外部嵌入与内部整合：新时代社会智库建设的路径选择*

杨宝强 钟曼丽

（1.海南师范大学经济与管理学院 海口 571158；2.海南省妇女/性别研究与培训基地 海口 571158 ）

十九大报告将智库纳入了建设“社会主义文化强国”战略中，首次将智库建设写入党的全国代表大会报告。这既是对政府决策科学化和民主化的积极回应，也体现了政府在决策过程中对外部智力的高度重视。社会智库作为中国特色新型智库体系的重要组成部分，也得到了快速发展，但由于其长期处于边缘地位并受制度惯性影响而面临诸多难以突破的瓶颈。如人才集聚能力不足、筹资渠道不畅、身份认同困境以及成果转化困难等。如何解决这些难题，如何更好地建设社会智库，如何发挥其决策咨询优势是社会智库建设中亟需突破的瓶颈。文章试图从外部嵌入与内部整合的视角探讨社会智库建设的路径，一方面有助于发挥社会智库的决策咨询优势，提升政府决策的科学性，另一方面也有助于推进中国特色新型智库建设。

1 政策变迁下的历程演进：从民间智库到社会智库

社会智库所关注的现实命题与自身功能定位只有放置在中国现代化的历史进程中才能更好的省思。社会智库的发展历程，可分为三个阶段，不同发展阶段呈现出不同的时代特征。

1.1 改革开放政策下民间智库的产生与发展（1978—1992年）

“体制的形成不能脱离它所处的经济发展阶段，当某一体制不能再为经济或社会发展提供支持甚至形成阻碍时，改革便不可避免。”[1]对民间智库来讲，经济体制改革与市场经济政策的确立是其产生的直接原因。改革开放政策的实施在改变传统经济发展模式的同时也带来了决策体制的改变，经验决策向科学决策转变成为必然。这一时期，“政府也迫切需要新思维和新知识来重新探索和规划社会运行的道路，而‘体制内’的政策知识供给不足，也为体制外的政策知识提供了空间。”[2]如1988北京四通社会发展研究所的成立标志着民间智库的诞生。1989年《社会团体登记管理条例》为民间智库发展提供了政策支持。这一阶段是民间智库的初始发展阶段，数量较少，研究领域较为分散，发展模式比较模糊。对政府部门和知名人士的依附是其主要特征，“创办人大多有体制内工作经历，然后脱离原单位，凭借体制内的关系资源在体制外独立创办研究机构。”[3]

1.2 市场主导型政策下民间智库从繁荣到停滞（1992—2005年）

1992年党的十四大报告明确提出了社会主义市场经济体制改革的总目标。政府逐步放松了对民营经济的管制，独立于“体制外”的“思想市场”逐渐活跃并迅速发展。如零点研究咨询集团何天则经济研究所在这一期间成立。1994年《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中论述了民主集中制在党内政治生活中的重要作用。在这一背景下，上海华夏社会发展研究院成立。1995年十四届五中全会通过《关于积极发展包括咨询在内的第三产业决定》后，咨询服务逐渐成为我国服务贸易中比较活跃的一项产业。2002年九鼎公共事务研究所、上海法律与经济研究所、北京大军经济观察研究中心等也在这一时期成立，民间智库在这一时期迎来了平稳而快速的发展。但发展的同时也面临着诸多限制，其中，登记备案制度一直与社会智库捆绑在一起，并成为判断其是否合法的重要依据。1998年新修订的《社会团体登记管理条例》的“双重管理”体制和2000年《取缔非法民间组织暂行办法》均对民间智库发展形成了障碍。尤其是2005年，工商部门对民间智库注册机构进行了强制规范，一些知名民间智库先后被注销。

1.3 政府主导型政策下社会智库的多元发展（2008年至今）

2008年国际金融危机的爆发以及国内经济形势的变化给政府决策带来了前所未有的挑战。官方智库在应对危机时的反应迟钝以及不能为政府决策层提供切实有效的方案而备受公众质疑。2008年“中国与全球化智库”成立，并迅速彰显了在决策咨询中的独特优势。2009年中国国际经济交流中心成立。同年，察哈尔学会、南方民间智库、盘古智库、人大重阳金融研究院等也相继成立。这一时期大多数民间智库逐渐走出了困境，十八大以来，智库建设越来越被党和国家领导人重视。习近平总书记指出，“要从推动科学决策和民主决策着手把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务抓好。”《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中首提社会智库，并将其纳入了中国特色新型智库体系。而《关于社会智库健康发展的若干意见》则从强化规范管理、优化发展环境、完善保障措施以及加强自身建设方面为社会智库发展指明了方向，社会智库迎来了发展的“春天”。

2 羁绊：新时代社会智库的现实检视

宏观环境的改善为社会智库发展创造了条件，政府相关意见的出台也肯定了社会智库在决策咨询中的积极作用，并从多方面对其发展进行了引导和规范。但从社会智库的运行实践看，仍然存在诸多亟需解决的问题。

2.1 身份困境与政府的低认同度

身份问题一直是困扰社会智库发展的首要难题。民政部门虽提出对社会智库发展进行“松绑”，但相关配套改革依然滞后。如现行法律对非政府组织的登记注册依然严格，“双重管理”体制依然是管理社会智库的主要方式。在注册过程中，大多数社会智库难以找到挂靠单位而不得不以企业的方式登记注册，导致其存在形式不一致，也难以与政府和社会现实资源有效对接。此外，政府的低认同度是社会智库参与政府决策咨询的常态，王辉耀在研究社会智库运营时也认为“目前，社会智库能够进入政府决策咨询的环节，大部分是受到政府决策者的直接邀请”[4]。这一方面可能在于社会智库自身存在形态的多样性，缺乏规范化的管理，导致政府难以区分真正的社会智库。另一方面则在于政府“内外有别”的信任体系。

2.2 人才缺失与结构失衡

人才是智库竞争力提升的关键，同时也是研究课题得以实施的基础。我国社会智库由于缺乏足够的空间、资源和制度支撑，其发展举步维艰。《2015年中国智库年度发展报告》也指出有一定影响力的社会智库寥寥无几，有些还是“一人智库”[5]。贾西津教授在论述社会智库的发展时也指出“在现有的社会智库中，最大的也不过20余人，年运营资金200万元”[6]。加之社会智库身处“体制外”，缺乏稳定的资金来源和福利供给也导致大多数人才选择“体制内”智库。社会智库不得不以兼职的方式吸纳人才，但兼职人员由于时间和精力有限难以全身心投入社会智库的研究工作中。缺乏高层次研究人才和合理的研究团队将导致社会智库普遍缺乏高质量成果进而阻碍其决策咨询作用的发挥。

2.3 资金短缺与筹资意识弱

与官方智库相比，社会智库没有固定资金来源，资金主要靠自筹或社会捐赠。但由于我国尚未形成针对社会智库的捐赠氛围导致其难以有效筹集资金。如仲大军所说：“我国目前的公益资金还没关注到社会智库，这是制度的问题，社会智库在筹集资金方面仍然面临着体制障碍。”[7]同时，由于社会智库自身发展程度较低，影响力弱，在与官方或半官方智库竞争政府委托项目或其它企业项目时处于劣势，也导致其在竞争性经费方面的获取能力不足。此外，面临资金的短缺，一些社会智库并未采取积极的筹资策略，也未建立专门的内部筹资机构。尤其是《关于社会智库健康发展的若干意见》出台后，部分社会智库以此为契机，千方百计努力寻求政府的支持资金，而非积极争取社会资金支持。

2.4 传播渠道“狭窄”与“关系依赖”

思想传播与成果“推销”是智库拓展影响力的主要方式。“正如胡佛研究所的高级研究员索维尔所说，知识分子不是通过塑造舆论或是通过指导掌权者的行动，而是通过塑造公共舆论、使其影响掌权者的行动，而对事件进程产生最大影响。”[8]社会智库虽以影响政府决策为目的，但并未形成更多的发声渠道，传播渠道“狭窄”是其普遍特征。一些知名社会智库研究成果之所以能快速传达到政府决策层，除成果本身质量高之外，还与其内部有退休政府高官和拥有“内参”直接相关，且对此存有依赖。“国经中心”理事长曾培炎也曾明确指出，“国经中心”的内参主要起到了临门一脚的作用。但拥有“内参”的社会智库在传播渠道构建方面，并未形成对媒体、网络等多元传播渠道的综合利用。

3 外部嵌入：优化外生环境，构建多维支持体系

社会智库长期的边缘地位与其当前面临的诸多问题决定了其发展不是一蹴而就的，而是一项系统工程。提升社会智库决策咨询能力，拓展其发展空间，亟需从嵌入外部力量、完善制度环境与政策支持的角度优化其外部环境，如图1。

图1 社会智库建设外部嵌入示意图

3.1 嵌入外部力量，提升协同合作能力

“协同理论认为，所有系统的宏观有序性都由组成它的各个子系统间的协同作用所决定。”[9]尽管我国智库彼此间差异较大，但在中国特色新型智库建设战略背景下，不同智库间却存在协同的条件，即智库间存有内在关联，与外部社会中的其他主体也存有联系。治理理论也强调，多元主体间的合作，有助于保障治理目标的实现。在外部力量嵌入方面，首先，官方智库的嵌入。官方智库约占智库总数的95%，与政府的隶属关系决定了这类智库大多拥有广泛的人脉和资源，较易获取政府信息和数据。嵌入社会智库中可为其提供相应的人力和物质资源。其次，高校智库嵌入。据统计“高校拥有全国近80%的社会科学力量、60%的‘国家千人计划’入选者、50%的两院院士，以及规模庞大的研究生队伍”[10]。高校智库嵌入可完善社会智库的人才结构，提升其科研能力。再次，政府部门嵌入。社会智库植根于民间，对社会问题的把握较为全面与准确，在政府决策过程中可提供全面而接地气的咨询建议，弥补政府的决策局限。在合作过程中，政府部门所掌握的信息、数据、项目、资金、媒体等可满足社会智库运行研究的需求。最后，社会企业的嵌入。社会智库没有稳定的资金来源，资金更多是靠社会捐赠，而捐赠主体则主要是社会企业。我国民营企业众多，在慈善捐赠方面有突出表现，社会智库可与其建立中长期合作机制，获取资金支持。

3.2 完善政策环境，构建外部支持体系

3.2.1 构建多层次资金支持体系

《关于社会智库健康发展的若干意见》中虽有拓宽社会智库筹资渠道的论述，但多属鼓励性措施，没有详细的支持办法。为提升资金筹集能力。首先，“地方政府不能一味地要求社会智库自筹资金, 特别是不能把社会智库逼进为生存而转向主要服务企业的死胡同。对于规模较大的社会智库可以将其部分与企业和市场比较接近的业务公司化，组建专业的咨询公司对外开展业务。”[11]其次，地方政府要有明确具体的鼓励措施，在税收方面给予捐助者一定比例的减免，具体比例可根据当地经济发展水平而定。再次，地方政府可将政府项目按照一定比例外包给社会智库，以提升其参与地方政府决策的积极性。

3.2.2 完善社会智库人才支持政策

朱旭峰在谈论社会智库时指出，“中国对年轻研究人才最有吸引力的地方是哪里？首先是高校，其次是国有的研究院所，社会智库缺少的东西很明显，如高校能解决户口，在高校里面有职业发展预期，从讲师开始，到副教授、教授。”[12]因此，在社会智库人才职称评定方面政府应参照高校教师的职称评价标准，使社会智库内的研究者能享有高校教师的社会保障、医疗保障以及其它福利标准。在人才流动方面，地方政府部门要牵头建立与社会智库的人才交流与互动机制。官方智库、高校智库、党校行政学院智库要构建与社会智库人才的常态化交流机制。在“人大”和“政协”会议中应为社会智库专家提供一定的参与名额。

3.2.3 出台智库法律

《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》是当前政府对社会智库管理的主要依据。但随着社会环境的改变，条例中很多部分已不适应当前社会智库的发展，且具有严重的管控思维。这些管控思维的直接表现就是，重管理轻权利、重行政手段轻经济制约。从规范社会智库发展环境的角度讲，政府必须尽快出台智库方面的法律。迟福林认为：“从社会智库迫切需求出发，除了要建立对社会智库的多层次支持办法，还需尽快制定《公益法人法》，赋予社会智库公益法人地位，调整《社会团体登记管理条例》中阻碍社会智库发展的相关条例”。[13]需尽快出台《中国智库法》，明确社会智库的非企业法人地位，为其“松绑”和开路。

3.3 规范制度环境，消除发展障碍

推进政府决策科学化、民主化需要建立政府决策与智库咨询的制度化联系。但当前制度环境下，一些不合理的政策规定在限制社会智库发展的同时也对其独立声音的表达形成了障碍。因此，要规范社会智库所处的制度环境，消除其发展进程中的障碍。

3.3.1 借鉴社会组织的“备案管理制度”

借鉴社会组织的“备案管理制度”来管理社会智库可以方便其登记和注册。如深圳市为避免社会组织受“双重管理”体制影响，“印发了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，创新社会组织登记管理体制，指出工商经济类、社会福利类、公益慈善类组织可直接向登记管理机关申请登记；而对于在社区范围开展活动的社区社会组织，则实行登记备案双轨制。”[14]上海市根据本地实际也实行了从双重管理体制发展至登记管理部门、行业协会发展署和业务主管部门的‘三元’管理体制。其它地方政府在管理本区域社会智库时可借鉴上述办法，创新社会智库的管理方式。

3.3.2 优化非正式制度环境

优化非正式制度环境可以提高公众和政府人员对社会智库的认同度。非正式制度环境通常是社会公众或政府人员受文化环境的影响对某一事物所做出的主观价值判断。社会智库由于成立时间短，加上长期的边缘地位，造成公众和政府人员对其认识不清，难以形成捐赠意识或接纳其研究成果，对其发展也形成了障碍，而这一障碍在短期内单靠社会智库自身显然难以改变。因此，为提升社会智库决策咨询能力，政府在宣传中应强调社会智库作用，在决策咨询过程中多听取和采纳社会智库的合理建议，在决策的制定过程中邀请社会智库专家参与，强调社会智库在决策制定中的作用，以增强公众对社会智库的认同感。

4 内部整合：完善运行机制，提升内生动力

嵌入外部力量、完善政策支持、规范制度环境等从外部嵌入的角度为社会智库发展提供了外部支持，但社会智库的进一步发展更需从提升其决策能力、信息获取能力、筹资能力、研究能力以及成果传播能力方面完善其内部运行机制，以提升内生发展动力，见图2。

图2 社会智库运行机制内生整合示意图

4.1 构建大数据平台，提升信息获取能力

“大数据是海量数据+复杂类型的数据。”[15]其具有数据容量大、数据更新速度快、数据种类多等特征。反观我国社会智库建设，在大数据背景下，发展的局限性却逐渐凸显，如研究周期长、难以适应快速发展的现实需求、研究成果客观性不足、应急性研究多、战略性研究少等。因此，社会智库应尽快构建大数据平台。在平台构建方面，社会智库可以加强与外部多元主体协同合作。一是将各协同主体的第一手资料进行整理和归纳，注重“互联网+”在平台建设中的应用。二是要提升协同主体的数据分析和管理技术，注重音频、图片和视频以及其他技术性指标的标准化建设，提升数据在不同主体间的传递和共享，并培养专门的大数据分析人才，如大数据工程师和数据分析师等[16]。三是优化服务平台环境。构建大数据平台过程中要制定专门的数据管理办法，建立完善的管理体制，做好数据的采集、共享和转化，打破各主体间的数据孤立。

4.2 构建中国式“旋转门”，推进人才交流

作为政策研究和决策咨询的部门，智库面临的最紧迫的问题就是如何将研究成果传递到决策层。社会智库虽标榜独立性是其基本特征，但这并不意味着它与政府没有任何交集。其以影响政策制定为目标的价值取向决定其必须与政府建立联系。美国知名智库大多与政府联系紧密，“旋转门”畅通。如兰德公司和布鲁金斯学会的研究人员就常被邀请参加政府组织的会议或作为政府代表出国访问，有些甚至还到政府部门担任要职。国内社会智库与政府关系的构建却并不理想。为保障社会智库对人才和成果传播的需求，应借鉴国外“旋转门”经验，构建具有中国特色的“旋转门”。“党政机关应鼓励其决策人员退休后进入社会智库从事研究，既可运用多年的经验协助社会智库发展，也可在社会智库内获悉更多的研究资料，受邀返回党政机关参与决策，提出更专业的意见和建议。”[17]陈振明教授也指出，“要鼓励退休高级官员、退休学者型官员有序流入高校智库和民间智库，利用其人脉资源和政府管理经验，提升决策咨询服务成效；探索聘用民间智库专家、社会贤达到党政机关智库任职的办法。”[18]

4.3 完善内部筹资机构，规范筹资程序

构建多层次的资金支持体系虽可为社会智库资金筹集提供便利，但如何与各层级间的不同主体进行沟通？由哪一机构负责资金的筹集？显然需要设置专门的内部筹资机构。该机构一般要由智库内的专业管理人员负责，当然也可包括智库的主要负责人和权威专家兼职参与资金的筹集。如“零点”的袁岳，“国经中心”的国务院原副总理曾培炎等。这些知名人士通常具有广泛的人脉关系和社会声誉，社会智库可利用这一优势来争取研究课题，承担社会咨询项目来获取资金。为保障筹资机构的稳定运行，社会智库内部也需要制定完善的措施来保障筹资机构在智库中的权力和地位。还可借鉴国家课题的资金管理办法对内部资金实施严格管理，提高利用率。为消除公众的捐赠疑虑，筹资机构可通过网络、媒体、报纸等媒介向外界公布资金的使用明细。

4.4 整合传播资源，构建多维传播网络

4.4.1 构建多端传播网络

在网络技术发展迅猛的今天，社会智库要充分利用现代网络技术，在整合传播渠道的基础上，构建多端传播网络。①紧跟网络技术发展，再造社会智库网站平台。网站平台是公众了解社会智库的“窗口”，可以更直观地展现社会智库的具体情况，如组织结构、科研成果、研究课题以及最新进展。“社会智库依托网站平台，一方面可以高效率的实施常规性的传播活动。另一方面可实现智库内部专家与社会精英、公众三方的高效互动，延伸传播链条。”[19]②在构建自身网站平台的基础上，积极与媒体平台对接。如社会智库网站平台与微博、微信等新媒体平台进行链接，与各大权威网站的PC端、视频客户端、各大报纸的客户端、官方智库和高校智库的PC端、客户端进行对接。传播速度上，媒体和网络具有传播快、受众广、及时性和准确性等特征。在具体方式上，可通过对传统媒介与“互联网+”的有机组合将研究成果以简讯的形式传播给公众和政府。通过与外部主体的合作，在权威报刊《光明日报》和《人民日报》等版面刊载智库研究人员的文章。智库在网站上要及时更新智库要文、会议记录、会议与论坛的视频等，还需注册公众号、建立研究板块和友情链接以达到加速研究成果传播的目的。

4.4.2 发挥期刊的传播优势

期刊是社会智库对外交流与成果发布的重要载体。社会智库不但要创建自有的刊物，更需要提高刊物的质量，使其在业内拥有广泛影响力。在刊物创建的前期阶段，可邀请国内知名智库专家在刊物上发表论文与观点以提高刊物档次。通过向国内智库同行发出邀请，使其向该期刊投稿，挑选质量高的论文或观点公开发表。与中国知网、维普资讯、万方等数据库建立联系，使其收录智库刊物，以备国内外同行下载和阅读，逐步树立刊物的权威以提升地位。

4.4.3 举办或参与会议与论坛

国外智库经常就研究成果召开各种讨论会或报告会，邀请相关专家、政府官员、新闻记者参加。近年来，国内社会智库也逐渐开始重视会议与论坛的传播作用。注重邀请官方人员、社会知名人士以及大型公司的负责人等参与智库举办的成果发布会、研讨会等。如中国与全球化智库的“国际人才问题圆桌论坛”、“国经中心”的全球智库峰会，每次都会邀请国内外知名智库专家、政府高级官员、知名人士参与，这不仅可提高其知名度也为成果的推广创造了条件。

5 结语

本研究从外部嵌入与内生整合的视角探讨了社会智库建设的路径。分析发现，外部主体的嵌入，一方面可保障社会智库建设所需的资源，另一方面，社会智库自身的独特优势也为外部主体的发展提供了重要支持，从而实现多方共赢。内生整合是推动社会智库建设的基础动力。组织的有序运行不在于形式的规范而在于内部完善的运行机制。作为社会智库内生整合的基础，运行机制内各“子机制”的相互关联与融合可保障社会智库的整体有序。对各“子机制”进行的资源整合在保障“子机制”作用发挥的同时也可最大化发挥运行机制的整体功能，从而提升社会智库的内生动力，保障其健康发展。

（来稿时间：2019年5月）