扫黑除恶与基层治理生态完善

吕德文

【摘要】在扫黑除恶斗争过程中加强基层治理生态净化，斩断灰色利益链，是增强人民群众获得感，完善基层治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的必要举措。要将扫黑除恶与加强基层干部队伍建设深度结合，创造基层干事创业的良好氛围、加强基层执纪监督体系建设、提供强大制度支撑，塑造一个风清气正的基层治理生态。

【关键词】扫黑除恶 基层治理 干部队伍建设 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

扫黑除恶事关社会大局稳定和国家长治久安，事关人心向背和基层政权巩固。黑恶势力侵害人民群众的生活和利益。这种现象在基层社会较为明显。黑恶势力长期盘踞地方，如农村地区的“村霸”、宗族恶势力等，欺压损害群众，与基层灰色利益勾连，污染基层治理生态。部分国家工作人员对黑恶势力的纵容、包庇，损害了党和政府的形象。随着这两年扫黑除恶专项斗争的深入推进，一批“村霸”和黑恶势力的保护伞被清除出了干部队伍。在扫黑除恶斗争过程中加强基层治理生态净化，尤其是乡村治理，斩断灰色利益链，是增强人民群众获得感，完善基层治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的必要举措。

扫黑除恶反映出基层治理难题

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标以来，基层治理问题越来越受到关注。作为国家治理的有机组成部分，基层社会治理的基础性和支撑性作用日益凸显。社会治理的重点和难点都在基层。群众的基本需求和主要取向，往往在基层最先呈现出来。然而基层社会具有不规则性，在特定条件下，基层出现了灰色利益链，也为黑恶势力的生长提供了空间。扫黑除恶的重要意义在于，它在健全基层治理机制、塑造健康的基层治理生态上具有重要作用。随着扫黑除恶的深入开展，尤其是与深挖彻查保护伞、基层反腐“拍蝇”的结合，规制了基层灰色利益的运行，也暴露出基层治理方面存在的弊病。

基层治理存在一定“盲区”。由于基层治理能力的不足，尤其是基层执法力量的欠缺，导致基层社会存在不少治理“盲区”。而随着市场经济的迅猛发展，一些治理“盲区”的不法利益获得了市场价值，成为各方力量竞相追逐的对象。比如，过去基层社会一直都有少量砂石开采，主要是用于农民自建住房的需要。基层执法部门出于人性化的考虑，并未有效监管。但随着近些年来工程项目的增加，对建筑材料的需求量剧增。这些潜在的产业就获得了巨大的利润空间，转化成为灰色利益。某种程度上，基层治理能力并未赶上基层治理需求，使得治理“盲区”容纳的灰色利益越来越多。通过扫黑除恶斗争，可以进一步扫除治理“盲区”，增强基层治理能力。

微小权力运行亟待规范。就乡村地区而言，改革开放以来，我国逐渐形成了“乡政村治”的乡村治理模式，在村一级实行村民自治。一些集体经济比较发达的地方，隐藏了大量的微小权力支配下的灰色利益。村干部掌握了村民的福利分配、用工分配、宅基地调整等集体利益分配，也承接了政府社会福利、项目落地和社会政策执行，直接或间接影响村民利益。客观上，这些微小权力看似不重要，却足以影响国家政策的实施效果及基层社会的分配正义。通过扫黑除恶，将“村霸”清除出干部队伍，并规范微小权力，压缩灰色利益空间。

基层信息不对称需要破除。这些年来，随着涉农投资的大量增加，以及工业化、城市化进程的推进，基层市场机会越来越多。甚至于，一些政策设计也着力于运用或培育基层市场体系。但客观上，由于信息不对称，或资源禀赋有差异，比如很多信息都掌握在基层治理者手里，基层市场运作很难说符合市场化规则。以项目制为例，不少政府项目进村，都存在落地问题。客观上，基层治理群体是链接国家、市场和社会的中介。但是基层市场溢出部分利益，往往为基层治理腐化分子、不法经营者、灰黑势力所结成的利益联盟俘获。通过扫黑除恶，有利于打破基层灰色利益链，破解利益俘获的怪圈。

加强干部队伍建设完善基层治理生态

基层治理生态的蜕化，既与黑恶势力垄断不法产业、污染治理生态有关，也与保护伞在有意无意间维护灰色利益链、纵容包庇黑恶势力有关。扫黑除恶对于保护伞的清除表明，加强基层组织建设，尤其是干部队伍建设，是完善基层治理生态、铲除黑恶势力滋生土壤的关键。无论是治理“盲区”、微小权力运行，还是信息不对称，都和基层干部的工作生活密切相关。一般情况下，基层治理是否健全有效运行，取决于基层治理组织和基层干部是否主动作为。在这个意义上，为灰色利益链所污染的基层政治和社会生态，其实是基层干部腐化滋生的“水塘”。而扫黑除恶的根本在于完善基层治理生态，让基层干部在健康的政治社会生态中工作生活。基层干部队伍建设，要和扫黑除恶相结合，塑造一个更加风清气正的基层治理生态。

要创造基层干事创业的良好氛围。这一点，尤其体现在畅通干部晋升渠道上。基层干部对职位晋升的认识和看法，直接影响到他们的自我定位、工作状态和职业发展规划，也是基层政治生态的风向标和指示器。近些年来，中央和地方各级党委政府都在强调基层历练，为基层干部提供干事创业的平台，创造良好的晋升渠道。要加强领导干部的担当作为精神塑造，为干部形成良好示范。积极建构干部成长体制机制，让干部能够在工作中获得正反馈。同时，要加强对基层干部的关心关爱，将和普通干部谈心，把关心干部的工作、生活当作一项制度坚持下来。基层干部主动担当作为，积极干事创业，和灰色利益利益链保持距离，就不容易受到不正之风的影响。

要加强基层执纪监督体系建设。执纪监督需要“办案”，而重点更在于形成治理规范化。一旦治理规范化了，权力寻租的空间就会大大压缩，基层干部也很难在灰色利益链中占据地位。当前，需要强化监督执纪向基层延伸，让基层执纪融入到基层治理体系之中。一方面，利用纪检监察职能，完善基層监督体系。当前的基层治理并不缺乏规则，各个部门、各个事项的制度供给是够的；关键在于，一些监督制度分散、不接地气而难以落实。而纪检监察的专业性使得这些监督制度有被激活的可能。另一方面，要通过基层执纪的“清理”工作，塑造一个规范化的基层治理生态。纪检监察机构是一把利剑，它在解决基层治理痼疾上具有天然优势。事实上，很多地方的纪检监察工作也在有计划地开展各项专项行动，而每一个专项行动的开展，都意味着清理掉一些基层治理痼疾。可以说，把扫黑除恶专项斗争和打击保护伞结合起来，本身就是一项专业的“清理”行动。

要为基层干部安心工作提供强大的制度支撑。基层干部处于国家权力末梢，干部的稳定关系到执政根基。尤其是年轻干部，他们在生活上处于安家立业的生命周期，在工作上处于能力提升的增长期，在思想上处于比较活跃以及正确政绩观形成的关键期。他们对自身的工作、生活和思想都有较高要求。要让年轻干部成为党和国家事业的可靠接班人，需要为关心爱护他们，为他们安心工作提供强大制度支撑。一方面要注重基层干部福利待遇的完善。这样他们才能心无旁骛，更有动力、有担当，专心做好各项工作。基层普遍任务繁难，但相关待遇却不高。福利待遇的完善及向基层倾斜，不仅关系到基层年轻干部能否支撑家庭生活，还关系到他们能否全心全意投入到工作中去，而不会迫于生计去谋求灰色利益，才没有动力去谋求“第二职业”，才不会去做保护伞。另一方面，也要为基层干部提供强大的组织后盾。基层干部在基层淬炼，难免会出现错误，对干部建立容错纠错机制，很有必要。

（作者为武汉大学社会学院研究员、博导）