公共选择理论视域下的地方政府生态环境绩效评估研究杨润红

【摘 要】 社会公众对生态环境的高质量要求与现实的矛盾已成为重要的公共问题。本文以公共选择理论的内涵和外延为视角，以“经济人”假设为逻辑起点，剖析目前地方生态环境绩效评估现状和存在的问题，从评估理念、机构、指标、人才、监督和结果方面提出了改进建议。

【关键词】 公共选择理论;地方政府;生态环境;绩效评估

生态治理能否现代化已经成为衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标准，地方政府开展生态环境绩效评估是对环境管理工作的落实，对新形势下生态环境保护具有重要的现实意义。

一、问题的提出

地方政府生态环境绩效是指地方政府履行环境管理职能所产生的环境绩效，是地方政府为了实现环境保护的目的，在特定资源投入的前提下，通过一系列的决策、规划，包括管理和产出等所形成或所反映的前后关系链或因果关系的总和。[1]地方政府环境绩效评估是指以地方政府为主体，设立适当的指标体系，对环境方面的绩效进行评价和测量的系统程序。

中国正处于转型的关键时期，对环境问题的关切与日俱增。现实中的生态问题普遍具有复杂性、多元性、不确定性，再加上公共性和外部性等特点，生态系统自身难以克服这些问题，社会公众对环境质量的要求与现实的矛盾已成为重要的公共问题。我国对政府绩效管理日益重视，越来越多的公共资源投放在生态环境的治理中，治理绩效却差强人意。基于公共选择理论的内涵和外延，本文以“经济人”假设为逻辑起点，剖析地方政府生态环境绩效评估体系建设中存在的问题，为其提供研究视角和发展对策，协同生态观和绩效观，助力基层政府治理。

二、公共选择理论对地方政府生态环境绩效评估的要求

公共选择理论以“经济人”假设为逻辑前提，旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道，其核心观点是经济理性、方法论上的个人主义和交易政治学。[2]公共选择理论视域下的政府机构是由“经济人”组成的，地方政府、行政部门和公务员在管理过程中也存在利益最大化倾向，从而易发生一些失效和失范的行为，这种行为的任意性则导致了不公正和腐败现象的发生。[3]公共选择理论在中国社会的具体运用中虽然具有局限性，但运用其指导地方政府生态环境绩效评估体系的建设优化，仍能得出一些有益结论。

1、生态环境绩效评估法制化的要求

“經济人”具有理性，由行政官员组成的政府也就具有某种特殊利益。地方政府在环境方面扮演着双重角色，在制度压力下倾向于保护防治环境，而在经济压力下倾向于破坏环境。生态环境治理与评估过程中，必须要健全相关法律体系和制度约束，既能满足官员的正当要求，又能有效遏制或减少负面效应的发生。[4]

2、生态环境绩效评估指标科学化的要求

如若官员在政治活动中自利动机膨胀，优先考虑个体或团体的利益得失，与政治规则相比会更倾向于选择经济规则。生态环境评估指标理应呈现出公共性、整体性和长远性的特征，但部分人员却在“灵活变通”的幌子下，选择和制定利于经济发展的宏观性指标，追求政绩工程。因此，建立科学系统的指标是必然要求。

3、生态环境绩效评估主体多元化的要求

政府在生态环境方面的治理与评估相比个人效率更高，更具有规模效益。但在实际操作中，有些部门基于传统管理思想或是怕暴露问题而考量，评估人员受制于地方压力，第三方评估陷入形式主义的现象偶有发生。为了使不同地域、阶层和群体的迫切要求和根本利益都能得到倾诉和保障，评估主体系统的构建需要走向多元化。

4、生态环境绩效评估过程透明化的要求

公共物品具有非排他性和共同消费性的特点，其外部性的存在易产生“搭便车”和“公地悲剧”，为避免治理动力不足、成效不佳、资源浪费、寻租活动、操作失误、管理不当、政府失灵等现象，生态环境绩效评估过程必须做到公开透明、可监督。

三、地方政府生态环境绩效评估存在的问题

地方政府生态环境绩效评估积累了丰富的经验，但与日新月异的生态环境绩效评估的新要求相比，存在着一些值得关注的问题和不完善的地方，未能充分满足高质量的评估需求。

1、评估理论观念薄弱

狭隘化的绩效观使得地方绩效比较仍以经济为主，使得部分地方政府绩效评估组织、人员在利益目标的驱使下出现“选择性”和“策略性”偏差行为，缺乏改善和保护生态的动机与使命。部分单位在生态环境绩效评估的探索上简单地局限于对发达地区已有措施和成果的引入，与之相配套的理论和制度涉及严重不足，并未深入细致地从实践背景和实际情况入手，以至于在现实中常遇到与应有状态相脱节的情况。

2、绩效管理组织机构协调性不足

生态绩效目标和政策主要依靠不同层级的政府内部主体来执行，而上下级政府、同级政府和不同部门间的利益博弈需保持一定的经济发展程度，设置的环保部门和评估组织在“条条块块”结构的属地管理制约下处于弱势地位且层次较低。各地虽然建立了生态环境绩效评估管理机构，但因政府部门生态环境政策制定和生态绩效目标间的不协同，机构设置的不统一，阻碍了生态环境治理成效和绩效评估工作的推进。

3、绩效评估指标不够科学

科学和严谨的生态环境绩效评估指标是保证评估结果有效性的关键所在，选取指标的内容和权重必须具有合理性，也必须考虑到地区差异性、经济发展状况、生态文明建设成效慢、数据收集核实难度大等问题。[5]各地区在评估指标设置的统一性上存在困难，尚未建立起完善的指标体系，就存在着统一标准和各地设定的考核指标不兼容的问题。在当前阶段，经济绩效仍然是决定政府及其官员利益的关键因素，绩效目标过度重视泛经济化的“整体显绩”和“生态显绩”，在生态环境指标的设置上避重就轻、简化设计、模糊处理、不可量化、缺乏层次性。

4、绩效评估专业人才储备欠缺

经济建设的快速发展和经济活动的日趋复杂，生态环境治理与评估活动变得更加广泛，与之对人才的要求也越来越高。我国地方政府当前从事生态环境绩效评估的人员大多是文职类或经济类单一背景的人才，逐渐不能适应新的工作要求。人员配备不足，工作难度增加，技术性难题的出现，急需培养具有扎实的理论基础和技术能力的专业人才，才能更好地完成地方政府生态环境绩效评估工作。

5、绩效评估过程监督乏力

目前各级政府生态环境绩效管理仍以主管部门“自上而下”的评估为主，群众对评估的了解程度和参与程度偏低，第三方评估和外部监督不足。各地区由于地域和空间限制，以及在环境绩效评估实践背景上的差异，互相监督乏力。环境绩效评估过程前后，由于内外在监督主体不到位，政府信息公布的不及时、不全面，公众的知情权难以有效发挥，对于生态绩效的监督相对滞后，使得生态环境绩效评估封闭神秘、流于形式。

6、绩效评估结果的运用缺乏法律和制度的支持

生态环境绩效评估是整合多种管理理念和工具的系统框架，离不开民主公正的法制环境。有的地方虽然已将环境绩效评估的考核结果作为干部考核的重要内容，但是缺乏相关政策和法律规定，更多的还是依据上级部门领导和决策层的意志，绩效评估结果的利用上缺乏规范性，导致激励与约束效力失灵。相关法律支持力度不够，问责机制乏力，评估结论形式化，难以为下一步制定环境政策和工作开展提供有效的依据。

四、地方政府生态环境绩效评估体系优化的对策构思

生态环境绩效评估是一项系统工程，要以促进科学发展、建设美丽中国为重点，把人民群众的获得感和满意度作为评价的重要标准，统筹兼顾，全面规划，实现生态环境绩效评估体系的现代化和科学化。

1、地方生态环境绩效评估系统建设的总体思路

（1）借鉴吸收发达地区生态环境绩效评估系统的实践成果。从实践情况看，发达国家和发达地区绩效评估呈现出制度化、规范化、公民导向的趋势。参考国际通用的技术标准，借鉴发达地区生态环境绩效评估系统的经验，通过创新绩效管理理念、科学选择评估指标、严格规范评估程序、培养专业评估人才、加强公民参与力度等措施完善地方现有的评估体系，在此基础上密切结合区域实际创造性地构建适合的评估系统，丰富和发展中国特色的生态环境绩效评估体系。

（2）科学构建地方政府生态环境绩效评估子体系。科学构建评估子系统是推进地方政府生态环境绩效评估工作的关键。一是多元化的评估主体，能够对环境治理成效进行评估的组织和个人，主要涉及地方政府、专家学者、新闻媒体和社会公众等。二是评估指标体系遵循可衡量、现实性、时效性等原则，结合生态治理绩效多元化、非市场化、非竞争性的特点，合理设置，因地制宜。三是定性与定量指标相结合的评估标准和方法，增强评估指标设置权重及结果计算的规范性，尽量克服技术型评估偏差。四是优选评估资料和方案，对信息加以筛选、核实、鉴定，根据评估目标与指标体系确定最优方案。五是评估结果定期报告、公布、反馈，严格落实生态环境责任追究制。六是评估过程的监控，建立连续的、能够随时反馈并及时予以纠正的监控运行机制。七是支撑系统的建设，电子政府等现代化技术、高素质的评估人员、领导层推动、制度安排、必要经费和良好的评估环境起到重要保障作用。

2、地方生态环境绩效评估系统优化的具体举措

（1）强化生态环境绩效评估的理念。生态环境绩效评估的实际测评需要详细的理论观念作为支撑和指导。有关部门应及时总结国内外各地区的典型经验，加大理论探讨和创新，尽早形成适合我国、以公共价值为基础的生态环境绩效评估理论，切实树立绿色政绩观和可持续发展观。同时，加大生态绩效工作的宣传力度，最大范围的扩大评估理念的受众覆盖范围，推动生态评估工作的落地。

（2）健全和协调生态环境绩效管理机构。生态环境绩效管理机构是评估工作的重要载体，其设立必须科学合理，通过建立健全管理、协调组织机构，有效指导生态绩效评估工作地开展。地方政府设置生态环境绩效管理机构，依照生态导向目标责任制，协调各部门行动，展开生态绩效评估工作，对照生态目标的完成情况进行评估、问责，以强化各级政府的生态使命和职责。

（3）量化生态环境评估指标体系。生态环境绩效评估指标体系应是一个完整的系统，由不同层次、不同范畴的指标构成，各指标之间相互联系和相互作用。[6]评估部门科学设置指标、精准量化，重点突出以经济、管理和生态为维度的指标遴选结构，引入民众满意度。各地区的环境状况有所不同，复杂性和独特性突显，应据实科学调整指标权重，或委托高等院校、科研机构优化指标。

（4）培育和引进生态环境绩效评估复合型人才。新时期的生态环境评估人员应是熟练运用经济学、管理学、统计学、计算机专业、工程学、环境保护等各领域知识的复合型专业人才。地方政府应有意识的引进专业人才，加强专业培训，更新和扩充知识结构与专业技能，充分提高评估人员的专业胜任素质和能力，使其能够适应复杂的实务需求，更好地为生态环境绩效评估服务。

（5）建立持续有效的生态环境绩效评估监督系统。地方政府集成生态数据库，在政府网站上及时发布有效数据，通过宣传教育活动、主题讲座、政务微博推送，为新闻媒体和社会公众的追踪监督提供平台，更好地听取反馈意见。在信息公开透明的基础上，实行全方位、多维度的综合监督系统，委派专家或环保部门的专职人员全程跟踪督促，切实强化上级约束和同级监督。同时，发挥第三方评价组织在生态绩效评价中的作用，改变当前评价主体单一化的境况，增强生态绩效评估的公信力和权威性。[7]

（6）实现生态环境绩效评估法制化。相关部门健全与生态环境有关的绩效评估制度、责任制度、信息公开制度、奖惩制度、协同保护制度等，以法制化的形式形成刚性约束力。地方政府制定详尽的生态绩效评估实施细则和察访核验的工作职责，按时编制发布评估报告，联动评价，分析总结其中的主体与客体、权力与責任、原因与后果，严格结果运用机制进行奖励和追究责任，用问责倒逼绩效主体重视生态职责。[8]

五、结束语

公共选择理论是当代西方经济学、政治学中的重要理论学派，地方政府是推进生态环境治理现代化和建设美丽中国的的中坚力量，在公共选择理论视域下研究地方政府生态环境绩效评估，提醒我们要重视利益结构调整中内在的矛盾运动，将政府、社会和公众融合到生态环境治理与评估中，在实践中进一步学习创新、优化指标、规范过程、落实考核，推动区域经济和生态环境的协调发展。

【参考文献】

[1] 樊志鹏，张学本.地方政府环境绩效评估探究——以山西省为例[J].辽宁经济职业技术学院学报，2014（02）15-17.

[2] 孙立樵，张丽艳.公共选择理论视角下的行政绩效管理系统建设研究——以辽宁省行政绩效管理系统建设为例[A].中国行政管理学会，2011.5.

[3] 顾化龙.公共选择理论视野中的政策执行偏差[J].科技风，2008（17）136.

[4] 王鹏.地方压力、环境绩效与环境会计信息披露[D].青岛科技大学，2018.

[5] 胡安琴，秦亚飞.生态环境绩效考核研究[J].合作经济与科技，2016（22）100-101.

[6] 胡耘通，苏东磊.环境绩效审计评价指标体系研究现状与展望[J].财会通讯，2018（28）40-43.

[7] 邢振江，黄秋妹.我国第三方政府绩效评价组织问题探析[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2013.14（01）66-69.

[8] 柴茂.健全生态环境绩效评价与问责机制[N].中国社会科学报，2018-12-26（008）.

【作者简介】

杨润红（1993—）女，汉族，河南灵宝人，西北政法大学政治与公共管理学院2017级在读硕士研究生，研究方向：地方政府治理与绩效管理.