基于市场的环境政策工具的认知迭代与中国实践

刘亦文

摘要：基于市场的环境政策工具是协调生态发展权和生态资源重新配置的经济手段，是实现生态公平的重要机制，是解决新时代生态环境治理“中国式难题”的重要途径。在基于命令—控制型、市场型和自愿型环境政策的选配中，基于市场的环境政策工具越来越受到青睐。我国在“用水、用能、排污、碳排放权”市场交易制度，生态补偿制度，排污费、税与补贴制度，绿色金融等方面构建了全方位、全地域、全过程市场化政策体系。未来，遵循习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的生态理念，利用市场机制调整有关各方的利益关系，是解决环境污染问题的有效途径。

关键词：基于市场的政策工具;生态环境治理;中国实践;习近平生态文明思想

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1004-3160（2019）05-0097-07

一、新时代“中国式难题”与循因施策

改革开放40年来，在中国共产党的坚强领导下，开启了中华民族伟大复兴的伟大征程，中国经济总量从1990年占全球经济总量的1.6%提升到2017年的15.4%，对世界经济增长贡献率超过30%。2018年中国人均GDP达到了10087美元，成为了一个中等偏上收入的国家，纵然是最乐观的预言家也为中国取得如此骄人的“奇迹”感到惊讶。

然而，中国经济社会成就是建立在非常脆弱的环境基础上的，在财富不断积累的同时，仍有一些“中国式难题”亟待解决。长期以来依靠要素驱动的粗放型、低效率增长模式难以为继，资源环境承载力逼近极限，使得发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的能源和环境问题在中国集中出现，国家的可持续发展受到严重挑战。

中国全方位的严重环境污染不但体现在污染源上（工业污染、生活污染等），也体现在被污染对象上（空气、地表水、地下水等），还体现在区域范围上（城市、乡村、陆地、海洋等）。根据耶鲁大学的相关测算，在2018年环境绩效指数的排名中，中国EPI得分仅为50.74，在所有180个国家中排名第120名，中国2006年-2018年间的环境绩效指数排名处于所有国家和地区的后列，而空气质量更是排名靠后，2018年得分仅为14.39，较十年前下降了15%（Yale Center for Environmental Law & Policy，2018）[1]。2014年世界卫生组织发布的全球城市空气質量调查报告显示，中国只有9个城市空气质量进入前100个达标城市行列。中国城市地区空气中SO2及粉尘含量是全世界最高的，PM10含量是60微克/立方米（世界平均含量为43微克/立方米）。生态环境问题已经成为新常态下中国经济发展面临的最严峻的挑战，也是现阶段中国最敏感的政治问题和社会问题之一。

不断恶化的环境污染形势向粗放的发展方式亮起了红灯，中国环境污染成本占GDP的比例高达8%-10%，而且环境污染严重危害了居民尤其是妇女和儿童的健康，社会健康成本大幅增加，中国空气污染和水污染导致的健康损失高达 GDP 的 4.8%。吕铃钥和李洪远（2016）研究发现，京津冀地区PM10污染所造成的健康经济损失总额为1399.3（1 237.1-1 553.1）亿元，相当于2013年该地区生产总值的2.26%（1.99%-2.50%），PM2.5污染引起的健康经济损失总量达1 342.9（1 068.5-1 598.2）亿元，占2013年该地区生产总值的2.16%（1.72%-2.58%）[2]。而且“雾霾仍在延续，雾霾一次又一次成为公众热议的话题。雾霾关系到每个人的健康。”[3]水质的下降导致中国消化系统癌症的发病率和死亡率急剧攀升，2000年-2011年，男性癌症发病率保持稳定（+0.2%，P=0.1），女性癌症发病率显著增加（+2.2%，P<0.05）（陈万青等，2016）[4]，癌症死亡人数在近年来也呈现出快速上升趋势，胃癌和肝癌已经分别称为中国第四和第六大致死原因（Ebenstein，2012）[5]。由环境污染所导致的恶果，已经严重影响了居民的公共健康和日常活动。

人类福祉与自然资源管理之间的密切联系需要更好的政策和手段来实现可持续的治理。促进环境质量改善是“十三五”时期实现绿色发展和最终全面建成小康社会的重要目标和任务。为了解决环境污染问题，党和国家不仅将生态文明和“美丽中国”建设提高到中国经济社会发展前所未有的战略高度，而且制定了世界上最大规模的节能减排计划，并提出“要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”。在2014年修订的《环境保护法》中，将保护环境作为“国家的基本国策”，并首次提出各级政府必须将环境保护纳入国民经济和社会发展规划。党的十八届五中全会把“绿色发展”确立为“十三五”时期的重要发展理念，不断推动国家环境政策革新，构建现代生态环境治理体系，提升国家绿色领导力。而生态环境治理政策工具的选择、设计与应用是关系生态环境治理和绿色发展效果、政策执行成败的关键性因素。

作为追赶型经济体的典型代表，中国必须在节能减排和经济增长之间寻找合理的平衡，但导致经济增长大幅下滑的激进减排措施在中国并不具备现实的可能性。党的十九大、国家推进生态文明体制改革总体方案及《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等，均将建立健全生态环境保护的市场化机制上升为国家治理体系和治理能力现代化战略层面予以部署，试图通过实施一系列政策手段和工具（例如排放权市场交易，生态补偿，排污费、税与补贴制度，绿色金融等）以经济有效的方式解决环境政策问题。这些政策手段和工具即为基于市场的政策工具（market-based instruments，MBIs），这些工具试图建立供需关系，并创造激励措施来影响行为者的行为。

MBIs主要支持市场机制，例如参与者之间的自愿交易，服务竞争和价格信号（Lockie，2013）[6]。具体而言，MBIs通过税收将行动的外部成本内部化，或者为有利于竞争的生态系统服务和个人财产权创造市场（Dargusch和Griffiths，2008）[7]。通过这些政策工具的实施，MBIs寻求解决负面的环境外部性，使得生态环境治理朝着积极的正面方向发展，例如解决近岸过度捕捞、污水排入海洋问题，以及利用环保旅游产品。MBIs成为了更灵活的反应和具有成本效益的选择，这些是优于传统的行政命令型工具的（Hahn和Stavins，1992）[8]。因此，研究中国环境治理与生态建设中基于市场的政策工具的设计与选配，探析实现中国绿色发展的生态环境治理政策工具，对加快建设“两型社会”、全面建成小康社会、推进美丽中国建设具有重大而深远的战略意义。

二、基于市场的政策工具的认知迭代

生态环境是自然系统的组成要素，是人与自然相互作用的结果;既是经济增长的前提条件，也是经济增长的结果。近代以来的工业化进程使得人类经济活动逐步逼近甚至超出环境承载极限，层出不穷的环境问题已经成为21世纪世界各国社会面临的最严重的挑战，也是现阶段最敏感的政治问题和社会问题之一。“绿水青山就是金山银山”是中国共产党人解决这一困境的一把钥匙。绿水青山是最大的资源和资产。然而，长期以来，自然资源环境的经济价值是缺失的，而自然资源环境无价值观念又同马克思的劳动价值论互为表里（晏智杰，2004）[9]，其直接后果是，在很长一段时间内，人类对自然资源环境的认识仅仅停留在资源使用费用上，而忽视了资源环境的修复和可持续利用，忽视了自然资源环境所拥有的巨大社会效益和生态效益。在实践中，必然造成对自然资源环境的枯竭式利用，从而危及人类社会的可持续发展。

环境问题伴随经济社会发展的全过程，环境政策是解决环境污染问题的制度设计，覆盖了法律法规、经济政策、环境标准以及监督执行等方面。在发展中保护，在保护中发展，是中国共产党关于环境保护的主张、法令、措施、办法的总和。改革开放40年来，我国的环境保护政策，在借鉴国际经验的基础上，从基本国情和发展阶段的基本特征出发，从口号、理念到执法力度不断调整，从改革开放初期的“有水快流”“靠山吃山”到工业化、城镇化快速进程中的既要金山银山也要绿水青山，再到近年来人与自然和谐共生的生态文明新时代，这既是广大人民群众和决策者对生态文明建设的认知迭代，也是对基于市场的政策工具的认知迭代。

国内外学者对基于命令-控制型、市场型和自愿型环境政策选配的认识趋于一致，如Atkinson和Lewis（1974）将生态环境治理政策区分为命令控制型工具和经济激励型工具[10];Kemp R（1997）认为生态环境治理政策可分为命令的、市场的和相互沟通的三大类手段[11];肖建华和游高端（2011）总结得出生态环境治理政策工具经历命令-控制型工具、基于市场的激励性工具、自愿性环境协议工具及基于公众参与的信息公开工具的发展演变[11]。不难发现，无论国内外学者将生态环境治理政策分为两类、三类还是四大类，都是基于命令-控制型、市场型和自愿型三类的衍变。在命令-控制型环境政策工具方面，强制性问题被学者们反复研究。而自愿性工具是企业和公众为了提高环境水平而遵守的协议，是一种没有强制性约束的协议。市场化生态环境治理政策以污染外部性和科斯定理为理论基础，被认为是最精准有效的节能减排政策工具。目前，MBIs这一实践问题也充分体现在理论研究的热点中。

（一）MBIs在生态环境治理中的应用价值日益凸显

王猛（2015）认为构建现代生态环境治理体系，要改变过去由政府主导的单中心格局，着重理顺政府与市场、社会的关系，向政府、市场、社会合作共治的多元格局转变的努力[13]。欧洲环境总署（EEA，2005）评价了MBIs在欧洲环境政策中运用，并建言进一步加强对MBIs的成本效益分析，以促使管理层更好地了解该政策工具在生态环境治理中的优势[14]。20世纪90年代以来，学术界从成本-效益等角度论证MBIs比基于命令-控制型（CAC）的政策工具更具效率（王班班、齐绍洲，2016）[15]。Filatova（2014）通过对能源环境生态领域有影响力的国际期刊近十年研究文献的查阅发现，基于市场的政策工具的研究受到了国际学者的重点关注[16]。中国情景也得到了很好的印证，如Xianbing Liu等（2013）通过对中国钢铁、水泥和化工行业调查发现，受访公司对于MBIs的认知度和可接受性要远远高于其他监管政策，这对于中国工业节能政策的未来调整具有重要意义[17]。王班班、齐绍洲（2016）研究发现市场型工具有助于实现“去产能”和工业生产方式绿色升级的“双赢”[15]。市场化机制、手段与命令-控制手段互为补充，是中国能源环境政策工具的重要组成部分，是践行中国绿色发展理念的关键要素。因此，中国生态环境治理中MBIs的研究能促使能源环境政策工具研究得以深化，能促使能源环境政策工具选择、应用的知识更加系统化，从而改变长期以来以“末端治理”为主导的能源环境政策工具研究体系，形成解决中国能源環境“前端防治”问题的理论准备。

（二）MBIs在生态环境治理中的应用还存在很多急需解决的空白和议题

尽管这一领域在近十余年来得到了越来越多学者的重视，但学术界过于强调MBIs在履约成本、技术激励等方面的优势，忽视其政策形成、执行和监控成本以及排放实体环境道德意识的影响。同时，国内外对于MBIs对经济的影响和效果主要集中在整个社会和宏观经济方面，对微观的经济主体行为以及所产生经济影响的相关研究较少。国内MBIs涌现的时间不长，相应研究范围主要集中在碳税、能源税、排放权交易和限额交易等领域，近年来越来越多的学者加强了对两种或两种以上不同的市场型政策工具进行对比研究，但对不同的MBIs在生态环境治理中的应用仍存在诸多急需解决的空白和议题。

（三）MBIs与生态环境治理的研究具有中国情景的管理特色

当前，关于MBIs在生态环境治理应用的研究成果大多是基于西方经济体制背景下得出来的，相对西方国家而言，中国生态环境治理政策主要以命令-控制型的政策工具为主导，相关研究也较为集中在此领域展开。西方背景下的研究结论在中国情境下的适用性还有待商榷。因此，这一研究议题更凸显了中国情景的应用特色和现实价值。

三、基于市场的环境政策工具的中国实践

目前，我国在“用水、用能、排污、碳排放权”市场交易制度，生态补偿制度，排污费、税与补贴制度，绿色金融等方面构建了全方位、全地域、全过程市场化政策体系，取得了良好的生态治理效果。

（一）“用水、用能、排污、碳排放权”市场交易制度

一是我国水权交易市场制度建设。1987年著名的“八七分水”方案将黄河干流水量分配给各省份，允许省内水权置换，这实际上是我国最早的水权分配方案。1996年中央“九五”计划首次提出总量控制原则，初步开始水权市场交易制度的探索。2000年浙江省东阳-义乌两市首次转让5000万立方米水权，成功开创了我国水权交易实践的新纪元，拉开了水权交易的新篇章，全国各地争相开展水权交易实践，陆续涌现出京冀应急供水、宁蒙水权转换、张掖水票交易等一大批形式丰富多彩的水权交易实例，水权交易呈现“遍地开花”的新局面。二是“用能权”市场交易制度。我国自2015年首次提出用能权交易概念后，对建立“用能权”市场交易制度做出进一步的规划部署，在《关于开展用能权有偿使用和交易试点工作的函》中明确提出，在2017年全国开展用能权有偿使用和交易试点。三是“排污权”交易制度建设。排污权交易的提出可以追溯到20世纪80年代，1985年，太原市出台《大气污染排放标准》《污染物排放指标有偿转让管理办法》。经过30多年的探索与实践，排污权制度也取得系列成果，目前我国排污权交易在11个省区试点，在一定程度上遏制了污染物的排放，缓解部分环境污染压力，在我国市场化的经济体制中有着巨大的发展潜力。四是“碳排放权”市场交易制度建设。我国早在2002年就以CDM的形式开始了碳交易市场建设，经过十几年的探索和实践，我国于2017年在全国范围内启动碳排放交易。

（二）生态补偿制度

我国关于生态补偿政策的制定，可以追溯到1997年原国家环保总局发布的《关于加强生态保护工作的意见》，以及《森林法》中的森林生态补偿。从2007年开始试点自然保护区、重点生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护的生态补偿机制，到2016年国务院正式发文提出健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等分领域生态保护补偿机制，生态补偿制度在我国得到了广泛推广。

（三）排污费、税与补贴制度

排污费制度起源于工业发达国家，作为一项完整的制度，大约开始于20世纪70年代初。而我国的排污收费制度大约始于20世纪70年代末，大体经历了三个发展阶段：从1978到1981年，排污费制度的提出和试行阶段;从1982到1987年，排污费制度的建立和实施阶段;从1988年至今，排污费制度改革、发展和不断完善阶段。截至目前已在全国各级各部门建立起比较完整的排污收费法规体系。

（四）绿色金融

根据联合国环境规划署的《金融体系与可持续发展之统一》报告，融资仍然是当前推进经济绿色转型与可持续发展的最大挑战之一。2016年9月杭州G20峰会上，中国提出了建设“绿色金融”议题，已成为全球治理“中国方案”的关键内容。发展绿色金融的意义在于为控制全球温室气体排放和经济绿色转型提供融资支持。另一方面，绿色金融是金融业和环境产业的桥梁。我国正处在经济转型的关键时期，发展绿色产业已成为我国经济新的增长点。但发展绿色产业，目前存在巨大的资金缺口，年资金缺口达2万亿人民币，通过发展绿色金融来引导社会资本投向绿色产业是必然的选择。

四、结语

在习近平生态文明思想指引下，我国迈入新时代生态文明建设新境界，不断推动国家环境政策革新，构建现代生态环境治理体系，提升国家绿色领导力。一是要牢固树立绿水青山就是金山银山，绿水青山就是最大的生态资产和发展基础的绿色发展理念。二是要建立多元化资源环境产品交易平台，夯实市场化机制基础。在市场化机制设计的趋势下，构建多元化资源环境产品交易平台是构建MBIs的基础建设。要完善污染物排放许可制，推行市场交易，并利用资本市场募集更多的资金进入生态文明建设领域。三是推出基于市场的环境产品和服务。探索推出碳信贷、碳期货、碳证券、碳保险、碳基金等各种碳金融衍生品。在金融服务与信贷产品方面，要鼓励和引导商业银行针对碳排放交易项目的特点，创新低碳信贷产品，对低碳产业项目重点给予贷款扶助。要设立专门的低碳发展基金，发行低碳债券，鼓励企业通过各类低碳金融产品融资。四是要加强高端专业人才的培养与储备，形成一支包括低碳技术、碳交易实际操作、碳金融、碳国际贸易、碳国际法、碳交易成本核算等方面的专业人才队伍。

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