勇于探索 率先立法为我省经济社会发展保驾护航

广东人大立法工作40年先行先试，伴随着我省改革开放的开拓进程，推动着我省在民主法治道路上探索前行。

1979年，国家立法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规权力以来，地方立法已走过40个年头。40年来，广东省人大及其常委会始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持立法服务改革开放大局、着力解决经济社会发展突出问题，先行探索、勇于创新，通过地方立法为改革开放和经济社会发展提供有力支撑，为国家法治建设提供新鲜经验。

制度化规范化科学立法 民主立法 依法立法

40年来，广东省各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职责，主动适应改革开放的要求，扎实有效开展立法工作。截至2019年5月，共制定和批准地方性法规697件，修改和批准修改地方性法规488件次，废止和批准废止地方性法规211件，现行有效的地方性法规486件。其中，广东省人大及其常委会共制定省的地方性法规356件（省人民代表大会制定8件），修改地方性法规278件次（其中以作出修改决定的方式修改地方性法规200件次，以修订的方式修改地方性法规78件次），废止地方性法规117件，现行有效的地方性法规239件；广东省人大常委会共批准设区的市法规324件，批准修改地方性法规201件次，废止90件，现行有效234件；广东省人大常委会共批准3个民族自治县自治条例和单行条例17件，共批准修改地方性法规9件，批准废止4件，现行有效的自治条例和单行条例13件。

40年来，广东省人大常委会注重加强立法工作队伍建设，机构设置和人员配备逐步加强，立法能力和水平逐步提高。以推进立法工作制度建设为抓手，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，制定地方立法条例和相关工作规定，建立了法规起草、修改、审议、表决以及立法听证、立法论证、立法评估、立法协调等各项制度，推进立法工作制度化、规范化。2015年立法法修订以后，我省新获得立法权的17个设区的市先后制定了立法工作条例。

回顾广东地方立法发展，大体经历了四个阶段。这四个阶段，广东省人大及其常委会始终坚持探索前进，通过地方立法攻坚克难，立解放思想之法，立与时俱进之法，立科学发展之法，立全面改革之法，为广东经济社会发展提供了强有力的制度保障。

立解放思想之法探索改革开放之路

1979年到1992年这一阶段，广东省人大及其常委会围绕改革开放大局，制定保障和促进经济特区改革发展的法规20件，约占同期省人大立法数量的三分之一。1980年制定经济特区条例，为广东省三个经济特区的建立和运作构建了蓝图。1981年为深圳经济特区制定土地管理暂行规定，第一次将土地使用权和所有权分开，为土地管理法的修订提供了实践基础。广东省人大常委会还为经济特区制定了入境出境人员管理、企业登记、涉外经济合同、抵押贷款、涉外企业会计、涉外公司破产等方面的法规。这些法规建立的土地使用、税收减免、吸引外资、完善投资环境等制度，体现了先行性、试验性和创制性特点，解决了改革开放中一些迫切需要解决的妨碍生产力发展的体制机制问题，为经济特区改革发展提供了有力保障。

立与时俱进之法推动构建社会主义市场经济体制

1992年至2002年这一阶段，广东不断突破计划经济体制下形成的立法思想束缚，把立法决策与市场经济体制改革决策结合起来，大力加强经济立法。先后出台了公司条例、合伙经营条例、公司破产条例、股份合作企业条例等地方性法规，着力培育市场主体，激发市场活力，规范市场秩序，起到了引导、保障和促进社会主义市场经济快速健康发展的作用。为适应房地产市场快速发展的需要，在国家未制定相关法律和行政法规的情况下，制定了有关房地产系列法规。为规范劳动力市场，制定了流动人员就业、企业集体合同、劳动权益保障、劳动监察、工伤保险等方面的法规。为规范技术市场，制定了专利保护、技术秘密保护等法规。

立科学发展之法协调推进各领域立法

2002年到2012年这一阶段，广东深入学习贯彻科学发展观，以提高立法质量为重点，大力推进科学立法、民主立法，不断扩大公民对立法工作的有序参与，妥善解决立法中遇到的重点难点问题。一是继续抓好经济领域立法，以立法促经济转型升级。制定自主创新促进条例，建立鼓励研究开发与成果创造、推动创新成果转化与产业化、推动产业转型升级。还制定企业和企业经营者权益保护条例，维护企业和企业经营者的合法权益；制定促进中小企业发展条例，鼓励、支持中小企业创新、创业。二是加强社会领域立法，为应对非典，制定突发公共卫生事件应急办法、爱国卫生工作条例。2003年孙志刚事件后，及时废止广东省收容遣送管理规定。制定社会保险基金监督条例，是我国第一部社会保险基金监督的省级地方性法规。制定工伤保险条例、工资支付条例、老年人权益保障条例等，促进社会公平、化解社会矛盾、维护社会稳定。三是加强文化领域立法，制定公共文化服务促进条例、非物质文化遗产条例、实施文物保护法办法等。制定公共文化服务促进条例，促进公共文化服务事业的健康发展。四是加强生态环保领域立法，修订节约能源条例，制定民用建筑节能条例等，推动了资源节约型、环境友好型社会建设。五是按照全国人大常委会的工作部署和形成中国特色社会主义法律体系的总体要求，加强地方性法规清理工作，解决地方性法规与上位法不一致、不协调等问题。

立全面改革之法引领和推动全面深化改革

2012年至今这一阶段，广东坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十八大和十九大精神，认真学习贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，坚持以问题为导向，牢牢抓住事关改革发展稳定大局的事项开展立法，着力发挥立法的引领和推动、规范和保障作用，为全面深化改革提供法治保障。一是坚决贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求。坚持将党的领导贯穿到立法工作的全过程和各方面，坚决贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求。例如，贯彻落实党中央和省委信访工作制度改革、商事登记制度改革、行政审批制度改革、计划生育政策调整、户籍制度改革、“放管服”改革等决策部署，制定或者修改信访条例、商事登记条例、行政许可监督管理条例、人口与计划生育条例、流动人口服务管理条例等法规，通过在广州市、深圳市调整实施本省有关地方性法规的决定等，取消、调整、下放有关行政管理职权。二是突出经济领域立法。注重适应转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的需要，贯彻新发展理念，不断增强我省经济创新力和竞争力。例如，制定促进科技成果转化条例、修改自主创新促进条例，落实创新驱动发展战略，推动区域创新发展。修改企业和企业经营者权益保护条例，推进产权保护法治化，营造企业家健康成长环境。制定中国（广东）自由贸易试验区条例，促进发展更高层次的开放型经济。三是加强民主政治领域立法。坚持保障人民当家作主权利，不断完善人民代表大会制度，推进基层民主政治建设，加强对政府权力的规范和监督。例如，修改地方立法条例，完善立法工作机制。修改乡镇人民代表大会工作条例、各级人民代表大会选举实施细则、各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定、各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例，加强乡镇人大工作和建设，完善代表选举机制，健全人大讨论决定重大事项制度，规范备案审查工作。四是强化民生领域立法。坚持以人民为中心的立法理念，积极回应社会对民生、安全等方面的要求，通过立法补齐民生短板、维护社会公平正义。例如，制定社会救助条例、华侨权益保护条例，修改老年人权益保障条例、实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法，规范社会救助工作，保护华侨、老年人和残疾人权益。五是推进生态文明领域立法。将制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。制定和修改西江水系水质保护条例、大气污染防治条例、实施《中华人民共和国土壤污染防治法》办法、固体废物污染环境防治条例，解决突出环境问题，加大污染防治力度。制定城乡生活垃圾处理条例、关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定，建立健全城乡生活垃圾分类制度，推动建设美丽人居环境。对我省生态环境保护地方性法规进行全面清理，打包修改《广东省环境保护条例》等十三项地方性法规和废止《广东省建设项目环境保护管理条例》等五项地方性法规，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的内容，及时进行修改和废止。

这一阶段，广东省人大常委会建立健全了法规起草、论证、听证、评估、专家咨询制度，建立了涉及的重大利益调整论证咨询和争议较大的重要立法事项引入第三方评估制度；充分发挥基层立法联系点、立法基地、评估中心、立法咨询专家的作用，拓宽公民有序参与立法途径；加强了地方立法工作队伍建设，2018年在全国率先开展立法工作人才评选，评出了75名政治坚定、业务精通、经验丰富的立法工作人才。

总结法治建设经验做到“五个坚持”

40年来，在中央和省委的领导下，在全国人大常委会的指导下，广东不断深化对中国特色社会主义法治建设规律和立法工作规律的认识，积累了丰富经验。省人大常委会在40年的探索实践中认识到，做好地方立法工作必须始终做到“五个坚持”。

—— 始终坚持党对立法工作的领导。习近平总书记提出，坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。广东省人大常委会切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，在立法活动和立法工作中，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，将党中央和省委的决策部署作为立法工作的重心，准确体现和落实到立法的全过程、各方面。健全党领导立法工作机制，坚持立法重大事项向省委请示报告。对立法规划、年度立法工作计划、新制定法规、重要的修订法规、涉及重大体制和重大政策调整的立法事项，由常委会党组报告省委讨论决定。

—— 始终坚持发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。习近平总书记提出，推进科学立法，关键是完善立法体制；要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，必须完善立项论证制度，必须完善法规起草制度，必须完善争议协商协调制度，必须完善法规案中个别重要条款单独表决制度，必须完善立法后评估制度。发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，应当加强沟通协调。

—— 始终坚持以人民为中心的立法理念。习近平总书记强调，要切实保障和改善民生，更好满足人民日益增长的美好生活需要。必须始终坚持以人民为中心的立法理念，弘扬社会主义核心价值观，把促进社会公平正义、增进人民福祉作为地方立法工作的出发点和落脚点，努力做到人民有所呼、立法有所应。必须注重推进维护群众切身利益的立法，关注弱势群体权益保护、劳动者权益保障和生态环境保护，积极回应社会对民生、安全、环境等方面的要求，通过立法补齐民生短板、维护社会公平正义。

—— 始终坚持维护国家法制统一。习近平总书记提出，要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。地方立法工作中，要坚持法律体系的有机统一，加强与国家立法的配套、衔接与协调，避免地方法规“抢闸”出台。要建立法规清理工作常态化机制，通过集中清理和单项清理相结合，及时修改和废止与改革发展不相适应的法规，及时解决法规与上位法不一致、不协调等问题。要加强立法监督，建立完善规范性文件备案审查制度，实行有件必备，有备必审，有错必纠。

—— 始终坚持从实际出发、突出地方特色。习近平总书记提出，要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性。必须围绕改革发展中面临的主要矛盾和突出问题，结合本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等方面选择立法项目，把地方立法同解决本地特殊问题结合起来，突出鲜明的地方特色。必须扎实细致地做好调查研究工作，准确把握法规所要调整的社会关系本质和内在要求，深刻认识广东省情和发展的阶段性特征，把握矛盾的主要方面及其发展规律，紧紧抓住法规的核心内容和关键条款，注重务实管用，在坚持“不抵触”的前提下，努力增强法规的针对性、可执行性，确保法规立得住、行得通、真管用。

认识立法工作规律处理好“四个关系”

省人大常委会在40年的探索实践中还体会到做好地方立法工作，必须处理好“四个关系”。

—— 处理好立法与改革的关系。习近平总书记指出，改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。40年来，立法与改革相辅相成、相伴而生。随着改革进入攻坚期和深水区，统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的法律法规就明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。一方面，法律法规必须从实际出发，着力解决现实中存在的问题，并且要相对稳定，就是要保持宏观政策的连续性和稳定性，从而发挥其积累效应。但是，又不能拘泥于眼前的现实情况，立法还必须体现时代精神，特别要不断总结改革进程中新鲜的、成功的经验，使之制度化、法治化，要求具有一定的前瞻性，以引领、推动改革发展。立法工作要努力体现时代性，增强预见性，把握规律性，富于创造性，才能真正处理好立法与改革的关系，使立法决策与改革决策相衔接、相一致。

—— 处理好市场与政府的关系。习近平总书记指出，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。社会主义市场经济本质上是法治经济，市场经济活动中各个主体、各种行为都必须以法律的形式得到规范，通过立法来规范市场运作，保障经济社会有序发展，通过立法来推动政府职能转变，为科学的宏观调控、有效的政府治理提供法治保障。立法在赋予政府必要的行政管理手段的同时，也要对政府的权力进行规范、制约和监督，达到保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯的目的。要加强对权力的制约和监督，以推进行政机关依法行政、严格执法。

—— 处理好立法质量与效率的关系。提高立法质量和效率是加强和改进新时代立法工作的要求之一。习近平总书记指出，要提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展，营造和谐稳定社会环境。正确处理立法数量和效率的关系，应该在保证立法质量的前提下，尽可能做到质量与效率的统一，只要中央和省委有要求、现实有需要、群众有期待，就要在保证立法质量的前提下，加快立法节奏，加大工作力度，坚持急用先立、先立先行，成熟一个立一个，积极推进法规的起草工作，已经提请审议的法规案要抓紧修改完善，已经比较完善的法规案要及时审议通过，确保改革发展稳定急需的法规及时出台和完善。

—— 处理好促进经济发展和保护生态环境的关系。习近平总书记指出，正确处理好生态环境保护和发展的关系，也就是绿水青山和金山银山的关系，这是实现可持续发展的内在要求，也是我们推进现代化建设的重大原则。这就要求把环境保护放到同经济发展同等重要的位置，建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的生态保护制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。当前，我省正处于环境质量由局部趋好向全面改善的攻坚期，必须采取有力措施，以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，全面开展大气、水、土壤污染防治，有效减少主要污染物排放总量，改善生态环境质量。■

相关链接

1979年7月，全国人大通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，首次规定省一级人大及其常委会“可以制定和颁布地方性法规”。

1981年11月，全国人大常委会通过决议授权广东省人大及其常委会，制定经济特区的各项单行经济法规。

1985年5月，省政府颁布了《关于拟订地方性法规程序的规定》，首次就地方立法的原则和相关程序进行了规范。

1993年，省人大常委会委托省法学会起草《广东省经纪人管理条例》草案。这是国内首次委托专家学者起草地方性法规。

1999年，在《广东省建设工程招标投标管理条例》的修订过程中，省人大常委会就该条例举行了国内第一次立法听证会。

2001年2月，省人大通过《广东省地方立法条例》，明确了制定、修改、废止及批准本省地方性法规的具体程序。

2001年8月，省人大常委会在制定《广东省电子交易条例》的过程中，举办了立法论坛，首开我国立法论坛先河。

2015年5月、9月和2016年1月，省人大常委会以决定形式分三批确定了17个设区的市行使地方立法权的时间。

2016年1月，省人大常委会通过的《广东省人民代表大会关于修改〈广东省地方立法条例〉的决定》，进一步完善立法论证、听证、公开征求意见等机制。