公众参与环境邻避设施风险管理模式研究

周 芮，杨 洁

（苏州科技大学 环境科学与工程学院，江苏 苏州215009）

环境邻避设施通常是一些有污染威胁的环境基础设施,它们服务于广大地区的使用者,但可能会影响附近地区居民的生活质量、安全健康等。近年来，环境邻避设施越来越受到公众的关注，关注点得到了进一步的扩展，公众的主动性也在增强，从刚开始只是简单关注环境邻避设施建成后的影响,到开始主动关注环境邻避设施的选址,再到关注环境邻避设施实际运行时的潜在或现实风险等。公众关注的内容越来越具体, 由于公众倾向于直觉风险判断，对与切身利益相关的风险更加敏感[1]，这与其风险可接受水平密切相关，目前，科学、合理的风险可接受水平已被确定为风险社会管理的重要基础[2]。由于风险的可接受性带有很大的主观因素，专家和公众对风险的理解方式不同，对环境邻避设施的风险可接受水平不同[1]，在参与风险管理的过程中也会造成不同程度的影响。如果公众在风险管理过程中处于缺席状态，那么可能本可以因公众参与而规避的问题，会在邻避现象中凸显出来。因此，将公众融进邻避设施的风险管理，能大大降低邻避运动的发生率[3-4]，对减少邻避现象等不可或缺。本文所探讨的环境邻避设施风险管理主要是指环境风险管理。

1 研究背景

1.1 公众参与

公众参与是具有共同利益和兴趣的社会群体对政府设计公共利益事务的决策的介入，或者提出意见和建议的活动[5]。近年来，我国涌现出一系列公众强烈要求参与的事件。当前，公众参与在我国的发展主要分为三个方面：（1）立法听证和立法游说的法律领域[6-9]；（2）政府决策和公众治理领域[10-13]，主要体现在城市规划、公共卫生等方面；（3）基层治理领域[14-17]，包括农村村民、城市社区中的民主治理等。目前，公众参与在我国的发展仍存在以下问题[18-19]：（1）政府占据主导地位,公众的参与程度低,非政府组织（NGO）力量薄弱；（2）公众参与形式单一,被动参与为主,事前参与不足,且公众的参与兴趣和热情不高等；（3）我国环境法律体系不完备,且规定的公众参与环境保护的权利过于分散。可见,公众参与在我国的发展、完善,仍有很大的提升空间。

1.2 公众参与环境邻避设施风险管理现状

风险管理的重点是从技术层面上对项目进行风险管理[20]，环境邻避设施风险的预测和控制要求具有较强的技术性，而普通公众却难以把握，因此公众会产生对环境邻避设施风险的不确定感，这是公众抵制环境邻避设施的根本原因[21-22]，因而，公众要先对风险理论有一定的了解，才能更有效、更实质性地参与环境邻避设施管理中。目前，公众参与技术风险管理在我国已有一定的发展基础，主要体现在环境影响评价等领域，在环评项目中，公众参与技术风险管理相对成熟，具有一定的法律保障[23]。环境邻避设施做为技术风险的主要研究对象，近几年倍受关注。从2007年厦门PX 项目，到2014年杭州垃圾焚烧厂等一系列环境邻避冲突事件的发生，公众自身环境权益意识提高了，在环境邻避设施管理问题上的参与度也逐渐提高。最初,公众参与的目的就是履行法定程序,使项目得以顺利实施。这个目标的限定决定了公众参与环境邻避设施管理的形式化。近年来，环境群体事件的频繁发生，表明公众参与的积极性明显地提高，参与性质也由被动向主动过渡[24-25]，由形式化向实质性参与过渡。通过邻避项目的全生命周期研究发现，邻避项目建设实施的各阶段均需公众适当形式的参与[26-27]，虽然公众自身有一定的局限性，但政府可以通过制度建设、技术支持、财务支持等方面的保障措施来消除局限性[28]。

公众在风险管理中的参与地位被显著提高，将公众参与纳入风险管理具有一定的必要性，这也是公众维护自身权益的实现途径。

2 公众参与环境邻避设施风险管理的存在问题

2.1 风险识别有效性低

风险识别是对不良结果或不期望事件发生的概率进行描述及定量的系统过程[29]，有效的风险识别，是降低环境群体事件发生频率的基础。大多数环境邻避设施的建设从社会发展的角度来看是必需的[30]，但公众对它们的存立，常持对立的态度。其中，影响公众有效识别风险的因素就是“污名化效应”，污名本质上是一种消极的刻板印象[31]，被污名的物体常常受到社会的厌恶、回避，甚至排斥。在环境群体事件频发的背景条件下，环境基础设施被污名化。公众对其异常敏感，且缺乏理性思考，对环境邻避设施的反应常常是消极或者是过度的，加上自身风险认知的限制，不能如专家那样，通过科学的方法对风险做出客观的评估，很容易盲目跟风，引发环境群体性事件。在风险背景下，公众对风险知识的熟悉程度，会显著影响他们对该技术的风险感知[32]，从而影响公众识别风险的有效性，极大地限制邻避设施的项目进程，也使公众参与设施风险管理得不到实质性的进展。

2.2 风险沟通缺失

风险沟通是一个双向多元交流的过程，包括政府、专家、企业与环境邻避设施选址附近的居民或民众代表进行相互沟通。其根本目的是引导公众对可能的风险产生尽可能准确的认知，并在此基础上采取理性的应对行动[33]。风险沟通作为风险管理框架的核心[34]，目前公众在其中并没有发挥应有的作用。在解决环境邻避问题时，政府的重点一般都放在补偿公众的问题上[35-36]，忽略了项目规划、决策等过程中的风险沟通问题。受传统风险管理模式的影响，公众参与不及时，政府与公众缺乏必要的风险沟通，往往是政府单向告知公众结果，对其进行相关补偿。面对具有高风险的环境邻避设施，补偿措施通常毫无影响力[37]。厦门市垃圾处理厂、多地PX 事件的引发都是由于政府与公众之间缺乏有效的风险沟通，对话缺乏共识[38-39]。可见，风险沟通的缺乏，会导致政府与公众之间产生冲突甚至加剧，从而引发环境群体性事件。

2.3 公众参与内容有限

公众参与环境邻避设施风险管理的内容十分有限。由于公众本身专业技能、学历水平的限制和风险感知的差异，大部分以听证会、规划公示、意见反馈等形式，简单地参与到邻避设施的风险管理中。对于风险分析、评估等要求专业技能和知识的过程，公众很少有途径参与进来。

近年来，虽然公众对邻避议题的参与程度逐渐提高，但仍然经常被排除在规划决策之外，只能以底层抗争的方式推动决策纳入社区居民意志、实现参与影响[40]。面对邻避难题，西方国家已经进入“参与—协商—共识”的决策模式。而我国现有的规划阶段，绝大多数公众参与活动，是由政府部门首先提出方案，继而通过社区代表参与情况通报会、规划公示会，或者在政府媒体上发布规划公示的方式实现[41]。在这个过程中，它强调了专家向非专家的单向信息传递，忽略了目标公众的价值、关注、恐惧和意见，即公众被排除在规划决策之外。公众越早参与规划决策过程，邻避事件发生的可能性就越低，虽然规划决策的过程可能会因公众的参与而延长，但决策后实施的时间将会缩短[42]，并且公众的早期参与能够提升决策的可接受度，有利于消除公众的冷漠并培养公众的法制意识[43]。

随着公众在环境邻避设施风险管理中自我权益意识的增强以及参与地位的提高，问题也逐渐显露出来。在风险管理中，由于外界因素的影响以及公众自身条件的限制，公众对环境邻避设施的风险识别有效性低、参与管理的内容有限，风险沟通缺失。这些问题成为公众参与风险管理的突破口，一定程度上影响公众发挥其参与风险管理的有效性。

3 公众参与环境邻避设施风险管理模式框架

尽管《环境保护公众参与办法》自2015年9 月1 日起开始施行，其中公众参与的方式、途径等得到进一步的扩充与保证，但公众意见在项目各阶段得不到足够重视。本文从项目全过程角度探讨环境邻避设施风险管理公众参与机制，为环境保护公众参与工作的开展提供新的思路。环境邻避设施能否顺利运作的一个关键，是看公众对其带来的风险或潜在风险是否认可。而要降低环境邻避设施带来的风险，最有效的方法，就是让政府、企业、公众三者实质性地参与项目建设全过程中（见图1）。

图1 政府、公众、企业参与环境邻避设施项目全过程

3.1 模式结构

环境邻避设施互助委员会（见图2）是一个结构性较稳定的，区域性的非政府性质的组织，包含三大主体：公众、政府以及企业。政府和企业，除了其本职之外，都有同一个目标——为社会的稳定发展做出贡献，而社会稳定也需要公众的协助，从这个角度来看，“互助委员会”不再是理论上的管理组织，而是公众、政府和企业之间互相沟通、彼此合作，又相互监督的重要平台。尤其在环境邻避设施管理中，政府、公众和企业的目标应明确一致，在公众共同参与，且不损害公众利益的情况下，最大化降低环境邻避设施风险，使其稳定服务社会。

在互助委员会中，公众涵括以下四类人群：

（1）专家。专家可以从“专家库”中选取，有一定的权威性，在项目规划期给予专业性的咨询，为政府、企业、公众提供专业技术、风险等相关知识的指导，可以解答公众的困惑，为解决问题奠定基础。

图2 模式结构

（2）环境邻避设施选址附近的居民。环境邻避设施运行后，这部分人群可能直接受到影响，因此，如何让他们在互助委员会中发挥作用，显得尤为重要。通过相关知识的学习，公众在项目规划期参与规划，适当与政府、企业对话，提出问题，全过程实质性地参与，发挥公众的效用。公众在项目建设期可以通过现场参观，了解项目动态发展；在项目运营期和退役期，公众以监督、信息反馈等形式全力参与，尤其是在退役期，公众一旦发现异常情况，需及时向政府或企业反映，使该问题得到关注和解决，在项目的退役期，公众应当积极主动，针对项目现存状况提出相关的意见或建议。公众与政府、企业携手合作很重要，但公众群体本身也需有一定的时间进行沟通，这体现在“细胞小组”的建立——居委会协助组织参与互助委员会的公众，以小区为单位，形成各个细胞小组，激发小区居民的内驱动力，发挥基层社会自治的作用。细胞小组需要将每次会议的情况向互助委员会反馈，必要时请专家或政府人员进入小组指导。一群可能受到同一个环境邻避设施影响的人，聚集在一起沟通，看问题会更加全面，提出的问题也比较多。政府、企业及专家面对公众的顾虑，更加综合考虑公众的利益，谋求相关利益者之间的平衡。同时“细胞小组”的建立，也有利于培训公众领袖，以更好地连接政府与公众之间的交流。

（3）非政府组织（NGO）。NGO 作为公民自愿为实现某种公共利益而建立的社会民间组织[44]，在公众参与中起到一定的积极作用，能带动公众参与的积极性，维护环境安全。在项目规划前期，可由地方NGO 主导，对设施选址附近的居民进行民意调查，搜集公众所关注的环境邻避设施问题。同时，在项目建设期及运营期，也需NGO 的监督。

（4）媒体。媒体是传播信息的媒介，在设施项目阶段中，其作用体现在监督、公示信息等。除了公共媒体，自媒体（如微信、微博、贴吧、博客、论坛/BBS 等）在信息传播过程中同样起到至关重要的作用。通常，环境邻避问题的发生具有地域性[45]，而自媒体的使用可以打破地域性，使该问题成为社会公共话题，提高社会的广泛参与度，加大监督力度。

互助委员会中，政府的作用举足轻重。在项目规划期，一方面，政府需适当引导公众的参与及公众与企业的合作，为公众组织学习、咨询会等，使公众正确认识风险，避免风险的放大效应；另一方面，政府需要从全局把关，听取各方意见，作出关键性决策。但在多数情况下，政府决策者面临着这样一个难题：受环境风险影响的公众，并不是一定能够分享到国家或地方经济发展带来的利益。在环境邻避设施风险决策时，如何平衡它的建设可能带来的国家、地方利益和当地公众在经济发展中环境风险增大所付出的代价。政府必须充分考虑可能遭受环境风险危害的公众、具有控制环境风险能力和对公众利益负责任的团体、当地执政的地方政府三者之间的矛盾冲突，解决得好，就能相互合作，促使社会和谐发展；反之，可能造成社会动乱。在项目建设期，政府需现场视察，及时了解项目动态信息，加强与企业沟通；而在项目运营期，政府需重视公众、企业与项目建设前后的衔接，除了要适当引导公众及时反映环境邻避设施的服务情况，还需组织公众、企业以座谈会等方式，针对公众后续所反映的情况，进行了解、沟通、解决；最后，在项目退役期，政府仍需整体来管控，提出预防和减轻不良影响的对策和措施，严格管治环境邻避设施现场，并对企业或公众反映的情况作出及时的调配或解决方案。

于企业而言，在项目规划期，需参与项目的规划过程；在项目建设期，企业主要承担建设工作，并定期向政府、公众汇报项目建设进展。它的主导作用体现在项目建设、评估及维修等阶段。随时间和各方面人为环境的影响，建设完成的邻避设施仍存在不可测的潜在风险，因此，在项目运营期，企业需定期检查、维护环境邻避设施，延长其使用时限，达到降低潜在风险、保障公众安全的目的。在项目退役期间，企业对项目负有安全管理的责任，用技术严格把控，定期检测环境邻避设施的环境安全影响因素，并向政府汇报、向公众公示即时动态信息。此外，企业的参与，对于深化信息公开，强化公众参与监督，具有一定的推动作用。企业可利用开放日，给公众提供体验性的机会，使公众深入企业，了解真实情况，并解答公众提出的问题。

互助委员会成员，除了面对面交流，同时也借助“线上”交流渠道，加强政府、公众及企业之间的联系，督促环境邻避设施更好地服务于社会。“线上”交流渠道只限于互助委员会成员相互交流，它的作用主要集中在设施投入使用的后续阶段。一方面，政府面向居民，可以将决策等信息在该平台作出公示；另一方面，公众可以随时随地在沟通平台上发表意见或浏览他人留言，并透过该平台及时向专家、政府及企业反映设施运营的相关情况，达到信息传递和资源共享的效果，使互助委员会成员之间信息畅通，推动邻避项目进程。“线上”沟通平台只是辅助交流工具，并不能替代公众与政府的“面对面”交流，政府仍需定期监督环境邻避设施，组织公众会面，鼓励公众积极参与交流，真实表达想法，提出问题及建议。同时，注意引导正面舆论，避免负面舆论，产生社会动荡。

3.2 模式功能

公众参与环境邻避设施风险管理模式的提出，具有一定的功能性意义（见图3）。

图3 模式功能

（1）加强政府、公众及企业的紧密联系，改善三者之间的关系。一直以来，政府、公众及企业这三者之间的联系并不紧密，而所谓的公众参与也只是长时间停留在公众参与阶梯理论[46]的第二个阶段，即公众象征性参与。本模式的提出，使政府、公众和企业在关系的基础上，各司其职，且相互监督，为该模式的稳定运行，打下根基。

（2）注重成员间的彼此沟通，避免激化环境污染引发的社会矛盾，维护社会稳定，推进我国和谐社会建设。在公众全过程参与项目进程中，公众对环境邻避设施的关注点可以与政府、企业面对面交流，在项目规划期达成一致。对公众来说，参与管理的透明度较高，公众提出问题，政府、企业协助解决问题，这在环境邻避设施建成服务社会后，极大规避群众与政府之间的冲突，有利于推动项目的进程，更好地实现环境邻避设施服务社会的功效，达到公众参与的实质性意义。

（3）提高公众专业素质，加强公众参与项目风险管理能力，激发公众参与的积极性。为使公众更加清楚参与的目的和意义，政府将协助专家，面向公众，举办不定期的有关风险等专业方面的咨询会，使公众以专业化的视角参与环境邻避设施风险管理，提升公众对项目风险认知能力。从长远角度来看，本模式为将来环境邻避设施风险管理项目预备了公众基础。

除了以上功能，公众参与环境邻避设施风险管理模式的运作，重视公众的利益，对于环境邻避设施的问题，针对性较强，加上互助委员会成员间的彼此协助，大大降低了环境邻避设施风险管理的难度；同时，本模式全面、透明化的监督，也拓宽了公众参与的渠道，使公众能及时参与项目的各个阶段，并使其在参与期间“有事可做”，弥补现有工程项目公众参与制度的不足等。

4 结语

本文探讨了公众参与环境邻避设施风险管理模式，在优先注重公众相关利益的前提下，将公众参与涵盖近环境邻避设施各个项目阶段。公众作为一个庞大的社会群体，要充分发挥其不同角色职能——“专家”、“设施选址附近的居民”、“NGO”和“媒体”的作用。同时，政府需组织公众进行相关专业上的学习、培训，以提高公众参与风险管理的能力。此外，需注重细致地沟通及交流途径，通过构建互助委员会及相关细胞小组，使公众、政府和企业保持密切联系，加强彼此间的交流，预见性地规避社会矛盾。

邻避现象是一种自利的意识形态，很难进行理性的说服，最关键的还是得益于公众参与性[47]。本文经文献回顾公众参与、公众参与环境邻避设施风险管理的现状，探讨了公众参与环境邻避设施风险管理模式，该模式加强了政府、公众及企业的紧密联系，提高了公众的参与度，对公众更有效地参与环境邻避设施管理，发挥公众的作用具有一定的指导意义。