推进基层社会治理的基础性支撑平台建设

◎刘求实 姚佳

近年来，我国各地区在基层社会治理中，通过试点或试验的方式不断探索各种新的做法和模式。通过对这些实践探索的总结和分析发现，基础性支撑平台建设对于基层社会治理体系的构建和完善有着重要的、前提性的作用。

基层社会治理面对的基本问题及其特性

尽管基层社会治理过程中不可避免地交织着社会整合和系统整合①，但严格地说，基层社会治理面对的基本问题是根源于社会整合范畴的问题。基层社会治理问题的这一属性决定了其在资源获得、权威生成、组织培育与活动协调、成员交往机制等方面有着与市场组织或行政组织非常不同的特性：一是资源来源分散，供给不稳定，同时供需“市场”信息的清晰化和标准化程度较低。二是由于基层社会治理的参与主体类型多样，且一般而言其相互之间没有隶属关系，因而在基层社会治理单元中，其共同体构建、权威形成过程更加复杂，由个人意志达成公共意志并进而转变为共同行动也更为困难。三是由于存在“搭便车”现象，因此在公共事务的参与、公共设施的维护过程中，需要一些特殊的治理机制设计。

基础性支撑平台及其功能

在基层社会治理实践中，为了更好地应对和处理问题，许多地方在探索和试验的基础上形成了比较有效的治理模式。

1.资源融通平台

基层社会治理中各种活动的开展离不开资源的支持，其中有很多资源是通过非市场机制或不完全市场机制获得的。无论是来自政府的预算下拨或服务项目购买，还是来自社区内外个人、企业的捐赠或公益慈善组织的项目投入，这些资源在汇入基层社区层面的过程中，都存在资源“供需合理配置”这个基本问题。传统上我国基层社区通常有两种途径进行资源配置：一种是由政府采用“输血”方式对资源进行配置，如直接拨款给社区或在社区中开展活动的社会组织，或通过政府购买服务方式委托社会组织做公益项目。但众多的实践案例表明，由于存在一定程度上的信息不对称以及政府的权力垄断与资源垄断，这种方式往往容易出现“政府选择”代替“公众选择”、公益资源信息和项目竞争缺乏透明、公众不易监督和评估等弊端。另一种是由民间人士或机构自己配置和运作公益资源，主要由有公益慈善愿望的个人、企业和社会组织等对公益资源进行对接和运作。相比于政府主导的资源配置模式来说，民间自主的公益资源配置和运作模式可能具有资源渠道更加多样、项目更加贴近社会实际需求、运作方式更加灵活、更容易激发相关主体活力和更广的创新空间等优势。然而，这种方式同样可能会存在社会群体需求与公益资源供给之间的信息不对称，从而造成资源对接偶然性强、资源配置不合理的问题。

●古城村花会表演

拍摄时间：2014年2月

拍摄地点：石景山区古城街道

摄影作者：董年龙

●图片说明：大年初二，各档花会见茶桌必停下来表演，钱粮框、石锁、太平鼓、跑驴、小车会、腰鼓等十几档表演热闹非凡，喜气洋洋。

在适当的区域范围内建立资源融通的支撑平台，可以更加合理、有效地筹集和配置资源。这种资源融通的支撑平台一般冠以“社会服务交易所”或类似的名称，主要服务于社区发展和公益慈善资源的交易活动。如广东佛山市顺德社会服务交易所（2014年7月24日成立），广州青年社会服务项目交易所（2015年12月4日成立），苏州太仓市“众益”社会服务交易所（2017年12月12日成立）等。社会服务交易所在“高效性”“可信性”“专业性”和“有效性”方面比传统的公益慈善资源配置模式更具优势。它不仅可以将零散的公益慈善资源进行整合，同时还吸纳了企业及社会企业、基层社区、社会组织、公众等主体以市场化和多元化的方式参与，从而丰富了资源来源，简化了中间环节，资源的对接和配置也更加合理。同时，由于实现了线上与线下的有机结合，通过社会服务交易所这个平台不仅提高了公众参与度，也使得公益项目的供需信息及项目运作流程更加透明。

目前社会服务交易所主要通过两类渠道汇集资源。一是通过政府得到资源与资金的支持，二是通过自主开展的筹款活动（如顺德社会服务交易所开展“公益创投大赛”）得到公众、企业和社会组织的支持。两个方面的资源来源和资源配置，使得社会服务交易所解决了供需不足和供需不匹配的问题。同时，在培育和支持对象的选择上，通常政府具有一定的政策性考虑，有时可能无法全方位地回应基层社会需求；而与政府有所区别的是，社会服务交易所选择和支持的社会组织或项目往往更加贴近群众急需解决的社会问题，更具有针对性和自主性。

2.社会公正维护平台

基层社会治理中的一个核心要素是社会公正之判定的合法化。这涉及到治理单元中个人意志转变成公共意志的组织化机制的建立、合法化的公共事务议事规则的形成和治理单元中“公正”之判定标准的生成和确认机制[1]。尽管现阶段我国基层社会治理过程中党的组织和政府机构还有相当程度的介入（甚至是发挥主导作用），但发展地看，基层社会治理主体的多元性使得在基层社会治理单元中，并没有一个参与治理的单一正式组织或个人具有绝对的权威和权力来统摄社会治理事务。也就是说，基层社会治理如何在没有正式组织绝对权威和权力的情况下建立起个人意志转变成公共意志的组织机制、形成合法化的公共事务议事规则和“公正”的判定标准，并形成包括这些要素的统一的支撑平台，是基层社会治理能否有效的一个决定性因素。

现阶段我国基层社会治理的实践探索中已经出现一些发挥社会公正维护功能的支撑平台。如浙江省德清县的“乡贤参事会”、广东省广州市增城区下围村的“村民议事厅”、四川省成都市青羊区的“社区居民议事会”、广东省佛山市顺德区的“村居议事监事会”等。目前这些案例也许还无法在完全的意义上称之为基层社会治理单元中的社会公正维护平台，但它们已经具有社会公正维护平台的基本元素。可以预期的是，沿着这样的发展思路，这类组织化支撑平台的组织形态和功能会不断完善，从而发挥更加充分的作用。

3.公共空间维护平台

公共空间的创建和维护对强化基层自治能力具有重要的激发和支持作用[2]。在基层社区里，公共空间是吸引居民参与公共事务、投入公共生活、促进公共关系的重要设施，公共空间的良好治理有利于提升居民的融洽度、归属感与居住的幸福感，推动社区共同体的构建。公共空间治理包含两方面内容：一是公共空间的创建和设计，二是公共空间的管理与维护。目前我国许多地区在基层社区公共空间的创建和维护机制方面进行了有益探索。

公共空间在功能上既可以是单一的，如成都市青羊区安康社区的“安康绿苑”，它以蔬菜种植活动为中心带动社区相关公益活动[3]；公共空间在功能上也可以是复合的，如浙江省德清县的“幸福邻里中心”，它整合了便民服务、养老服务、避灾、文化活动等功能[4]。公共空间管理与维护的主体可以是本社区居民自发建立的组织（如“安康绿苑”的“管护小组”），也可以是外部的专业社会组织（如“幸福邻里中心”中的大部分项目由专业社会组织运营）。

4.社会组织培育和协调平台

社会组织是公众理性有序、高效参与社会治理的重要载体。改革开放以来，我国社会组织在规模、服务领域、组织能力和宏观结构等方面都有了长足发展，然而由于管理体制原因，在一些方面还存在突出问题，制约了其参与社会治理作用的充分发挥。如一些贴近基层需要的社会组织因得不到业务主管单位的前置许可而难以登记，获得登记的多由与政府关系密切的组织发起，从而导致政府或业务主管单位对社会组织的控制过多，造成社会组织缺乏自治，组织和动员能力较弱[5]。因此，如何完善基层草根社会组织的孵化与培育机制，如何推进社工机构及社工队伍的可持续发展，强化社区内生力量的组织动员机制，是目前基层社会治理实践中面临的突出问题。

由于社会组织没有政府系统科层化的组织体系、固定的资金渠道和人力资源保障[6]，因此在一定地域范围内，社会组织在参与社会治理过程中，需要有一种相互协调以及与政府、企业间协调的平台。目前在我国不少地区都出现了具有社会组织培育与协调功能的平台。如广东佛山市顺德区的“社会创新中心”，它通过整合公益慈善资源，孵化和培育社会创新项目，为社会组织提供人、财、物上的支持，推动社会创新和社会服务的可持续发展。

5.社会交往媒介运作平台

现代社会系统在功能分化的基础上，其各个功能子系统逐渐演化出使其特定活动得以有效进行、人类合作得以有序展开的“媒介”——市场经济系统中的交易活动以货币作为基本媒介；民主政治系统中的选举活动以选票作为基本媒介；正式科层制组织中的管理活动以权力作为基本媒介；法律系统中的司法活动以法律规范作为基本媒介②。媒介的作用在于通过其特定的标准化编码来测量、记录、转换该子系统中主体之间的活动，使得复杂多样的活动在该子系统特定的价值标准之下能够相对准确地得以衡量，为人类活动的转换和交换提供中介，为其交往与合作秩序的建立提供基础，从而使得人类合作的传递和扩散变得更加有效和有序。

在人们日常生活的社会交往领域，情况则更加复杂。在这里不仅交往活动种类繁多，价值判断的维度和标准复杂多样，同时它们又与特定的地域环境及其风俗文化紧密相联，因此不容易形成相对统一和标准化的交往媒介。一般而言，日常生活的社会交往活动常常是以“人情”“关系”“信用”和“声誉”作为基本“媒介”。随着现代社会的发展，为了使社会交往突破个体间的局限性而实现在更大时空范围具有可传递性，人们开始在某些社会活动领域尝试创造出特定形式的交往媒介，如在社区互助服务领域出现的“时间银行”[7]、在教育管理领域出现的“教育券”[8]等。这类工具能否成为社会交往的一般媒介，其功效和对不同地域的适用性还有待实践的检验，在目前仍处于试验和初步探索阶段。

●春之舞

拍摄时间：2014年7月

拍摄地点：哈尔滨

摄影作者：陈宝林

●图片说明：踏着春天的脚步，年轻的姑娘在花下舞蹈。小伙伴们用相机留下这美丽的瞬间。

未来发展展望

未来我国基层社会治理的基础性支撑平台建设需要从三个方面考量：

1.在技术层面

社会治理支撑平台的机制设计应与互联网、大数据、区块链等相关技术更好地融合，从而通过信息的有效搜集、处理和使用来提升支撑平台的实际效能。特别是，这些信息技术的使用会有助于那些需要大范围运作的支撑平台的机制设计，如基于区块链技术实现“时间银行”系统的“去中心化”和资产的有效流通[9]。

2.在功能层面

目前我国基层社会治理实践中出现的支撑平台在功能的综合性及运作的实际效果方面还存在不同程度的欠缺，未来应在支撑平台功能设计的综合集成能力方面进一步加以提升，并在设计和实际运作过程中强化公众参与，使之在不断应对基层社会治理的具体问题、适应当地环境和条件的过程中持续完善。

●角楼留影

拍摄时间：2014年7月

拍摄地点：北京市西城区

摄影作者：胡时芳

●图片说明：紫禁城角楼是一座四面凸字形平面组合的多角建筑，屋顶有三层。集精巧的建筑结构和精湛的建筑艺术于一身，是紫禁城的标志，使人惊奇、赞叹与敬仰。

3.在参与主体层面

基层社会治理是一个多主体协同参与的复杂过程，政府应在最适当的事项上强化其独特作用，退出一些更适合由社会组织或公众自主运作的活动或领域。如果说“强国家”“高效政府”和“繁荣的社会”是我们的理想，而我国在前两个方面具有一定优势的话，那么未来政府应该在构建和完善这些基础性支撑平台当中发挥启动、推动和扶持的作用，而不是在具体的治理事项上代办或包办。

注释：

①刘阳将“社会整合（social integration）-系统整合（system integration）”分析框架引入社区治理分析，其中社会整合是指基于共同价值规范或共同在场的互惠、协商等人际性互动形成的整合；系统整合则是基于非人际的、表现为功能性分化（如市场或行政组织）的整合[10]；并在此基础上进一步构建了“社会整合-系统整合/国家-社会”社区治理分析框架[11]。

②这里笔者在借鉴卢曼（N. Luhmann）的媒介理论[12]的基础上，对几个主要社会子系统的活动及其媒介的表述进行了一定的修改。