科研事业单位预算绩效管理问题研究

王蓉辉

摘 要：预算绩效管理是提高财政支出科研经费使用效率的有效手段。针对预算绩效管理问题，介绍了相关基本概念和核心内容，研究了面向科研事业单位预算绩效管理的评价指标框架，探讨了全面实施预算绩效管理的有关问题，提出了完善措施和建议。

关键词：科研事业；单位预算；绩效管理；绩效指标；绩效评价

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.31.054

1 引言

绩效管理是一种以产出和结果为导向的预算管理方法，它以提高资金使用效益为目标，对预算的编制、执行和决算的全过程实施有效的监督，强化预算支出的主体责任，促使公共服务的提供者不断改进服务水平和质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本、提高资金的利用率。

实行预算绩效管理是科研事业单位实现预算资金管理科学化、精细化的主要内容，也是科研体制改革的重要组成部分，对于加快科研事业单位管理方式的转变具有重要意义。

科研事业单位作为国立科研机构，担负着面向国民经济主战场、实现国家科技战略目标的重大使命，通过研究国内外先进经验，建立科学合理的评价机制，积极开展预算绩效评价工作，以创新质量和贡献为导向，探索和优化与绩效相结合的资源配置方式，有利于促进其管理水平和创新能力的提升、充分发挥骨干引领作用。

2 预算绩效管理的技术路线

2.1 绩效评价指标框架

2017年10月科技部、财政部和人力资源社会保障部共同发布了《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》，提出了“中央级科研事业单位绩效评价指标框架”，是科研单位绩效管理工作的引领性文件。针对科研事业单位，该评价体系从职责定位、科技产出和创新效益等几个方面，将评价指标划分为职责相符性、需求一致性、管理规范性、绩效完成情况、绩效完成效率、创新能力、创新环境和创新贡献等部分，每一部分内容又分解细化出了若干具体的三级指标，体现了“重能力、重绩效、守规范、讲贡献”的科研工作指导方针。

围绕该指标体系建设，预算单位需要开展以下几方面的工作：

（1）开展绩效评价宣传和培训。

（2）制定和完善预算绩效管理制度。

（3）结合本单位实际提出绩效目标，对指标进行细化和量化，制定绩效指标。

（4）开展绩效执行监控工作，提取绩效评价相关数据、资料、材料等。

（5）制定评价工作方案，开展绩效评价，提交评价报告。

（6）结合绩效评价提出的问题与建议，改进科研和管理工作。

2.2 预算绩效管理过程

预算绩效管理是一套由目标评估、运行跟踪监控、考核评价、评价结果反馈及结果应用等环节组成的闭环系统，其运行过程如图1所示。

图1 预算绩效管理运行流程图

2.2.1 绩效目标的制定与评估

绩效目标包括总体目标、绩效考核指标和评价评分标准等方面的内容。总体目标是指预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果，要根据上级主管部门的总体要求和具体部署、部门职能及发展规划科学地测算资金需求；绩效考核指标是将总体目标从产出、效益、满意度等方面进行细化；绩效指标的评价评分标准应是具体的、清晰的、可衡量的、预算周期内可实现的，便于在预算执行过程中进行监控和预算完成后进行考核。预算资金的管理机构依据国家相关政策、单位的类别、专业方向和技术动态等对绩效目标进行审核评估，主要包括绩效目标与部门职能的相关性、项目立项的必要性、条目设置的科学性、指标参数的合理性、实施方案的可行性以及投入资金的适当性等等。

2.2.2 绩效运行的跟踪监控

预算单位要根据预算管理制度建立绩效运行的跟踪和监控机制，当发现预算产出与预期目标有可能出现偏离或延误的情况时，要召集有关方面的领导、专家和参与者一起分析原因并采取措施及时进行整改，确保绩效目标的顺利实现。

2.2.3 绩效指标的考核评价

绩效评价工作包括遵照管理规定中的评价方法选择评价工具、制订评价方案、编排评价计划和实施考核评价等。预算执行完成后，预算单位要及时依据绩效评价标准开展绩效的考核评价工作，归纳汇总预算资金的产出，將实际成果与绩效目标进行对比，进行综合评分后，提交预算绩效报告。

2.2.4 绩效评价结果的形成及反馈应用

根据汇总评价结果，针对预算绩效报告所反映的问题，进行认真的分析和研究，找出资金使用和管理中的漏洞，形成绩效评价报告。预算绩效的主管领导对绩效评价的全过程进行业务指导和监督检查，并对考核工作组提交的绩效评价报告进行审核，就加强管理、提高绩效等方面的问题的提出进一步改进意见；将绩效评价结果向预算单位全体员工公开，并作为部门和个人年终考核的重要依据；责成有关部门提出改进和提高工作效能的具体措施，并加以整改；将绩效评价结果作为参考指标对各部门下一年度预算进行适当调整，以实现资金的优化配置。

3 预算绩效管理中的问题

3.1 绩效理念不落实

由于科研事业单位的预算管理是从计划经济逐渐演变而来的，部分管理者的思想观念尚未完全转变，将预算绩效简单地当作传统预算的变种，只是套用新的绩效评价框架，依然按照人员编制、经费比例来安排预算，重投入而轻产出，使预算绩效管理流于形式，因人设岗、人浮于事的状况没有彻底改观，加之实行新的预算模式必将涉及管理模式的改变和利益的重新分配，一些部门和个人缺乏改革的动力。

3.2 管理制度不健全

由于科研事业单位的预算绩效管理试点工作才刚开始，管理经验不足，制度建设基础较差，在实际实施过程中出现问题时常常无章可循。绩效管理流程不规范、随意性大，部门间信息沟通不畅、协调困难，易造成监管空白。

3.3 预算运行不规范

科研事业单位一般以管理部门和研究室（组）为预算部门，每个预算部门制定自己的绩效目标，单位需经过分析综合大量的交叉数据，从中提炼出单位目标，工作量十分巨大。

在设定的绩效目标中，指标不够细化，定量指标少、定性指标较笼统，尤其在关键的效益指标和满意度指标上避重就轻，不能真实地反映预算的产出和社会影响的期望值；在定量指标中，片面追求数量，甚至拼凑偏离目标的指标，对质量重视不够；指标的预算资金计算不严谨、不科学，易出现凑人头，凑任务数的现象。

在过程监控过程中，绩效管理未覆盖所有预算部门，业务运行过程与预算管理脱节，计划性差；没有建立常态化的跟踪管理机制，考核流于形式，会出现突击式检查、突击式整理材料，甚至突击式出成果（写论文、报专利等）等情况。

绩效考核指标权重设置不科学、不规范，定性指标打分随意性大，满意度指标等数据获取难度大、客观性差，绩效评价结果虚多实少。

3.4 监管力度不到位

预算绩效管理是一个需要所有部门相互协作、相互制约的机制，各部门指标会有交叉重叠，易出现推卸责任、重复劳动、工作强度增加很多而效果却不尽如人意的情况。一般而言，研究室（组）的指标易细化、管理力度较大，管理部门的指标则较为粗放、约束性小。对于预算和绩效管理一体化工作，经常是高层领导态度比较积极，中层干部被动接受和执行，一般员工参与较少。绩效结果对未来的预算分配和政策调整的影响有限，造成绩效评价结果对预算部门有关人员起不到激励和约束作用，从而不能充分发挥预算绩效管理对优化资金配置、提高部门效能的促进作用。

4 完善措施

4.1 提高绩效意识

单位主要领导带头做起，加大宣传力度，实行全员培训，普及预算绩效管理知识，切实转变思想观念，以产出效果为导向，在工作的各个环节时时处处体现绩效意识。在落实实施方案过程中，对重点部门和重点环节设专人检查督促，发现问题及时纠正，保证绩效管理的严肃性、实用性和时效性。

4.2 完善管理制度和组织机构

全面实施预算绩效管理是一项的系统性工程，需要参照国务院有关部委下达的指导性文件，积极组织制定和完善本单位的相关规章制度、实施细则和工作流程，如《绩效评估管理办法》《绩效评价实施办法》《绩效考核评分规则》以及《绩效评价结果奖罚管理办法》等，全面覆盖预算单位的各个方面和各个环节。

建立健全绩效管理组织机构，设立具有共性的指标框架，制定细化的指导原则、增加定量指标的权重，引导预算部门的预算指标向科学化、实用化靠近。预算单位应指定某管理部门如财务处作为牵头部门，牵头部门与其它各相关部门相互协作，依据有关部署，结合单位的战略规划与目标，设立总体目标，分解和细化绩效指标、考核标准，全面进行分部门、分专业、分层次的预算绩效管理体系建设，实现预算绩效管理体系的标准化。

4.3 加强绩效管理

实行以“产出和效果”为导向的目标管理，明确绩效管理责任：单位主要负责人对本单位预算绩效负责，高度重视预算管理工作，将其列为年度工作计划的重要内容，召开所务会进行专题讨论研究。

绩效指标分解到各部门，部门负责人和项目负责人对其分管的预算绩效负责。各部门设专人负责，对职责内的绩效指标进行具体实施和管理，对重大项目和重要指标实行重点监控。根据项目的运行周期确定各项目的重要时间节点，按时间节点对预算绩效完成情况进行统计分析、检查督促。牵头部门定期或不定期召集各相关部门参加的联席会议，通报绩效指标完成情况，针对出现的问题，分析原因，制定整改措施，确保绩效指标完成。

4.4 完善监督体系和约束机制

按照中央和国务院的决策部署，一方面赋予预算单位更多的管理自主权；另一方面也要强化部门和单位整体的预算绩效管理。加强各管理职能部门的协调配合，实行联席工作制，充实预算绩效管理人员力量，加强预算绩效管理力度。

开展预算绩效管理信息化建设，实施统一的业务管理平台，使绩效监控工作常态化。优化绩效评估评价方法和相关数据获取途径，实现绩效管理的自动化和智能化，尽可能减少对一线科研人员正常工作的干扰。

加强监督问责，对预算绩效管理情况进行审计监督，增强绩效管理的激励和约束力度，绩效评价结果向全体参与者通报，并与部门考核、奖惩、预算调整等挂钩。对绩效评价结果进行科学分析，落实整改要求，以便改进管理、堵塞漏洞，进一步提高预算编制的科学性，不断提高科研事业单位的有效产出率，使绩效评价结果得到有效应用。

5 结束语

科研事业单位的预算绩效管理试点工作才刚刚开始，在实施过程中需要提高认识，加强统一领导，协调各行政和业务部门的力量，科学设立绩效目标、评价指标和考核体系，建立和完善各种规章制度，严格执行业务流程，将绩效考核指标纳入日常管理，使预算执行跟踪管理常态化，切实做好预算的编制、执行和决算等各个环节的管控，在确保科研工作顺利完成的前提下，不断提高资金投入的绩效水平。

目前的绩效评价结果是一个相对的量化值，只能部分地反映绩效目标的完成情况，缺乏全面系统的尺度来衡量各部门资金的实际投入产出比，难于全面客观地体现预算单位的生产率和绩效的改进情况，不利于进行各单位产出的横向比较，需要在今后的工作中作进一步研究和完善。

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