铁路PPP项目绩效评价指标研究

杨现庆 张会

【摘 要】 近年，铁路领域推出了一批社会资本投资示范项目，随着这批铁路PPP示范项目的落地，政府如何对铁路PPP项目实施监管的问题日益凸显，亟需构建铁路PPP项目绩效评价体系，为政府发挥监管职能提供具体方法和依据。根据铁路PPP项目绩效评价的特点，界定了铁路PPP项目绩效评价主体、时段等研究范围，基于政府监管角度，通过关键成功因素识别分析与实践遴选，分别选取出具有经济性、效率性、效果性和公共性四个维度的建設期绩效评价指标体系，为政府监管铁路PPP项目实施提供参考依据。

【关键词】 铁路项目; 政企合作; 绩效指标

【中图分类号】 F294  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）20-0093-08

为加快铁路建设，贯彻落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”，国家发改委决定在铁路领域推出一批社会资本投资示范项目，旨在探索并形成可复制推广的成功经验，通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益，促进铁路事业加快发展[1]，故将PPP模式引入铁路行业，为铁路行业发展提供了全新的视角。

然而，PPP模式在铁路行业还处在初步探索阶段，容易出现只注重短时利益而忽略项目后期监管运营效率的弊端，这有可能导致项目无法满足正常的运营需求或使各利益相关方发生纠纷，政府公信力和公众利益受损。因此，针对铁路PPP相关问题的研究不应只聚焦项目前期，更应关注项目后期的绩效与可持续发展，贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行[2]。在绩效评价手段的支持下所形成的激励—约束机制正是PPP成功实施不可忽视的重要环节。

一、研究范围界定

基于现有的PPP项目绩效研究成果，本文从评价的主体、目的、原则、阶段划分、对象和内容等方面来界定铁路PPP项目绩效评价研究的范围。

（一）铁路PPP项目绩效评价主体

铁路PPP项目是由政府授权具体政府部门执行，通过公开招标、竞争性磋商等方式选择社会资本，政府方需要和社会资本进行充分沟通协商，政府方通过PPP项目合同，授予社会资本和政府方指定出资代表方合资成立特殊目的项目公司特许经营权，由项目公司负责本项目的投资、融资、建设及项目设施的运营维护工作。政府既是铁路PPP项目的政策制定者，又是监管方。故本文将站在政府的角度，将铁路PPP项目绩效评价的主体界定为地方政府或其授权的实施机构，地方政府可组织第三方机构展开绩效评价工作，帮助政府行使监管权力，督促项目公司按合同履约，保障公众利益，接受公众监督。

（二）铁路PPP项目绩效评价目的

PPP项目绩效评价潜在服从帕累托原则，通过绩效评价与控制使PPP项目的受益方获利高于受损方损失，兼顾效率与公平，从而实现社会整体效益的改进[3]。本文研究目的是立足政府角度对铁路PPP项目绩效评价，帮助政府实现监管职能，督促项目公司按合同履约，运用评价结果建立反馈调节机制，发挥带动作用，探索并形成可复制推广的成功经验，为今后铁路PPP项目积累数据资料与经验。

（三）铁路PPP项目绩效评价原则

铁路PPP项目绩评价目前并没有统一的标准，但总体而言，此类评价都可以参照国际上普遍使用的政府资金绩效考评原则，重点体现铁路作为准公共产品这一本质特征。本文进行铁路PPP项目的绩效评价时，借鉴了政府资金效益审计3E原则，不仅考虑了经济性、效率性及效果性，还考虑铁路PPP项目的公共性，得到了铁路PPP项目绩效评价的3E+1P原则：

1.经济性，是指在项目质量有所保证的前提条件下控制支出，获得同样的商品尽可能支付较低的价钱，即在铁路PPP项目绩效评价时要考虑资金使用与落实情况。

2.效率性，是指在投入一定的前提下获得最大产出，或在产出一定的情况下投入最少的资源，即在铁路PPP项目绩效评价时要考虑建设和运营的投入产出比，计划目标实现程度等各方面情况。

3.效果性，是指项目的实际结果与项目预期设计目标二者间的差异情况，即在铁路PPP项目绩效评价时要考虑是否符合当初的规划目标，达到合同约定的质量、产出要求。

4.公共性，是指PPP项目要考虑公众福利与社会效益，即在铁路PPP项目绩效评价时要考虑社会公众的利益，从社会利益最大化角度衡量铁路PPP项目是否成功。

（四）铁路PPP项目绩效评价阶段划分

铁路PPP项目核心利益相关者随着项目所处不同阶段有所侧重，决策阶段为政府和公众，实施阶段为政府和社会资本，运营阶段为政府、社会资本和公众[4]，考虑到铁路PPP项目持续时间较长，故从现实性、成本及可操作性考虑，为了更好地突出重点，典型反映项目的执行情况，本文重点对铁路PPP项目建设期的绩效指标进行分析[5]，主要研究可用性绩效指标。

（五）铁路PPP项目绩效评价对象和内容

本文的评价对象为以社会资本方为代表的项目公司。由于是基于理论分析从政府开展PPP项目绩效管理监控，建立按效付费机制这一政策的角度出发，故绩效评价的对象自然是政府监管的主要对象，项目的代理方，即项目公司。

本文的具体评价内容是项目公司在铁路PPP项目建设期的建设施工期的工作过程，主要针对质量、进度、成本、安全、环境影响等方面，就铁路PPP项目合同中约定的目标实现程度、资金使用、运营管理、服务质量、公众满意度和可持续性等各项指标进行绩效评价。

二、铁路PPP项目关键成功因素识别

在通过关键成功因素法（CFS）选择铁路PPP项目绩效评价指标时，要从项目欲实现的成果目标出发，确定对项目目标实现绝对重要的关键因素，使政府通过有限的信息较好地监管铁路PPP项目进展情况，发现问题，实施前瞻性管理。

（一）铁路PPP项目成功的定义

成功并没有绝对的定义，判断铁路PPP项目是否成功要结合具体的评价主体和内容来定义。本文基于政府角度对铁路PPP项目建设期和运营期的绩效水平进行评价，故铁路PPP项目成功的定义也是基于政府作为主要利益相关方的角度就建设期和运营期的执行情况来界定的。

质量、进度和成本是较为传统且获得学术界普遍认可的项目成功主要考察的“铁三角”，在此基礎上结合铁路PPP项目作为准公共产品的特许，在定义其是否成功时弱化了社会资本方较为重视的铁路PPP项目商业盈利能力，而更关注其公众满意情况与社会整体效益。

本文认为铁路PPP项目成功的定义是：铁路PPP项目按照政府与社会资本方签订的PPP合同中所约定质量标准按时完工并投入使用，项目成本及变更费用均在预算范围之中，有效缓解当地交通压力，优化运输网络，提升用户使用体验，使出行或运输更加便捷、经济，发挥带动作用，促进当地经济发展，形成可复制推广的成功经验。

（二）铁路PPP项目关键成功因素清单

由于当前铁路PPP模式处于探索阶段，无成熟先例可循，故在进行铁路PPP项目关键成功因素识别时有一定的难度。本节在深入理解铁路PPP项目成功定义的基础上，借鉴国内外相关文献调研结果，选取较有代表性的文献作为参考，总结得到了影响铁路PPP项目战略目标实现的关键成功因素，如表1所示。其中，总结得到了9个建设期较为重要的影响铁路PPP项目战略目标实现的关键成功因素和11个运营期较为重要的影响铁路PPP项目战略目标实现的关键成功因素（略）。

三、铁路PPP项目关键绩效评价指标筛选

本节根据文献统计得到铁路PPP项目关键成功因素，结合社会资本合作中心项目管理库中部分已公开铁路PPP项目的情况，将铁路PPP项目绩效评价指标按建设期和运营期两阶段进行绩效细化为可衡量、可评价的指标。

（一）铁路PPP项目关键绩效评价指标初选

铁路项目建设阶段在整个PPP实施过程中是投资执行最重要的一个阶段，这个阶段执行情况的好坏直接影响后续PPP项目的顺利实施，在此阶段对项目的进度、质量、安全要良好地把控。

1.风险分担。主要是考察在对铁路建设项目投资控制风险、质量、完工等风险的分配承担是否合理，便于把控，保障项目顺利建设。

2.与政府的良好关系。主要是考察项目的审批顺利与否等问题的解决来反映与政府沟通程度，可以设计类似公式：

沟通有效度= ×100% （1）

来反映项目参与方与政府的关系情况。

3.项目公司管理能力。主要是考察项目公司在铁路项目建设中对成本、进度、质量、安全等管理水平与能力，具体可通过对资料、人员、资金等管理情况及技术创新与廉政建设水平来综合评价。

4.设计标准化。主要是考察铁路项目设计是否执行标准化，为我国铁路标准化组织工作开展提供有意义的经验，随着“一带一路”建设的推进，也促进了海外铁路PPP项目的实施。

5.施工质量。主要考察质量管理制度和单位工程质量合格率两个指标。质量管理制度要依据具体铁路项目约定的技术标准和要求及本项目适用的质量验收规范合理制定，并就不能一次性通过项目竣工验收的行为处以违约金等惩罚制度;单位工程质量合格率辅助治理管理制度考察，帮助更直观地了解建设期铁路PPP项目绩效水平，计算可按公式：

单位工程质量合格率= ×100%

（2）

6.进度管理。主要考察里程碑完成率和计划工期完成率两个指标。里程碑完成率主要考察是否能在合同约定的里程碑时点完成相应工作或超前完成相应工作;计划工期完成率辅助更直观地了解进度管理水平，计算公式为：

里程碑完成率= ×

100% （3）

计划工期完成率= ×100% （4）

7.成本管理。主要考察施工成本变化率和项目投资变化率两个指标，二者都是为了考察项目资金计划的执行情况和成本控制水平，计算公式为：

施工成本变化率= ×100%（5）

项目投资变化率= ×100%（6）

8.施工安全。主要考察安全管理制度和安全生产执行两个指标。安全管理制度主要考察项目公司是否建立完善的安全生产制度，是否有缺陷，需要整改;安全生产执行主要考察是否做到了铁路PPP项目合同与绩效考核办法中约定的建设期要考核的主要依据和规范、制度，杜绝死亡事故，确保不发生重大质量安全事故。

9.环境影响。主要是考察铁路PPP项目对自然环境和社会环境的影响。自然环境，建设开展活动要严格执行国家环保、水保有关规定，环保、水保设施与主体工程做到“三同时”（同时设计、同时施工、同时竣工验收），自觉接受监督部门监督;社会环境，注意综合治安管理和建设过程中相关公众的满意度，不因项目公司原因被周边居民投诉或遭省级及以上媒体曝光，无刑事案件、治安案件发生，不发生群体性恶性事件。

从铁路PPP项目的建设目标出发，通过影响项目成功的关键成功因素识别分析和专家问卷打分，确定了最终的铁路PPP项目建设期的关键绩效指标运营期的关键绩效指标。考虑到这两个阶段指标众多，且其内在属性具有一致性，故为了今后实际操作更为科学、便利，本文借鉴政府资金绩效考评原则，将建设期和运营期的关键绩效指标分为了经济性指标、效率性指标、效果性指标和公共性指标四个维度。

（二）铁路PPP项目关键绩效评价指标遴选结果

为了验证本文所构建的建设期绩效指标体系中各指标设置的合理性，有针对性地选择了涉及铁路PPP项目社会相关参与方工作人员、铁路相关政府管理部门工作人员及铁路院校科研人员等共计30人组成专家组，通过“铁路PPP项目绩效评价指标合理性调查问卷”的发放、填写与回收，对本文的指标合理性进行评估。

通过计算得到建设期绩效指标体系的Cronbachs α系数为0.864，根据科隆巴赫α信度系数标准要求，均达到了0.8以上，故可认为本文问卷调查的可靠度较高;通过对问卷数据进行T检验，本统计结果中各指标的合理性分值均在3.4分以上，标准差基本稳定在0—1内，在显著性水平0.05的情况下，t值均高于界限为2.045，各指标的均值、标准差和置信水平均符合考察要求，能较好地反映铁路PPP项目的绩效水平。

按3E+1P评价原则，将反映的是铁路PPP项目建设中支出资金使用情况的指标归入经济性指标维度中;将反映铁路PPP项目投入产出水平、资源使用情况及工作效率水准的指标归入效率性指标维度中;将反映铁路PPP项目中实际结果与预计结果差异、实现度与贡献度的指标归入有效性指标维度中;将反映铁路PPP项目各利益相关方的利益实现度，尤其是公众的利益是否有所保障及对整个社会和环境可持续发展的维持等指标归入公共性指标维度中。

这样可得到铁路PPP项目建设期绩效评价四维指标体系，具体如表2所示。四维指标评价体系中不仅同一纬度内指标相互影响制约，不同维度指标之间同样存在相互作用关系，共同影响铁路PPP项目绩效的实现。

四、案例分析

（一）台州市域铁路PPP项目基本信息

浙江省台州市域铁路S1线一期工程PPP项目于2016年10月发起，是第四批次国家示范项目。该工程全长52.396km，线路敷设方式紧密结合沿线的规划及目前的客观情况，主要采用高架桥梁与地下线敷设方式，桥隧比为99.32%。全线设站15座，其中地下站7座，高架站8座;资本金构成为政府方出资额20%，其中台州市人民政府（市本级）、椒江区人民政府、路桥区人民政府、台州经济开发区管理委员会、温岭市人民政府的出资额分别占本项目政府方出资额的15%、24%、24%、1%、36%;社会资本方出资额为80%，是较为典型的铁路PPP项目。

（二）台州市域铁路PPP项目绩效评价指标权重确定

根据上一节构建的绩效指标体系，运用网络层次分析法（ANP）来确定台州市域铁路PPP项目建设期与运营期的绩效指标权重。

1.本文通过专家打分，分别对台州市域铁路PPP项目建设期内各指标之间的相互影响程度进行了三角模糊打分判断，利用Excel软件求得专家打分的归一化特征向量。

2.根据各个指标间的相互影响关系，用Super Decision软件构建台州市域铁路PPP项目建设期绩效模型网络（FANP）评价模型，如图1;并將专家打分结果输入评价模型，进行指标权重计算，计算结果如表3所示。

（三）台州市域铁路PPP项目绩效评价结果

本文参考铁路建设项目上一小节中绩效评价标准及财政部政府和社会资本合作中心的项目库中铁路PPP项目的绩效评价评分标准等经验基础上建立本案例的指标体系经典元，在经典元基础上设计五级评价节域，本案例中设计1级节域表示该铁路PPP项目建设绩效水平不合格、2级表示合格、3级表示一般、4级表示良好、5级表示优秀，如表4所示。

本文在德尔菲专家打分法的基础上借助正逆向云发生器确定。通过百分制，将评价标准分为[60，70）[70，80）[80，90）[90，100]由低到高四个绩效水平评分阶段，选择10名对台州市域铁路PPP项目有一定了解程度的专家对定性指标值进行评定。通过正逆向云发生器与给专家反馈情况反复计算得到云图厚度较小，正态分布明显的云图后即确定最终的云图期望值定性绩效指标值。

通过上述识别与统计计算，可得到台州市域铁路PPP项目绩效评价体系的指标值作为绩效评价的参考标准，如表5。

根据物元法的计算规则，借助Excel对得到的绩效指标值与经典域和节域进行计算，可求得台州市域铁路PPP项目建设期各绩效指标关联度，如表6所示。

将各指标关联度与上一小节中通过Super Decision计算求得的建设期绩效评价指标权重联合加权计算，可得到该项目建设期一级指标的等级关联水平，如表7所示。

从表7中可以看出台州市域铁路PPP项目建设期绩效的经济性和效果性指标均接近良好，效率性和公共性指标均接近优秀，综合评级等级接近5级优秀，故认为台州市域铁路PPP项目建设期的执行情况良好，作为一个国家级示范项目起到了较好的示范作用，证明PPP模式在铁路建设中同样有适用性，给我们在铁路行业引进社会资本树立了信心，积累了经验。

五、结语

本文选取铁路PPP项目建设期为绩效评价阶段，从铁路PPP建设项目关键成功影响因素入手，选出了具有铁路PPP项目特点的关键绩效指标，基于“3E+1P”原则，梳理构建了铁路PPP项目绩效评价指标体系，并通过案例验证了指标的可行性。需要指出的是本文的指标体系多来源于理论分析，随着铁路PPP项目建设完成进入运营期，可根据具体的实施情况，结合政府绩效监管经济性的理念，进一步优化铁路PPP项目的绩效评价指标体系。

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