建设服务型政府视角下的事业单位机构绩效考核

□ 吴文波

建设人民满意的服务型政府是党的十九大提出的全新政府治理理念。建设服务型政府，基础是人民，理念是坚持社会本位、公民本位，任务是提供高效优质的公共服务。[1]在这一阶段，作为政府部门出于公益目的出资举办的事业单位就必须坚持服务型的基本定位，即建设服务型事业单位。而作为事业单位活动结果评价的机构绩效考核就必须和建设服务型事业单位相适应，这就需要在新阶段的新要求下更新考核理念，探索建立一套以人民群众满意度为前提的，突出公益服务性的，涵盖经济、效率、效能、公平的绩效考核制度，客观衡量事业单位公共服务质量和满意度。

一、当前事业单位机构绩效考核存在的问题

（一）绩效考核过程中事业单位能动性缺失

作为绩效考核方案的制定者与实施者，绩效考核主管部门决定着绩效考核的方向与内容。传统做法中，事业单位是绩效考核主管部门有意识地施加影响，以使其形成相应绩效的对象，是绩效考核的被引导者，其主要任务是接受和实施。绩效考核凸显的是上级意志，很大程度上忽视了被考核者的能动性，被考核者处于被支配地位，是被动接受的一方，在考核实施者的引领下进行活动。这种关系定位是管制型政府建设理念的产物，强调管制与服从，忽略了在考核过程中被考核者本身主体能动性的发挥。能动性缺失导致公共服务动机不足，服务绩效不高。[2]

（二）绩效考核内容上忽略了公益服务成效

当前事业单位绩效考核内容上主要是以经济性指标完成率、内控制度建设、财务资产管理、人才培养和科研立项数量等数量型、经济性内容为主，而忽略了作为事业单位的本质属性体现的公益服务效能及社会评价内容，缺乏以人民为中心的、体现服务成效的、反映社会满意度的服务流程、服务质量、便民服务、服务对象意见采集与反馈等突出事业单位公益本质的考核内容，这与服务型政府建设理念是不相契合的。

（三）绩效考核指标体系与事业单位职能不匹配

伴随政府治理理念的转换，事业单位职能活动所带来的社会效益与影响越来越广，其民生社会公益性也越来越突出，这是事业单位存在的必然要求与其本身公益属性的直接彰显。但与以往管制型政府建设理念相适应的原有绩效考核指标设定主要是业务性、经济性、客观性指标，指标设计注重针对性、实用性和能力建设、执行力方面，指标结构设计具有明显倾向性，看重经济类指标，忽视质量效能类指标，不能真实地反映其本身的职能活动，不匹配的问题明显存在，这是有违绩效考核初衷的。

（四）绩效考核方式与事业单位效益呈现不适应

当前事业单位绩效考核基本上是由绩效考核主管部门根据“三定”方案设定由各类经济、量化、客观性指标组成的考核指标体系，主要通过“一把手”大会述职、单位职工民主测评、听专题汇报、查鉴证资料的形式开展；政府绩效考核主管部门是实施考核的唯一评价主体，缺乏其他社会主体的参与，评估主体设定缺乏科学性。这种考核方式有其简便、高效、直接的优点，但是不足也非常明显，即不能反映其整体工作的社会民生效益即服务群众效价的高低和工作人员作风、态度等服务质量的优劣，对于以公益为目的的事业单位的绩效反映不全面、不科学，不能准确评价其最主要的公益效益。

二、服务型政府理念下事业单位机构绩效考核基本依据

事业单位机构绩效考核必须在特定的时代背景与理念下来进行。事业单位作为国家基于社会公益目的而出资举办的服务型组织，社会效益是其一切活动的出发点和落脚点，工作开展重点必须围绕保障群众的基本权利与需求来进行，必须坚持平等性与高效性的统一，兼顾工作效率、工作质量与社会效益，不能为追求工作效率而损失社会效益。在建设服务型政府的时代背景与理念下，事业单位职能的履行必须突出高效率与正效益相结合的服务属性，也只有高效率与正效益相结合才能保障其服务社会公益目标的达成，而这也是契合服务型政府建设理念、实施事业单位机构绩效考核的基本依据。

三、事业单位机构绩效考核的改进对策

事业单位职能履行的时代背景与理念的转变要求对其绩效考核思维与规则进行革新。因此，在建设服务型政府理念指引下，针对事业单位机构绩效考核面临的问题，需要在对以往做法进行摒弃的基础上，以新理念所提供的思维与遵循去寻找解决问题的对策。

（一）注重事业单位本身主体能动性的发挥

以服务社会公益为目的的事业单位其职能履行最终落实于作为其功能构成的职工个人的履职行为，也就是说，事业单位职工一个个个体能动性的系统结合构成了事业单位主体本身的能动性属性。职工个体能动性是履职尽责的主观意识作用于外在行为的一种表现形式，其高低往往取决于职工对自己通过履职的形式所服务的公共利益的认同，当作为一种价值存在的公共利益与职工个体价值取向一致或大体一致时，职工主体能动性就高。作为绩效完成者，被考核事业单位对于绩效的取得方式、形式、过程及面临的困难与问题更清楚，应邀请其参与绩效考核政策的制定，这样既可增强绩效考核的可操作性、针对性与实效性，又可提高其履职主观积极性。作为绩效主体的事业单位对于外部主体对其职能履行情况即其本身价值评价结果效价的正负、高低认知直接影响其工作主动性、积极性，当是正的、高效价时，其主体能动性高；当是负的、低效价时，其主体能动性低。动机是思想的先导和行为形成的思维

路径，决定着态度和行为，取决于意识认同。对于事业单位，在绩效生成过程中，履职尽责的高能动性带来高度的组织认同感、自我认同感和价值认同感，进而形成强烈的公共服务动机，激发出强烈的工作责任感和高度的工作积极性，促进高的公共服务成效的产生，进而达到绩效考核的目的（如图1）。

表1 某市三家公益一类事业单位考核内容及分值（权重）

图1 主体能动性与绩效考核关系示意图

要适应政府治理模式向服务型政府的转换，从以往的强调经济效益转向注重社会效益，从突出指令、接受的考核模式转向引导、能动的考核机制。建设服务型政府要求作为被考核者的事业单位在机构考核活动中要发挥应有的主体性，即要对其主体性发挥的场域进行划分与厘定，换言之，在什么条件下、什么范围内去发挥主体性。而划定事业单位主体性发挥的场域，事实上就是要明确在绩效考核活动中其主体性的具体表现，进而有针对性地为其主体性发挥创造条件，也即被考核的事业单位应在职能活动履行方式、实效性、效益取得等方面创新方式、方法，取得更好的活动绩效，不以考核为目的，以服务公益为自觉。具体来说有以下几点：积极参与绩效考核政策与方案制定，在绩效考核方案制定过程中应采取“两下一上一调”的方式，先由被考核事业单位根据本单位职能职责初步拟定绩效考核方案报绩效考核主管部门参考，绩效考核主管部门在通过调研、座谈、走访等形式充分听取相关意见和建议后，根据“三定”方案对绩效考核方案进行修改、审核，然后下发实施。在履职方式上，要变“在家等”为“上门去”，使公共服务主动化；积极推行“互联网+公共服务”，切实减轻服务对象负担。在服务内容上，要在“三定”范围内积极拓展公共服务内容，从“我能做什么”向“服务对象需要我做什么”转变，不断提升履职能力。在服务时效性上，尝试实行工作时间弹性制要从“我能什么时间完成”向“需要我什么时间完成”转变，切实提高工作效率。在绩效取得结果上，要切实打破经济思维，将经济创收多少向解决多少问题、提供多少种类服务、提供多少次有效服务转变。

（二）把公益服务成效作为机构绩效考核核心内容

服务型政府其核心要义是服务而不是管制。与建设服务型政府要求相适应，事业单位机构绩效考核在服务公益的理念指引下，必须彰显事业单位存在的正当、合法、必要性即公益属性，必须把公益服务成效作为机构绩效考核的核心内容，即事业单位绩效考核必须贯彻“一个理念”、坚持“一个核心”、突出“一个标准”、注重“四个维度”和建立“一个体系”。

贯彻“一个理念”，即事业单位机构绩效考核必须贯彻以人民为中心的理念。实施绩效考核的初衷和目的就是提高事业单位公益服务水平和能力，促进公益服务事业发展，不断满足人民群众对社会公益服务的需求。因此，事业单位机构绩效考核的内容确定、指标选择、考核方式、评价方法都必须始终贯彻以人民为中心的理念，坚持人民需要什么，我们就考核什么，以人民群众需要作为绩效考核一切工作的出发点和落脚点。

坚持“一个核心”，即把服务公益、服务人民群众的实际效果作为考核的核心内容。事业单位的本质属性决定了其基本职能就是为社会、为人民提供公益服务，那么绩效考核的核心内容也由此决定了只能是考核事业单位所提供公益服务的实际成效，否则就背离了绩效考核的目的，绩效考核就失去了本来的意义。

突出“一个标准”，即突出公益服务评价标准。在制定事业单位绩效考核评价标准时应改变以往注重经济收入、设备投入等经济性指标的评价标准，突出以感知度（如对提供公益服务时用的各种器械、设备、设施等可以被感知的实物的感官评价）、可靠性（如因高质量、准确无误提供服务而给人民群众带来的信任感）、及时率（如能在第一时间提供所需要的服务或能在要求的期限内按时提供所需要的服务）、胜任力（如事业单位工作人员因良好的工作态度、优异的工作能力而给服务对象带来的对事业单位本身的信任和安全感）为特征的评价公益服务效果的绩效考核标准。

注重“四个维度”，即注重公益服务总量、质量、效率和效果。公益服务总量是指事业单位公益服务覆盖率或所能提供的公益服务量化总数量，公益服务质量是指所提供公益服务是否符合相关标准或规范要求，公益服务效率是指在一定时间段内所提供的公益服务次数，公益服务效果是指所提供的公益服务是否满足人民群众对公益服务的需求。

建立“一个体系”，即建立公益服务过程管理、公益服务效能、公众满意度三位一体的评价内容体系。[3]建设服务型事业单位要求其绩效考核应当摒弃现行的以事后为主的考核，建立涵盖服务过程、服务效能、服务评价的全面绩效考核评价内容体系。

总之，通过把公益服务成效作为考核核心内容，用绩效考核引领事业单位以促进公益事业发展为目标，从而满足经济社会发展对公益服务的需求，尽可能实现公益目标的最大化。

（三）科学设定事业单位机构绩效考核指标

绩效考核指标拟定要围绕促进经济社会高质量发展、让人民群众有更多获得感的政治高度来进行，杜绝评价指标形式化、表面化、简单量化，科学运用关键绩效指标法（KPI）、平衡计分法等方法，重点围绕服务承诺与履行、服务流程优化、服务质量标准、信息化平台建设、服务对象意见的采集与反馈、信息公开与便民服务措施来设定考核指标，实现考核指标与效益呈现形式的契合。

基于关键绩效指标法（KPI）＋平衡计分法的事业单位公益服务目标分解。围绕事业单位公益服务本质，根据能力建设、财务、内部管理和服务对象与公众四个方面对公益服务目标进行分解。能力建设目标主要考核事业单位公益服务提供能力的持续性与改进性，具体包括人才招聘、职业培训、继续教育、科研成果、技术更新、设备投入等指标。财务目标主要考核事业单位使用财政资金所取得的公益服务成效抑或单一公益服务项目所使用的财政资金成效，实现财政资金效用最大化和公益服务效果最大化。内部管理目标主要考核事业单位为了满足人民群众公益服务需求自身所做的改进，具体包括内控制度是否建立及完善、服务流程是否优化及改进、服务标准是否明确及适时、信息化平台是否建设及有效、服务对象意见受理是否及时及处理、信息公开是否到位及准确、便民设施设备是否安装及使用等。服务对象与公众目标主要考核事业单位所提供公益服务之于人民群众满意度也即公益成效，具体包括服务覆盖率、服务有效率、服务响应性和服务满意度等指标（如图2）。

图2 关键绩效指标法（KPI）平衡计分法下的事业单位公益服务目标分解图

（四）改进事业单位机构绩效考核的方式方法

绩效考核方式的确立需要依据事业单位工作性质、方式、重点、效益呈现形式的多样性而定。在新理念下，要对以往的考核方式方法进行改进，根据时代的发展不断促进方式方法的革新，要对以往听取汇报（或阅读汇报材料）、分析核对鉴证资料等方式方法进行摒弃，以实现考核方法上的新发展和新突破。

360 度考核法。该法是国内外企业流行的一种全面绩效考核方法，有效地解决了考核主体和考核形式的单一性、片面性问题。对于事业单位机构绩效考核而言，运用360 度考核法，就是要把公益服务各相关方，包括提供公益服务的事业单位的上级主管部门、同级业务联系单位、社会公众（包括媒体）和服务对象，均纳入绩效考核主体中，从不同角度对事业单位所提供公益服务效果进行客观评价。在四类考核主体的选定上，上级主管部门和同级业务联系单位应注意安排具体业务负责人参加，而服务对象和其他社会公众的选择应坚持全面性和随机性原则，保证参加考核主体的客观公正性。在具体的考核方式上除了传统地听取工作汇报、查看鉴证材料、民主测评外，还应注重采取座谈会、问卷调查、个别访谈等方式对以工作方法、态度、效率、效果等指标为重点的公认度、满意度进行测评（如图3）。

图3 360 度考核法示意图

依托和运用大数据平台。要紧跟时代技术发展步伐，通过建设和运用大数据平台实现事业单位服务项目、种类、时间、流程、结果等海量数据的自动、实时、全面收集、分析和汇总，这就为以往我们不能运用的成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等绩效评估方法的使用提供了条件。大数据平台所收集的大量的公益服务成效相关的成本、效益数据使得可以高效地对提供公益服务的事业单位的成本和收益进行分析、比较，使得绩效考核更科学化；通过大数据的比较分析，便于找到更为准确的行业标杆，标杆管理法的运用得以实现；传统的公众评价法主要是通过发放调查问卷进行，其发放和回收都是非常有限的，在大数据时代，理论上我们可以收集所有公众意见从而对公益服务进行全面评价，公众评价法得以充分有效地运用。以政务窗口为例，通过大数据平台可以直观地看到某一时间段内服务评价、接件量、平均受理时间、平均等待时间等服务变量。[4]

综上，在建设服务型政府背景下，要突破传统绩效考核思维的束缚和影响，事业单位机构绩效考核活动必须重新审视被考核者主体性的发挥、考核内容的确立、考核指标的拟定与考核方式方法的选择，必须充分发挥事业单位在整体机构绩效考核过程中的主体性，把公益服务作为核心考核内容，科学拟定考核指标，合理选择考核方式，把服务公益贯穿整个考核过程，坚持服务型事业单位定位，不断推进事业单位机构绩效考核优化与科学化。