地方政府机构改革的问题与路径

聂勇钢 曾南权

[摘 要]2018年中央政府机构第八次改革展开，各级地方政府也紧接着对地方政府机构进行改革。江西省南昌市在放管服改革背景下进行政府机构调整，政府机构改革同深化简政放权、放管结合、优化服务改革有机结合起来;机构改革调整后各部门职能更加清晰，权力和责任更加明确;机构合并或合署办公的机构安排普遍存在;机构调整体现与时俱进的鲜明时代特色。但也存在只是简单的职能拼接情况并没有涉及到机构职能的实质性调整、机构调整存在条块分割现象、职能整合仿效大部制改革带来内部协作难题。要按照大部制的原则，把相同职责的机构整合起来;加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，打破部门条块分割;建立明晰的部门职责，构建优良的内部协作。

[关键词]行政权力;政府机构;职能调整

一、问题的提出

自党的十一届三中全会以来，中国分别于1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年和2018 年，进行了8 次政府机构改革和行政体制改革，我国政府放管服改革不断向纵深发展①。这40年来的政府机构改革取得了三个显著成效，即建立起适应市场经济体制的机构配置，从单纯精简机构到实现政府职能转变，极大地提升政府治理能力②。学术界存在如下看法：（1）特征上，有学者从系统性、整体性、协同性考量机构改革，认为其分别很好地体现了改革推进中的价值理性与工具理性的完美结合，内在体现人民立场的价值追求，外在表现规范操作的工具要求。③也有部分学者从制度变迁视角来分析，认为政府机构改革在1998 年之前有过机构膨胀，但那是市场经济发展的需要，在1998年之后国务院组成部门数量不断精简而且结构也日益完善。④有学者从内在逻辑上认为机构改革遵循着行政任务决定行政组织的原理，在理清行政任务的基础上进行市场化、社会化、地方化等形式的简政放权，进而达到职能配置合理、机构设置科学的最佳状态。⑤

（2）存在的问题上，有学者从职能变革视角，认为以撤销合并部门、裁减公务员为主要内容的机构改革是行政改革的热门，但从其效果看机构改革往往是最不成功的改革。⑥一部分学者认为部分人员因利益受到了损害而抵制改革，导致改革的过程出现了机构合并—分开—再合并的状况。⑦由于利益关联，政府机构容易表现出对被监管对象的“溺爱”以及被利益集团“俘获”。大部制改革可以明确责任、减少冗员，但是由于权力集中和利益集中也容易导致利益固化。（3）对策上，有学者提出改革必须考虑到利益集团的因素，防止出现管制俘获以及部门利益绑架社会福利。大部制不是机构越少越好，关键是要确保决策咨询机构和监督机构独立性，必须加强党的垂直领导，完善监察体制。此外还可以通过培育社会中介、购买社会服务、提高内部竞争等手段实现这一目标。⑧也有学者主张评价政府机构改革的成功与否，应该是从机构改革背后蕴含的价值偏好来进行，中国政府机构改革需要平衡效率和公平的双重价值取向，而不是简单以机构数量来衡量。⑨

由于政府机构调整处于进行之中，在实践中难免会存在问题，为便于理解机构调整实际状况，本文以江西省南昌市政府机构改革的个案来剖析，以期更好地探讨地方政府机构改革的路径。

二、地方政府机构改革：个案分析

1.调整方案

2019年1月4日，南昌市启动政府机构改革，其中南昌市人民政府机构调整后设置工作部门38个。涉及机构职能调整的机构里，新组建的市政府机构有10个，重建的机构有4个，更名的机构有4个，优化职能的机构有4个。机构调整中新组建的有市自然资源局、市生态环境局、市农业农村局、市文化广电新闻出版旅游局、市卫生健康委员会、市退役军人事务局、市应急管理局、市大数据发展管理局、市扶贫办公室、市市场监督管理局、市医疗保障局、市城市管理局、市城乡建设局;机构调整中重建的有市司法局、市交通运输局、市科学技术局、市林业局;机构调整中更名的有市外事侨务办公室、市政府办公厅、市水务局、市工业和信息化委员会;机构调整中优化职能的有市商务局职责、市审计局职责、市行政审批局职责;机构调整中不再保留的有市教育局内设的市人民政府教育督导室副处级规格、市发展和改革委员会物价局牌子。⑩

2.改革成效

南昌市政府机构改革同深化简政放权、放管结合、优化服务改革有机结合起来，机构改革调整后各部门职能更加清晰，权力和责任更加明确，机构合并或合署办公的机构安排普遍存在。

（1）机构改革调整后，各部门职能更加清晰，权力和责任更加明确。如整合新型农村合作医疗职责及市人力资源和社会保障局的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，以及市民政局的医疗救助职责，市发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理相关职责等，组建市医疗保障局，其医疗相关的职能更加健全和完善;将市重点工程管理办公室的行政职能、市城乡建设委员会的职责整合，组建市城乡建设局，这样能使其发挥城镇和乡村工程建设的力量;整合市园林绿化局、市城市综合管理协调领导小组办公室的职责、市城市管理委员会以及市水务局的城市管道排水排污管理职责等，组建市城市管理局，其担当的城市管理的责任更加明晰了。把原本属于该部门却在其他不相关部门的职能归并到该部门，使得部门自主性积极性得以发挥，承担的责任也就更明晰。

（2）融入机构改革过程显示出与时俱进的鲜明特点。如组建市卫生健康委员会，原市卫生和计划生育委员会不再保留，适应了近年来人口红利消失，国家全面放开二孩政策，同时在国民体质危机下提出组建市卫生健康委员会，利于提倡健康生活;整合市人力资源和社会保障局的军队转业干部安置职责，市民政局的退役军人优抚安置职责，以及军队有关职责等，组建市退役军人事務局，体现国家对退伍军人的关心和照顾;将市工业和信息化委员会的信息化推进、电子政务管理及相关信息安全管理、大数据资源的应用与产业发展职责等整合，组建市大数据发展管理局，这适应了该市打造智慧城市的需要，同时也切合国际电子政务发展的大背景。

（3）政府机构改革与深化简政放权和优化服务有机结合。该市加快转变政府职能，推进审批服务便捷化改革。行政审批和公共服务事项直接针对企业和公众，坚持“即时、在线、就近和一次性处理”的全面落实原则，细化量化标准，促进无差别地接受和处理同一事项在不同地区具有相同的标准。加强权责清单管理，有效规范和制约行政权力运行。继续开展“减证便民”行动，减少各种繁琐的手续，如盖章、审核、备案、确认等。深化相对集中的行政许可权改革试点，“放”和“管”有效结合，健全和优化审批与监管衔接的配套机制。加快政府部门间政府信息互联互通和共享建设，大力提升“互联网+政府服务”水平。推进民生公用事业改革，使人民群众的生活更加便利。

3.现存问题

研究发现，南昌市政府机构改革中，有些部门只是名称上改变并没有涉及到机构职能实质性调整，有些只是简单的部门职能拼接，部门和机构之间调整条块分割现象严重，机构改革仿效大部制改革带来内部协作难题。

（1）有些部门只是名称上改变，并没有涉及机构职能实质性调整。如市外事侨务办公室更名为市政府外事办公室，加挂市政府港澳事务办公室牌子;市政府办公厅更名为市政府办公室;市工业和信息化委员会更名为市工业和信息化局;市水务局更名为市水利局。有些只是简单抽出部分原来其他部门的职能归入新组建的部门，原有的部门不再保留。如把市旅游发展委员会、市文化广电新闻出版局的职责整合，组建市文化广电新闻出版旅游局，不再保留市旅游发展委员会、市文化广电新闻出版局。这样只是机构名称上文字变化，并没有涉及机构职能实质性变动，如此使得放管服改革下的机构改革打了折扣。

（2）存在着简单的职能拼接情况。如重新组建的市司法局是由市司法局、市人民政府法制办公室的职责整合而成;重新组建的市交通运输局是由市交通运输局的职责，市农业局的渔船检验和监督管理职责，以及市公路管理局的行政职能等整合而成的;重新组建的市林业局是由市林业局的职责，以及市园林绿化局、市国土资源局等部门的风景名胜区、自然遗产、自然保护区、地质公园等管理职责整合而成。这些都没有理清各自部门内部各个子部门之间的行政职能，只是把各个部门的职能简单拼接，容易导致子部门“不知所措”或者“乱了阵脚”，结果降低部门工作的效率，损害机构改革的整体成果。

（3）机构调整存在条块分割现象。如东湖区、西湖区、青云谱区、湾里区、青山湖区、新建区自然资源机构对应市自然资源局相应划转职责，作为市自然资源局的派出机构;南昌县、进贤县、安义县、东湖区、西湖区、青云谱区、湾里区、青山湖区、新建区生态环境机构对应市生态环境局相应划转职责，先整合再上收，作为市生态环境局的派出机构。这样在纵向层级上设置各级相对应的自然资源部门、生态环境机构，虽然有利于“条条”上的贯彻落实和一体化，但对同级的政府部门之间（即“块块”）的合作造成了损害，还是难以逃离“职责同构”的现场局限。

三、地方政府机构改革的路径

面对以上存在的问题，下一步地方政府机构改革应该坚决按照大部制的原则，把相同职责的机构整合起来，而不是简单职能拼接、表面职能调整;加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化;明晰职务和责任，构建优良的内部协作。

1.坚决按照大部制的原则，把相同职责的机构整合起来，而不是简单职能拼接、表面上的职能调整。要把原本属于该部门职能范围的事项却在其他不相关部门的职能归并到该部门，拥有完备的权力和健全的职能，使部门自主性积极性得以发挥，承担的责任也更明晰。各部门职能更加清晰，这就根治了政出多门、多头管理、九龙治水的弊端。进一步深化机构改革可以实行机构合并或设立合署办公，职能相近的可以通过机构合并或者合署办公，归并职能，精简人员编制，缩减部门的规模和体量，也能够塑造便民服务、务实清廉的政府形象。

2.加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。通过这样一个新标准，它可以有效地实现：改进省级机构制定的法规，加强条款的权威性和严肃性，全面落实政府部门的权力和责任系统，实现权力和责任之间的有机联系，规范和约束行政行为;加强机构编制管理的刚性约束，加强党对机构编制工作的集中统一领导，统筹利用各类人员编制资源，加大部门和地区人员配置力度。严格执行机关名额、领导岗位职数、机构类型和总数的规定，严格控制超编人员数量;加大对人员编制违纪违法行为的查处力度，确保权力在阳光下运行，严肃追究责任。

3.职责明晰，构建优良的内部协作。新组建的部门不要单纯求体量过大，防止陷入“精简—膨胀—精简”的怪圈。机构改革在重新厘定职责、职能和具体分工时要明确明晰，减少争议、异议。改革后部门之间可以开展类似企业团队文化培训的团队建设活动，加强单位与单位之间的工作作风、价值理念、文化信条的融合，从而提高协作效率。还可以依借开展“项目制”合作，加强不同部门之间的沟通、交流，凝聚形成新的具有向心力的文化价值观，打破机构之间的隔阂，进一步提升政府部门行政的精简高效。

四、结论与讨论

在各级政府深化放管服改革背景下，政府机构改革作为深化行政体制改革的重要内容，对打造服务型政府发挥了极其重要的作用。在微观层面上，我们发现政府通过机构改革与职能转变，从被动配合转向主动作为，简政放权、优化服务，更好地体现了其为人民服务的本质。在宏观层面上，政府机构改革作为社会整体变革的一部分，不仅仅是调整机构、精简人员，更是政府治理理念和方式的变革，涉及职能理念、性质、内容、运行方式及在此基础上的机构设置等。这需要我们明确政府机构改革的战略定位及其内涵，加强机构改革顶层设计，从政策制定合法性、政策执行有效性等层面开展相关的研究，从而在新时代将机构改革、政府职责体系调整和服务型政府建设相结合，助推国家治理体系和治理能力现代化进程。

当然，我们要意识到以机构改革为主要方式的行政体制改革尽管加快了政府管理的优化和创新，但也要意识到机构改革并非一蹴而就，也会出现部门利益化和机构调整中部门隔阂等难题，因而还需要我们重视政治经济文化上的配套改革。只有这三个层面协同改革，机构改革和行政体制改革的成果才得以持续巩固和深化，实现打造服务型政府的目标。

注释：

①李军鹏：《改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势》，《学习与实践》2018年第2期。

②许耀桐：《中国政府机构改革40年来的发展》，《行政论坛》2018年第6期。

③郭庆松：《机构改革的系统性整体性协同性考量》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第1期。

④毛寿龙：《中国政府改革的过去与未来》，《江苏行政学院学报》2009年第2期。

⑤戢浩飞：《机构改革的理论逻辑与实践探讨——基于行政职能的分析视角》，《学术论坛》2019年第1期。

⑥周志忍，任钧：《机构改革也需要改革——新西兰大部制改革实践对我们的启示》，《行政论坛》2013年第3期。

⑦竺乾威：《改革的逻辑：机构改革的回顾与展望》，《复旦公共行政评论》2012年第2期。

⑧周彬：《部门利益、管制俘获和大部制改革——政府机构改革的背景、约束和逻辑》，《河南大学学报（社会科学版）》2018年第6期。

⑨陈天祥：《政府机构改革的价值逻辑——兼论大部制机构改革》，《中山大学学报（社会科学版）》2012年第2期。

⑩雷景军：《南昌市机构改革方案发布》，江西晨报網，http：//jxcb.net/news/show-132875.html，2019-01-04/2019-04-20。

朱光磊，张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。

（作者单位：南昌大学公共管理学院）

（责任编辑 矫海霞）