），专司党内监察与政治保卫工作，从而维护党的纯洁性，并增强党的战斗力。但在白色恐怖的斗争形势下，中央监察委员被派往各地领导党的工作，无法集中办公，加之革命形势的突变，多半牺牲于“七一五”政变中，而党中央无暇充实监察委员会[5]，从而使党的监察委员会未能发挥应有的作用。于是，在《中央通告第二十六号——关于监察委员会的问题》中，中共中央做出通告，“监察委员会似已成为不必要的组织……决议监察委员会之存废问题须在第六次全国大会解决”[6]。在延安时期，党的组织得到了空前壮大，纯洁党的队伍，增强党组织的战斗力仍然是党的工作的核心，因此党中央于1942年至1945年展开了为期三年的整风运动，并形成了权力更加集中的领导体制。不可否认的是，这种集中式的领导体制对于夺取革命胜利起到了重要的作用，但是相比之下，党的纪检监察体制却未能同步进行，应当说这是在革命大背景下客观环境所导致的。

解放初期，中央政治局适时地通過了《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，初步建立起党的纪检监察机构的雏形。但是建国初期的“高饶事件”以及在“三反”运动中查处出的“刘青山、张子善案件”表明，党的高度集中的领导体制难以真正实现对高级干部的监督。为此，1955年3月党的全国代表会议通过的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，赋予了新的纪检监察机关以更高的地位、更广的工作范围、更大的权力[7]。应当说，在1955年后，特别是在党的八大之后到“文化大革命”前夕，党的监察委员会在制度建设、组织建设与案件审查方面取得了显著的成绩。但是，“文化大革命”期间，由于林彪、“四人帮”等的破坏，使得党的纪检监察体制彻底瘫痪，特别是在此期间党的九大与十大通过的《中国共产党章程》中，均删去了有关党内监察制度的内容。

在党的十一届三中全会上，邓小平深刻回顾了这段“走弯路”历史的根源，他指出，“我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中”[8]144。随后，邓小平更是指出，“权力过分集中的现象……全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里……必然要犯各种错误……社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生“文化大革命”的一个重要原因”[8]328-329。因此，党中央决定恢复自八大以来形成的纪检监察体制，并重新设立中央纪律检查委员会。在“文化大革命”之前，党章中的规定均表述为“各级纪委（监委）在同级党委领导下工作”；而在1980年，根据“各省、市、自治区党委纪委同志提议”，将纪委领导体制改为双重领导体制[9]，即地方纪委“受同级党委和上级纪委双重领导，但以同级党委领导为主”；至1982年十二大，党章正式修改为现行的“双重领导体制”，删去了“同级领导为主”的表述。但是在实践中，纪检监察工作的双重领导体制难以有效发挥作用，特别是在实践中形成了“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难”的发展趋势。在这种趋势下，系统性、塌方式的腐败现象愈演愈烈，并出现了周薄郭徐令苏等一大批腐败大案要案。

党的十八大开启了全面深化纪检监察体制改革的新篇章。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出，“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能”，并明确了党委的主体责任与纪委的监督责任。《决定》中特别强调，“强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主……各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。由此，党内纪检监察权力结构初步实现了在双重领导体制下的由“同级领导为主”向“上级领导为主”的转化；而在权力运行机制层面，则明确了查办案件的“上级纪委领导为主”的提法，从而增强了纪检监察部门在办案中的独立性。随后在中央政治局会议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》（以下简称《方案》）中，对党的纪检监察体制提出了更为深入细致的改革路径。在这项改革方案中，最为重要的是提出了“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”的改革任务。应当说，在《方案》中，更加明确了党的纪检监察体制改革的方向，即走向“上级领导为主的双重领导体制”。这一改革的意义首先在于权力结构的变化：在传统的模式下，由于是以同级党委领导为主，纪检监察部门在执纪办案过程中易受到来自同级党委的掣肘，在当前中国的地方政府，长期面临的问题是如何保证经济增长，而当纪检监察工作影响到地方经济的增长之时，很容易受到地方党委的干预；而当纪检监察的领导改为上级领导为主后，地方的纪检监察人员在隶属关系与责任关系上发生了转变，即不再纯粹对地方党委负责，而是向上级纪委负责，有利于摆脱地方党委对纪委执纪工作的干扰，从而促进纪检监察工作的有效进行。此外，这项改革还附加了权力运行机制层面的相关优化，即查办案件明确“以上级纪委领导为主”，而纪委书记、副书记的提名和考察则以“上级纪委会同组织部门为主”，从而在具体的权力运行层面进一步消除了受到干扰的可能，最大限度地增强了纪检监察部门权力制约监督的实效。

党的十九大后，国家监察体制改革被提上议事日程。从早期的由北京、山西、浙江三省市试点，到十九大后的全面铺开，再到十三届人大的立法与全面实施，都充分表明了党和国家在深化权力制约监督机制改革并始终实践法治中国的坚定决心。国家监察委的设立标志着相对独立的国家监察权的诞生，我国的横向权力结构实现了由“一府两院”向“一府一委两院”的历史性转换。党统一领导、权威高效的国家反腐败机构业已形成，纪委与监察委在合署办公中依纪监督审查与依法调查职能分设、监督协同，与司法机关有机衔接、相互制衡的体制机制正在形成。这一系列的变化表明，纪检监察体制历史性变革的根源在于实现权力结构与运行机制的重塑，通过科学的权力结构和运行机制实现对权力的制约与监督，在最大程度上发挥反腐败与廉政建设的有效性。

三、对当前纪检监察体制优化的启示

结合列宁晚年的权力制约监督思想，我们可以看到，党在当前阶段的纪检监察体制改革与其在思路方面是较为相似的，即通过对纪检监察力量的建设与改革，从而增强纪检监察工作的实效。当前我国的纪检监察体制改革在权力结构和运行机制两个层面做了较大程度的推进，通过成立监察委员会整合了相关反腐败工作机构。反思和回顾列宁的相关论述，可以总结出以下几点启示：

第一，科学认识和辩证处理巩固党的领导核心权威与加强党内权力制约监督之间的关系。无产阶级政党领袖作为党内最有威信、最有影响、最有经验的成员，是经过实际斗争与党内民主程序双重考验产生的党的核心人物。无产阶级领袖既是党的领导核心，也是党的成员，需要服从党的领导，接受党的监督。只有这样才能保障党的领导核心在思想、组织及行动上的权威性、科学性与先进性。因此，巩固党的领导核心权威，有利于党的健康发展，有利于党的长远利益，有利于党的长治久安。作为近9000万人的大型政党，党内法规作为制度化、规范化、法制化的规范手段，对确保党的纯洁有着重要的意义。特别是基层党组织，经常有“天高皇帝远”的错误认识，由此导致的过度集权化是基层“微腐败”，甚至是“小官巨贪”现象产生的重要根源。为此，一方面需要巩固和加强党的领导核心权威，确保党的大政方针及发展方向不动摇；另一方面需要进一步加强党内的权力制约监督，从而实现党自上而下的纯洁、净化与革新。

第二，强化纪委和监察委的相对独立作用，从而有利于纪检监察工作的有效开展。结合党史与国际共运史，我们可以看到，当党内的纪检监察力量相对健康发展之时，亦是党的事业蒸蒸日上的阶段；而当党内的纪检监察力量弱化之时，则是党的事业面临重大危机与挑战之日。人类社会的历史证明，对公权力的制约与监督始终是预防与治理腐败最为有效的手段。在列宁的反思之中，列宁意识到党内监察机构的独立性是解决党内腐化风险，保持党内团结的最有利手段。改革开放以来，中国共产党的纪检监察体制经历了由重建—双重领导、本级为主—双重领导、上级为主的发展阶段，在权力结构上始终朝着相对分权化的方向发展。集权与分权是一个硬币的两面，正如民主与集中之间存在的张力，过分强调某一方都会导致不利的后果。长期以来，相对的权力集中是党取得革命胜利，并实现社会主义经济建设大发展的重要保证——“集中力量干大事”，说的就是这样的道理。但是我们依然要正视集权所带来的廉政风险，因此，对于我国纪检监察体制的改革，下一步的重心依然是调整党委与纪委的权力结构。我们认为，适度增强纪委的相对独立性，将有利于对党内权力的制约与监督。这样，在党内便能形成复合式的权力结构，即在执行层面，通过集权式的结构设计，增进党的工作效率；而在决策层面，通过分权式的结构设计，使纪检监察力量全方位参与重大事项的决策与执行中来，从而增强制约实效；而在监督层面，纪检监察系统内部通过相对集中的权力设计，同样可以增进其工作效率，实现监督力量的优化。

第三，使纪检监察力量真正参与到重大决策中去，并建立健全重大决策的终身责任追究制度及责任倒查机制。目前我国的重大行政决策的制约监督机制运行不畅，主要因为缺乏对重大决策的决策问责。所谓“决策问责”，即“政府及其公务人员有义务就其决策行为向问责主体进行责任回应并据此接受决策失责惩罚的行为过程”[10]。这里的问责主体，应该就是党和国家的纪检监察机关。因此，纪检监察力量参与重大决策是十分必要的。

第四，开展廉政风险管理，从源头对腐败的产生加以遏制。现代社会已经成为风险社会，这是人们的普遍共识。由于经济社会体制的快速发展变化，权力腐败的形式亦发生了诸多新的变化，从而增加了国家治理中的廉政风险。列宁的相关探索明确告诉我们，应当着力加强监督权在运行机制层面的控制。为此，在反腐败体制机制建设过程中，应当主动构建廉政风险管理体系，将反腐败工作融入日常管理之中。在廉政风险管理机制设计中，要着力构建廉政风险的分析机制、预警机制、防范机制、应对机制与沟通机制[11]。通过多元协同的制度设计推进反腐败工作的前瞻化，增强廉政管理实效。

参考文献：

[1] 俞良早. 被曲解的列宁与真实的列宁[J]. 中共天津市委党校学报，2007（1）：26-32.

[2] 尹彦. 列宁对党和国家监督机制的思考与设计[J]. 中国延安干部学院学报，2011（1）：55-60.

[3] 列宁. 列宁选集：第四卷[M]. 北京：人民出版社，1995.

[4] 陈国权，周鲁耀. 制约与监督：两种不同的权力逻辑[J]. 浙江大学学报：人文社会科学版，2013（6）：43-51.

[5] 王谦. 浅析中共五大产生的中央监察委员会[J]. 党的文献，2010（6）：63-68.

[6] 本书编委会. 中国共产党组织史资料：第八卷·上[M]. 北京：中共党史出版社，2000：158.

[7] 陈自才，陈惠. 党的纪检监察体制演变的历史回顾[J]. 中州学刊，2014（4）：5-11.

[8] 邓小平. 邓小平文选：第二卷[M]. 北京：人民出版社，1994.

[9] 纪委“扩权”：破解监督同级党委难题[N]. 新京报，2013-11-20.

[10] 谷志军. 决策问责：行政问责的新发展[J]. 当代中国政治研究报告，2015（1）：176-187.

[11] 莊德水. 廉政风险管理的分析框架：理论、过程和机制[J]. 广州大学学报：社会科学版，2011（10）：5-10.

责任编校 王学青