基于公共管理的政府会计角色定位

吴虹屿

摘要：政府兼具政务治理、商务管理以及信托代理等职能，政府会计应在不同的政府职能中转换角色定位。在政务治理中，政府会计应当克服上级部门带来的影响，并通过信息公布平台与独立的管理体系，行使自身的监督角色。在商务管理中，政府会计应当主动适应市场机制，并利用经济学工具行使自身的分析职能。在信托代理中，政府会计应当利用经济学理论开展管理工作，以保持信托资产的相对升值。

关键词：公共管理;政府会计;角色定位;政府职能

引言：新时期，我国体制改革的方向愈发明确，公共治理理论与体制改革高度融合。政府的运营方式较为复杂，部门利益与关联利益盘根错节。部门预算是促进政府体制改革的重要工具，通过预算管理，政府部门的职能与结构都可发生调整。政府会计是实施财政管理的主体部门，明确该部门的角色定位是促进政府体制改革的前提条件。

一、公共管理的主要特征

公共管理是源于英、法等国的社会治理体系，该体系将公众视为社会的拥有者，其私人财产也处于社会的绝对保护之下。通常情况下，公共治理具有公众支配、委托代管、社会监督等特征。公众支配是指公众从法理层面拥有社会的产权与使用权，其理应掌控社会的宏观决策。在资本主义社会中，社会被视为个人财产与公共财产的结合体，公众类似于社会的股权拥有者。我国采用社会主义制度，国家财产本应属于人民。委托代管是指落实公众决策的治理部门。生产与消费是社会运行的主要脉络，多数公众会参与到这两项活动中，而社会治理的任务量较小，因此只需要少数人参与其中。通常情况下，政府是行使委托权利的主体部门。社会监管主要是指对政府工作进行监督。作为社会的拥有者，公众自然会对受托方的工作开展评定。

二、公共管理视域下的政府职能

（一）政务治理职能

政务治理是政府部门的主要职能，其主要包括行政管理、司法职能以及财税管理等工作。行政管理是维系社会运行的重要手段，该项工作的侧重点是提升社会运行效率，并为公众提供服务。例如，政府会组织建设卫生、教育机构，此类机构也将服务于社会的多数公民。司法职能是政务部门的权力来源，法律是公众制定的社会管理制度，但法律制度的落实需要政府部门负责，即公众授予政府执法权。财税管理是政府治理体系的重要组成部分。货币是计量社会物资的主要工具，财税管理的主要职能就是利用货币工具调节社会资源。例如，政府会征收房地产交易税，并将其用于公共开支。

（二）商务管理职能

政府的商务管理职能主要由两方面构成。其一，是对公营企业进行治理。在成熟的社会中，一定会存在服务于社会公众的企业，此类企业会高度集中社会资源，并为公众提供质优价廉的社会服务。若以私营模式管理这部分企业，公众的福利将受到剥夺，因此此类企业会以公营模式运营。例如，邮政公司就具有较强的公益性。但该公司的建立必然要投入较多的资源，因此社会通常会作为投资主体。其二，是建立优质的市场环境与产业政策。当代的经济活动极为复杂，政府难以通过自身的力量合理配置生产要素。因此其应当利用市场机制，对需求、供应两端进行同时调节。例如，股票市场就是政府职能与市场经济的结合体，既体现出了市场的供需关系，也需要依靠政府实行组织管理。

（三）信托代理职能

在我国社会中政府信托代理的主要项目包括社保基金、财政盈余、外汇储备以及国有资产。社保基金是公众的生产存留，政府有义务对其开展有效管理，并保持其稳定升值。财政盈余是政府通过税收渠道获得闲置资产，但生产活动是创造价值的主要渠道，这部分资产应“取之于民、用之于民”。外汇储备是我国居民通过劳动获得的社会资产，其也是我国货币的信用来源，因此政府部门应当对其妥善管理。在加入WTO后，国际生产要素大量进入我国，产业工人通过劳动将这部分生产要素加工成工业成品，并在国际贸易中换取了峰值为5万亿美元的外汇储备。利用这部分外汇，我国在国际市场中采购了廉价资源，国民生活水平大幅提高。同时通过外汇占款，我国投放了超过20万亿的基础货币，并将其转化为国有资产，政府应对其妥善管理。

三、政务治理中的政府会计角色

（一）政务治理中的监督者

政务治理是政府部门的主要职能，政府会计应在本职岗位中承担其监督角色。首先，政府会计应当承担数据统计职责，财务数据是反映政府治理的主要工具。例如，在监督政府采购的过程中，政府会计应首先收集政府的采购信息，其中包含对应部门、负责人、采购金额以及产品质量。之后，政府会计应当肩负信息披露的重任。信息

披露是落实社会监管的前提条件，披露准确、有效的财务数据，是政府会计的分内职责。例如，政府会计应当向审计署提供政府的财务支出，并在指定平台内为公众提供财务报表。政府工作较为分散，工作脉络也难以把握。而政府会计可利用财务数据将政府工作集中呈现，这部分数据也是公众监管的主要工具。由此可见，政府会计是政务监管的初级环节。

（二）政务监督角色所面临的挑战

政府会计的监管职能，需要通过信息统计与信息公布两方面工作完成。信息统计工作所面临的最大挑战，是对真实数据的收集。在现实工作中，个别部门会刻意隐瞒自身的问题，并提供虚假数据。但政府会计部门的预算有限，其难以将更多的人力資源投入到审计工作中。在信息公布的环节中，政府会计也会遇到诸多阻碍。例如，出于多种原因的考虑，部分领导会要求政府会计简化公示项目甚至隐瞒真实数据，以营造出虚假的工作场景。政府会计是政府管理体系的组成部分，其通常难以回绝此类要求。

（三）实现政务管理角色的具体路径

政府会计难以及时准确地统计到真实数据。针对这一问题，会计部门应当利用信息工具，建立起更为有效的数据传输系统。例如，会计部门可为下属部门设置统一的财务报表，各部门的工作人员应在每日的4点前，将当日所发生的财务信息填写到表格内，并及时传输至会计部门的数据库中。会计部门可依托表格化管理，及时统计各部门的数据，并制作成不可更改的财务报表。通过叠加累积，月报、年报将逐渐形成，数据造假的难度也大幅攀升。

真实数据可还原出真实的工作情况，将这部分数据提供给公众，是实施社会监管的前提条件。但政府会计的独立性普遍较差，其在信息公布的环节中会面临诸多阻碍。针对这一问题，上级部门应建立会计部门垂直管理体系，并设置信息公布平台。例如，我国应建立起隶属于全国人大的会计体系，并通过人大的信息平台公示财务信息。在这一体系下，政府会计可摆脱行政部门的干扰，其独立性将得到增强。同时由人大负责信息公示，也将使信息的准确性得到提升。

四、商务管理中的政府会计角色

（一）商务管理中的分析者

商务管理对于公众利益的影响较大。政府会计应在信息收集的基础上承担分析职能。当代的商业活动极为复杂，生产活动需要调配种类繁多的生产要素。在这一基础上，货币成为了计量生产要素与物资转换的唯一工具。例如，在统计生产成本的报表中，会计会将各项生产要素的采购价值与公允价值相结合，并制定出单位要素成本，同时可依据单件商品的要素用量与废品率推导出商品成本。之后会计部门应通过经济学工具对财务数据进行分析，以便还原工作场景并解构该经济部门所面临的问题。例如，政府会计可利用价值链理论分析商品的成本数据。当该商品的运输成本过高时，其可对生产部门提出警示并进一步分析采用外包运输的可能性。总之，以经济学或社会学视角，对财务数据进行二次分析，可帮助政府更好地履行商务职能。

（二）数据分析角色所面临的挑战

政府会计的商务分析对象，主要是公营事业单位以

及宏观产业结构。分析公营事业单位的财务数据，通常受到部门利益和公众诉求的双重影响。例如，压缩公营医院的收益会使公众得到实惠。但医院更倾向于增加本部门开支，并为职工寻求福利。这样的矛盾，将使财务分析的视角愈发混乱。在分析宏观数据的过程中，资源配置的评估分析，是政府会计面临的最大挑战。

（三）实现数据分析角色的具体路径

在公共管理的理念下，公营事业单位隶属于公众所有，其应当通过最小的资金成本，带来最大的产出。但任何生产活动都会带来对应的投入，缩减资本投入必然增加其他成本。因此，政府会计应当为公营单位制定出符合各方需求的公允成本，并在此基础上制定浮动利润。例如，公营医院治疗某项疾病的总成本为10000元，其利润应上浮10%，即预估收费11000元。政府会计可参考药品招标价格，降低药费1500，并通过优化管理降低人工开支500元，其总收费可调整至9000元。

在宏观数据的分析中，政府会计可依据市场机制，制定宏观预警机制。宏观经济较为复杂，依靠简单的数据分析难以作出有效的决策。针对这一问题，政府会计应当实现管理后置，并将市场机制作为引导产业发展的主要动力。例如，在分析基建产业与高新技术产业的过程中，政府会计应当在市场需求与社会功能的基础上明确双方的市场定位。同时也应为各自领域制定产能基线。当某一产业的投资量高过该基线15%后，政府会计可对主管部门发出警示。当其融资严重不足时，政府会计应当详细分析其中的原因。

五、信托代理中的政府会计角色

（一）信托代理中的管理者

信托代理突出体现了政府的管理能力。其核心逻辑是提升信托资产的对应价值，由于其与财务数据紧密相关，而政府会计掌握了丰富的财务数据，因此其应在信托代理中起到管理作用，并通过所掌握的财务数据开展工作。以社保基金为例，政府会计可在监管、统计、分配等环节中体现管理职能。社保基金的投资渠道较为固定，其中A股市场是其主要的投资方向。在日常的管理过程中，政府会计应实时监控对应股票的涨跌变化，并依据未来的市场走向及时调整投资渠道。同时政府会计也应在分配环节中发挥管理作用。管理会计应利用信息披露与内部调整压缩管理成本，并通过资金调节保障该基金的公平分配。

（二）信托管理角色所面临的挑战

信托资产可分为金融资产与实物类资产。在市场经济中，这部分资产的价值会不断变化。例如，某国有企业的产能相对落后，其所生产的商品难以满足市场需求，以证券市场的价值判断该企业已缺乏盈利能力，其价值将大幅缩水。但随着房地产市场的发展，该企业的固定资产价格大幅攀升，其价值也将相应增长。由此可见，资产的变化会受到市场需求的影响。再有，不同商品的市场价值会出现相对波动。以美元资产、债券和人民币为例，当美元加息时，其价值将出现上涨，债券利率也将随着走高，而人民币将相对下降。当美元指数走高后其必然會增加进口，贸易顺差会带动人民币走强，债券利率也将相对下降。由此可见，资产价值变化具有周期性。这些问题，将对信托管理带来挑战。

（三）实现信托管理角色的具体路径

针对信托管理工作中做面临的挑战，政府会计可利用经济学理论进行对应的处理。以市场需求的影响为例，政府会计可在研发、生产以及固定资产等多项环节投资。当某企业的产能逐渐落后，并与市场需求相脱节时，政府会计可向研发环节增加投资。通过供给侧改革，新的市场需求将被创造，生产环节将得到促进，其固定资产也将相对升值。这样的处理方式，应用了经济学中的价值链理论，即上游投资必将带动下游需求，整体经济环境也将发生改变。

针对市场需求所带来的影响，政府会计针对周期性变化所带来的影响，政府会计应利用信息优势，及时调整投资方向。例如，当土地等国有资产进入上涨通道时，政府会计可将市场需求作为评定该资产价值的主要标准。当市场需求临界饱和时，其应当引导政府增加供给量。通过这样的方式，土地资产将会在最高价位转变为现金资产，从而实现其相对升值。而政府会计可利用这部分现金资产，投资到新技术研发等仍然具有升值空间的领域。

结语：公共管理强调公众与政府之间的委托关系，在落实公共管理的过程中，政府应当主动公示治理信息，政府会计则应当承担其监管角色，并逐渐脱离政府的管理体系，以凸显自身的独立性。同时公共管理理论将社会视为公众资产，政府会计应对不同项目的价值变化进行统计，通过及时公布公众的投资活动将得到有效引导，市场环境将得以维护。同时在日常工作中，政府会计应承担起管理会计的部分职能，并对经济数据提供分析建议。通过这样的工作，社会治理将更加有效。

参考文献：

[1]陈志斌，潘俊.基于国家治理的政府会计概念框架演进及其引导效应[J].会计与经济研究，2015，29（01）：3-13.

[2]银庆华.新公共管理理论视角下政府会计缺陷与改革路径[J].学理论，2015（10）：93-96.

[3]李定清.政府治理视角下的政府会计改革研究[J].商业会计，2016（09）：6-10.