高校廉政智库的桥联功能及其实现

肖云忠 董俊材

摘 要：高校廉政智库是新型廉政智库的重要内容与组成部分，其本质是开放言路，建立制度化的“政-知”“政-产”“政-媒”“政-社”意见交通渠道，由此构成高校廉政智库的桥联功能定位。桥联功能是高校廉政智库的核心功能，是智库本源意义及现实思想市场结构缺陷的必然要求。桥联功能在高校廉政智库运行中存在低效、失效、负效等问题，导致这些问题的根本原因是思想市场结构中的利益疏离。因此重塑利益联结机制是有效发挥高校廉政智库桥联功能的重要保证，具体对策有：构建人与人相联结的旋转门机制；构建组织与组织相联结的协同机制；构建信息与信息相联结的共享机制；构建资源与资源相联结的开发机制；构建文化与文化相联结的互补机制。

关键词：高校廉政智库；桥联功能；利益疏离；利益联结

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2019）01-0008-07

一、研究问题的提出

目前智库理论研究和实践探索蓬勃开展，智库形态丰富多彩，廉政智库是智库的重要组成部分，其中高校廉政智库又构成廉政智库的重要组成部分。王辉耀、苗绿在《大国智库》中将高校智库定义为“各个大学主办的各种研究院、研究所或研究中心，即一种学术型的智库研究机构”。高校廉政智库是在我国反腐倡廉和建设廉洁政治的时代背景下产生的，以高校特定研究机构为依托，从事反腐倡廉教育和研究的机构。高校廉政智库依托高校资源，具有理论水平高、科研能力强等特点。我国高校廉政智库以北京大学廉政建设研究中心、清华大学廉政与治理研究中心、湖南大学廉政研究中心等为典型代表。[1]高校廉政智库的实践发展先于理论探讨，呈现出理论研究滞后于实践的态势，尤其对高校廉政智库功能定位的探讨还比较薄弱，定位不准往往导致实践偏差。

功能是一个系统中的要素对于整个系统发挥的作用及产生的影响，高校廉政智库的功能是高校廉政智库在廉政智库系统内对于廉政智库运行发挥的作用及产生的影响。这里的参考框架是整个廉政智库系统。目前我国的廉政智库系统包含的要素有党政系统中的廉政智库、社科院党校行政学院系统中的廉政智库、高校系统中的廉政智库、社会系统中的廉政智库，在层次上有国家级廉政智库和地方级廉政智库，在性质上有官方廉政智库和社会廉政智库。众多类型、层次的廉政智库是推动廉政建设和反腐败斗争的重要力量，由此来看高校廉政智库的特点与功能定位，清华大学廉政与治理研究中心作为高校廉政智库的代表，其宗旨、功能、运行机制与绩效具有典型性，该智库以推进“华政清廉”为使命，“以加强廉政理论创新、提供廉政政策咨询、促进廉政学术交流为目标，深入研究廉政理论与实践的前沿问题”，“中心始终抱着科学创新的态度，注重与党政机关、国有企事业单位合作，探索廉政建设的实践经验”。中心与北京市、甘肃省、海南省、浙江省、广州市、珠海市、义乌市等全国多个地方的党政部门开展了合作项目，促进了学术成果的应用转化，取得了良好的社会效益，代表性成果有：基于案件指标分析法的腐败特点和趋势研究、廉洁城市建设评价研究、廉洁风险防控等。

在这三大功能定位中，最具有实践价值的是提供廉政政策咨询功能，而提供廉政政策咨询需要处理多种社会关系和利益关系，也是最困难最有挑战性的工作，目前在廉政理论研究、人才培养与学术交流等方面都取得了显著成绩，但在参与和提供廉政政策咨询方面的功能还较为薄弱。由此本文的研究问题就是高校廉政智库提供廉政政策咨询的功能定位及其实现问题，这个问题的实质就是高校廉政智库的桥联功能问题。桥联是指高校廉政智库在社会大系统及廉政智库大系统中发挥联结多元利益主体、处理多元社会关系的能力及其实现机制，桥联功能是指高校廉政智库在社会大系统及廉政智库大系统中发挥联结多元利益主体、处理多元利益关系能力的发挥效果及其廉政影响力。只有把桥联工作做好，才能有效发挥桥联的积极功能，进而提升廉政智库的整体功能，这个整体功能就是廉政智库的廉政力。本文将从本源意义和现实思想市场结构角度论证高校廉政智库的桥联功能定位，揭示桥联功能实现中的问题及原因，据此提出破解之策，从而实现廉政智库的整体功能。

二、桥联功能是高校廉政智库的核心功能

（一）从历史角度看，智库产生的本源意义就是为决策提供依据和服务

现代智库的概念缘起于美国，吴天佑、张静怡等人将其引入国内时译为思想库或智囊团。美国学者保罗·迪克逊最早开展智库研究，认为“智库是一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究。在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询”，该定义强调智库的组织性、独立性、非营利性和公共政策研究的专业性等综合特征，深刻影响着国内学界对于智库的理解。徐晓虎等人认为智库的本质并不在于非营利性和独立性，而在于提供高质量的思想产品，从而主张智库是一种专门为公共政策和公共决策服务、生产公共思想和公共知识的社会组织。王莉丽亦认为思想库是指以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的研究机构。上述若干学者对于智库概念的界定，通过确立智库的核心目标在于影响公共决策和塑造公共舆论，尽力避免智库的属性争议，成为学界关于智库内涵理解的共识，即智库主要是指以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向的专业研究机构。[2]由此可见，从智库起源及其功能定位来看，智库首先被赋予政策研究和政策影响的属性，就是在知识与权力、政府与学界等多元利益主体和社会关系中充当桥联工具并发挥桥联功能。我国当下的智库及其包含的高校廉政智库也应该具有桥联功能定位的考虑，这是廉政智库区别于学术机构、企业公司、政府等组织机构的本质标志。

（二）从现实角度看，高校廉政智库与实务界的总体断裂态势决定了桥联功能的重要性

第一个高校廉政智库是2000年4月1日成立的北京大学廉政建设研究中心，其次是2000年11月成立的清华大学廉政与治理研究中心，由此開启我国高校廉政智库发展的序幕。之后是湖南大学、广州大学等高校陆续成立廉政机构，至今已有百余所高校建立了廉政研究机构。根据中国智库索引相关数据，截止到2017年，我国共有490家智库收录其中，收录专家377位，收录活动7713次，收录成果37600件，其中高校智库约255家，占比为52%。高校智库中985工程及211工程高校智库占比较大，地方高校智库建设仍在起步阶段。

目前高校廉政智库与实务界的联结意识不强，联结行为不积极，总体上处于断裂状态，桥联功能发挥不足。具体表现：一是高校廉政智库与地方政府、事业单位、企业等衔接度不高、契合度不够，实际参与度较低。二是高校廉政智库与地方政府、企业在合作方式上多是命题作文及课题式参与，多停留在普遍现状和公共课题浅表性研究的合作层面，有针对性的合作和共建机制不够完善，研究成果没有得到充分践行。三是高校廉政智库的自我定位多以政策解读者和政策理论研究者自居，政策参与更多的是提供理论上的成果，对于实践参与则是浅尝辄止，缺乏主动性。四是政府等实务部门相关数据开放度不够，致使廉政智库很难构建数据库框架，关键信息和数据缺乏，难以有效开展综合性分析和研究。高校廉政智库与实务界脱节与断裂的现象启发我们，把桥联功能作为高校廉政智库建设的首要功能是非常必要的，也是缓解和矫正高校廉政智库与实务界脱节与断裂问题的必经之路及战略选择。

（三）从功能之间关系角度看，桥联功能在实践中具有极为重要的地位和作用

根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》、教育部《中国特色新型高校智库建设推进计划》教社科〔2014〕1号，中国特色新型智库的建设目标包括五个：一是服务于决策科学化、民主化的整体目标，智库应提高政策影响力，发挥咨政建言的功能；二是适应知识生产的新模式，智库应提高学术影响力，发挥理论创新的功能；三是智库应提高社会影响力，发挥舆论引导的功能，将其作为影响决策的间接途径；四是人文社科研究领域长期以来呈现西方中心格局，智库应抓住中国特色新型智库建设的契机，扎根于中国经济社会的实际情况，提出中国的命题。五是智库作为连接政界、学界、商界、媒体、公众等诸多领域的桥梁，有着促进各界资源流动的优势，智库应发挥人才培养的功能，注重通过多种方式培养政策研究人才，为中国决策咨询制度的长远发展提供多样化、可持续的智力资源。这五大功能可以归结为三大功能，即理论创新功能、政策咨询功能、交流功能，其中的政策咨询功能就是桥联功能。对于高校廉政智库而言，廉政理论创新和交流功能属于学术研究范畴，桥联功能属于实践实务范畴。廉政理论和学术交流是廉政实践的基础和依据，而廉政实践是廉政理论和学术交流的源泉和检验标准，廉政理论和实践只有通过发挥桥联功能才能实现互通互促，才能弥合廉政理论和实践的缝隙和断裂点。由此凸显桥联功能在廉政智库功能定位与实践中具有极为重要的地位和作用。

三、思想市场结构中的利益疏离是制约桥联功能实现的根本原因

廉政智库桥联功能存在的问题需要放到思想市场结构中去观察和分析，通过思想市场的结构分析，发现高校廉政智库桥联功能障碍的根本原因是思想市场结构中的利益疏离，构成“利益疏离-桥联功能失效-角色异化”的逻辑关系。

（一）利益疏离的表现形式

利益疏离是指思想产品的供需双方获得自我利益满足的机会和途径不在对方，或者缺乏交换的动力与制度保障，从而形成画地为牢、相互封闭的运行态势。思想市场是由思想产品的供应方和需求方组成的体系，其中智库是思想产品的供应方，实务部门是思想产品的需求方，在内部多元主义框架背景下，思想产品的供需存在利益疏离现象，即供需双方存在产品供给与需求方面的错位和缺位。错位是指智库生产的思想产品不是实务部门所需要的，出现产品不适应市场需求的情况，表现为智库的研究选题和产品属性不能满足实务部门实际工作的需要，属于答非所问、物非所需。缺位是指智库生产的思想产品没有准确捕捉到市场的实际需求，表现为对思想市场的信息反映不灵敏，存在思想产品供应的空档，导致思想市场无货可供。思想市场的实质是利益关系问题，是供需双方的利益联结与分割问题，公平合理的利益联结与利益分割有助于形成供需均衡，实现廉政智库思想产品生产与实务部门对思想产品消费的有效对接，产生供销两旺的后果。一旦出现利益联结机制问题，就容易出现供需脱节的问题，直接表现就是桥联功能的低效甚至失效。

（二）利益疏离的形成过程及邏辑机制

首先是外部约束乏力导致作为思想产品供方的高校廉政智库桥联行为无所适从。我国当前的决策咨询法律体系仍不够完善，对包括大学智库在内的政策研究机构的功能地位、参政渠道、保障措施等并未做出明晰的法律界定，仅有的一些相关的条款、规定分散在部门规章或地方性法规之中，不仅立法层级、效力不高，而且缺乏操作性与约束力，正因为如此，双方合作在很大程度上取决于主要负责人的兴趣与偏好，难以形成长效合作机制。其次是对接机制弱化导致廉政智库与实务部门之间的桥联途径不通畅。从现状来看，决策部门与大学智库之间的合作关系类似于一种松散的上下级关系，具有非正式、松散型、低效率的特点，以决策部门对大学智库的指令式、委托式研究为主，缺乏常态化、交互式的深度互动与交流。即使是双方签订一些合作协议，但也常常由于缺乏实体化、长效化的工作对接机制而流于形式。再次是廉政智库的利益诉求与实务部门的利益诉求关联度不大导致桥联行为的内生动力不足。尽管教育部近年来积极推进学术评价体系改革，但由于路径依赖效应，高校现行的学术评价体系在很大程度上仍然遵循学术本位的逻辑，导致大学智库研究人员的内生动力严重不足。尽管学科社会贡献与智库建设在第四轮学科评估中有所体现，但权重不够、指标体系设计不够科学。更为严重的是，这种内生动力不足势必会造成研究成果的质量不高，进一步降低决策部门的合作意愿，从而使有限介入的制度模式陷入到低效锁定状态。

（三）利益疏离导致的角色异化凸显桥联的负功能

在廉政智库的思想生产与实务部门的思想需求之间存在的利益疏离容易演变成廉政智库的行为失范，出现把关人、掮客与投机者三种角色异化。把关人、投机者与掮客三种角色并不是指智库组织或决策机构中占据某（几）个具体工作岗位的特定行为者，而是指在智库与决策供需链条中分别占据三个关键位置的行动者，即决策机构的建议输入端、智库组织的成果生产线、思想市场的交易平台的任意行为者，任何占据相应关键位置的行为者都可以选择扮演把关人、投机者、掮客的角色。三种异化角色产生于廉政智库桥联功能的实现方式及其过程之中，廉政智库桥联功能的实现方式有公开渠道和非公开渠道两种方式，公开渠道包括大众传播、人际传播和组织传播，非公开渠道包括官方“内部通道”、委托研究、半官方“绿色通道”、私人关系和当面呈递，由此构成一种半开放半封闭的思想市场结构，为三种角色的产生及存续创造了条件。首先，原本应该对决策者负责并客观筛选思想产品的代理人，逐渐异化成为按照个人主观偏好筛选思想产品的把关人。其次，由于代理人角色的异化，市场不再按照公共性与可操作性的标准进行定价，而使代理人成为价格决策主体，导致市场的价格调节机制扭曲，掌握价格信息而获得收益变成因为经营关系而获得收益，协调人逐渐异化成为掮客。再次，部分研究者由原先被动服从于经营者的支配变成为主动寻求与掮客的合作，逐渐异化成为投机者。[3]三种角色的异化及其异化角色的产生是廉政智库桥联负功能的标志，治理和矫正廉政智库桥联负功能就成为一个重要的实践问题。

四、重塑利益联结机制是有效发挥桥联功能的重要保证

利益疏离导致桥联功能低效、失效甚至负效，就必须立足利益下功夫，也就要重塑利益联结机制，实现人与人、组织与组织、信息与信息、资源与资源、文化与文化的有机联结，从而保证廉政智库桥联功能的有效实现。

（一）构建人与人相联结的旋转门机制

旋转门机制是西方智库尤其是美国智库最具特色的现象之一。美国越来越多的政府官员寻求在职期间或退职之后到智库从事政策研究，智库专家也被委派到政府部门工作，这种政府官员和智库专家之间的相互转换机制就是旋转门机制。旋转门机制有助于政治精英、知识精英建构利益多元化的合作关系模式，使得智库能够融入政治体系，在政策制定的各个层面彰显自身的影响力。一是便于智库专家的角色在学院派学者、政策制定者、政策执行者之间转换。二是提高智库研究成果的针对性、可操作性，便于智库成果推广。三是发挥“第二轨道”的沟通作用。第二轨道是介于官方外交第一轨道与纯民间交流第三轨道之间的一种特殊渠道，突出特征是非官方性和有意识地影响官方决策。我国可以考虑在决策部门与高校廉政智库内部设置流动研究岗，不设行政级别、不占人事编制，每个聘期2年，聘期内工资仍由原单位发放，但可以在聘用单位领取绩效津贴。为加大激励力度，组织部门对公务员赴大学智库的任职经历视同于基层挂职锻炼，高校则应当将廉政研究人员赴决策部门的任职经历与职称职务晋升挂钩，这样可以将亟需的高端人才交流制度化地嵌入到双方的合作平台之中，真正实现人才资源上的互补。

（二）构建组织与组织相联结的协同机制

廉政智库作为一个组织，需要与实务部门建立联系机制，明确各自的权利和义务，以制度来规范和约束双方的行为。广州廉政建设研究中心（广州大学廉政研究中心）是广东省内最早成立的高校专门廉政研究机构，其理念充分体现了廉政智库应该具有的桥联功能，把学科建设、人才培养、为廉洁广州服务相结合，形成三位一体的工作机制，多项成果被中央纪委、广东省纪委、广州市纪委、广州市政府采纳，同时成为中央纪委监察部确定的全国高校四家廉政理论研究联系点之一，成为广东省省级反腐倡廉建设理论教育基地和广州市纪委监察局廉政文化基地，形成了“一点、一栏、一刊、一库、一社”五个特色品牌，为其他高校的廉政智库开展组织与组织之间的廉政协同工作提供了借鑒。

（三）构建信息与信息相联结的共享机制

政府信息资源是一种战略信息资源，具有一般信息所不具有的层次性、系统性、辐射性、权威性、机密性等特质，加之政府信息资源内容丰富，数量庞大，在推动智库理论创新和提升智库决策咨询能力等方面具有无可替代的利用价值。信息只有被利用才能实现其价值。近年我国政府通过一系列措施推进政府信息的公开、整合，鼓励社会各界对其开发利用，尤其在《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中，单独用第十八条强调“要方便智库及时获取政府信息”。政府一方面希望通过智库对政府信息资源的利用，实现和挖掘它的战略价值，另一方面也是对智库建设的大力支持。目前智库获取政府信息的渠道还不通畅，一些纲领性政府信息获取相对方便，而数据信息和时政性较强的社会突发公共事件以及政策、措施的具体实施情况等信息获取难度较大，加之智库学者对政府信息资源战略价值认识上的不足，影响智库对政府信息资源的全面开发利用，制约智库的决策咨询能力。随着政府信息公开工作的进一步加强，智库学者对政府信息资源战略价值的认识逐步深化，政府信息资源将会在智库研究中得到全面开发，实现它的战略价值，智库也将会产出更多的精品力作。[4]

（四）构建资源与资源相联结的开发机制

一是构建联结决策部门资源与高校廉政智库资源的具体机制。资源的优势互补与深度协同是确保政策研究质量的重要前提，高校廉政智库和决策部门均拥有一些对方所不具备的稀缺性资源，需要通过深度协同达到资源共享、合作研究的目的。决策部门的资源主要包括决策需求、资料数据、调研途径、报送渠道及研究成果的推广、转化与应用等。高校廉政智库方面的资源主要包括学科力量、图书情报、研究设施、学术平台、国际学术交流渠道等。在有限介入的制度模式下，双方的资源互补是短期的、应急式的，所以双向动力不足，导致这种资源互补的实现程度较低。应当从制度设计角度将这些稀缺资源制度化地嵌入到双方共建的研究平台和学术网络之中，使这种资源交互向长期化、制度化转变。具体制度有信息共享制度、供需对接制度、合作攻关制度等。

二是进一步完善政府向廉政智库购买决策服务的机制和政策。在社会主要矛盾及反腐倡廉态势发生转变的情境下，购买活动能够为政府供给高质量和多样化的廉政决策咨询服务，适应国家廉政决策模式从封闭式转向开放式决策的需要。目前政府向新型智库购买服务的模式有四种：一是定向委托模式，二是体制内吸模式，三是市场竞争模式，四是依附竞争模式，[2]定向委托模式和体制内吸模式占比较大，但这两种模式存在购买程序和评估机制不规范的弊端，不能体现公平竞争原则，难以实现多方参与、职能转移等制度目标，将随着智库建设的规范化、法治化而逐渐淡出；市场竞争模式即竞争性的招标和购买应该成为政府与新型智库之间关系的主流形式，购买高校廉政智库产品与服务可以参考既有的这四种购买服务模式。

（五）构建文化与文化相联结的互补机制

一是决策文化的优势互补。在传统体制下，决策部门在涉及重大公共决策事项的选择上，往往根据本部门所遇问题的轻重缓急来确定。同时在决策过程中习惯于从经验和数据出发，在解决方案上更侧重操作性，在决策文化上具有务实的特点。这种决策文化虽然从短期上有利于决策事项或问题的解决，但往往缺乏系统的理论支撑，很容易滑向本位主义与经验主义，不利于解决问题的长效机制的建立，甚至出现决策失误。而由于传统体制下决策部门与大学智库之间的信息不对称、沟通不充分，智库的学者在从事决策咨询研究时很难摆脱学术文化的影响，习惯于从理论和假设出发，以学术研究的范式进行政策研究。这种决策文化虽然从学理和逻辑体系上来看较为严谨，但由于与实践结合不紧密，很容易滑向教条主义和理想主义。从这个角度看，双方的决策文化具有很强的互补性，而通过交互嵌入机制的建立，能够促进双方决策文化的交融与互补，为科学理性决策文化的形成奠定坚实的基础。[5]

二是决策过程的相互支持。对于政府决策者和智库专家，更需要强调组织学习所具有的解释系统与再生产过程，以及两者间的相互渗透与高度依赖。政府决策者在决策制定过程中所涉及的专业问题范围广、涉及面宽、风险大，需要考虑的因素也非常复杂。面对纷繁复杂的社会问题，政府决策者在政策过程中需要大量的思想、知识和专业技术，单纯依靠官员自身的知识储备难以保证政府决策的合理性与科学性。因此，在政府决策过程中，政府官员需要向智库借力，通过储备知识，整合智库对不同问题的知识辩解和意见梳理，以智力合作方式解决社会问题。

三是学习方式的良性互动。交往式学习是指政府决策者跳出政府组织内部的环境，以智库专家作为自己的参考对象，通过与智库专家的对话、交流、沟通而展开学习的过程，具体方式有：（1）讨论式学习，即政府决策者与智库专家围绕共同的一个议题，通过对话、交流、辩护、辩论展开学习的过程。（2）合作式学习，即政府决策者通过分工与协作组成学习团队和小组，共同完成某种任务的学习过程。通过组织学习机制，一方面，智库专家通过对政府内部的隐性知识和及时更新的数据信息的收集和消化吸收，以政府决策者容易接受的形式呈现出来，再通过双向沟通进一步增进理解，从而在决策过程中形成与政府优势互补的共赢局面；另一方面，政府决策者可以提升对智库专家知识信息的理解和运用能力，提升政策的理性化程度。啟迪模型的倡导者威尔斯指出，通过研究获得的知识能够启迪或拓展政策制定者现有的知识基础，会逐渐引起思维观念的转换而导致支持这种观念的政策出现。[6]

参考文献：

[1] 钱厚斌，等.地方高校廉政智库政策参与研究[J].高教学刊，2017（24）：11-14.

[2] 任恒.国内智库研究的知识图谱：现状、热点及趋势[J].情报科学，2018（9）：159-166.

[3] 张权.新型智库建设中的角色异化：成因、妨碍及其应对[J].中国行政管理，2017（7）：117-125.

[4] 尹春梅.政府信息资源在智库研究中的价值分析[J].东岳论丛，2017（11）：187-192.

[5] 汪锋.交互嵌入：一种大学智库参与决策咨询的理想制度模式[J].中国高教研究，2018（11）：85-90.

[6] 王卓君，等.政府决策与新型智库知识生产的良性互动——基于社会建构主义视角的研究[J].政治学研究，2016（6）：105-115.

责任编校 王学青