区域创新政策演进的特征及其重要启示——源自北京海淀区、深圳南山区、杭州滨江区的创新政策比较

万敏 郭尚鑫

（中共上海市杨浦区委党校，上海，200438）

21世纪以来，信息技术革命给中国和世界带来巨大变革，全球范围内新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起。一些新兴的创新区域在此进程中正成为全球创新网络的关键节点，成为引领全球产业和经济发展的制高点。探究缘由，从更好发挥政府作用视角，区域的创新政策尤为值得关注。

基于市场主体的系统失灵、创新网络的系统失灵和制度失灵，创新政策已成为区域发展的关键驱动力（Audretsch和Boschma）。然而，一些地方在制定、发布、实施促进区域创新体系建设的区域创新政策过程中，仍存在区域创新政策体系科技单一化、创新政策内容趋同化、创新政策问题战略化、创新政策的目标分散化、创新政策执行上的“条块”化等问题，致使区域创新资源错配、创新政策绩效不够明显，不能更好地发挥政府在创新资源配置中的作用。因此，研究这些区域创新政策演进，有助于揭示其创新政策演进规律和供给特征，探寻创新政策演进和供给的动力因素与障碍因素。

本文选取区域创新能力强、创新集聚化特征明显的国内三大知名区域：“国家驱动+学院创新”模式的北京海淀区、“科技创新+民营经济”引领的深圳南山区模式、阿里独领风骚的杭州滨江区模式为样本，按照创新政策的“背景-目标-工具-实施-绩效”的主体框架对区域创新政策的演进作比较分析，探寻创新政策的演进路径和演进特征，为其他区域创新政策体系的构建和优化提供启示。

一、文献综述

国内外学者对各国在崛起和发展过程中创新政策的演进进行了较多维度研究和提炼。比如，在创新政策演进发展的研究上，Kuhlmann（2001）回顾了欧洲创新政策的演进历程，Mustar和Larédo（2002）研究并回顾了法国创新政策的演进，Freitas、Tunzelmann（2008）对1980年代早期至2002年英、法两国的创新支持政策进行了比较。范柏乃等（2013）对浙江自主创新政策经验进行了研究，蔺洁、陈凯华（2015）等对美国加州和江苏省创新政策进行对比。在创新政策演进的阶段分析上，林迎星（2003）分四个阶段回顾了建国后中国创新政策轨迹。陈劲、王飞绒（2005，分三个阶段回顾了1978年-2000年中国的创新政策。在创新政策的类型分析上，Rothwell、Zegveld（1997，盛亚（2001）等将创新政策分为供给型、需求型、环境型三类创新政策，Balzat、Pyka(2006)提出知识、人力资源、研究、市场、制度、金融和技术七类型创新政策；Freitas、Tunzelmann(2008)提出使命型、扩散型、特定型、一般型、地方主导和中央主导六类型创新政策。在创新政策理论的演进上，武欣（2010）阐明了全球三代创新政策的理论基础，认为第一代创新政策的基础是创新的线性过程，第二代创新政策基础关注到创新的复杂性并注意到创新的反馈环（feedback loops），第三代创新政策的基础，则是将创新放在如研究、教育、产业、竞争、贸易等各个领域的中心位置并注重不同领域之间的协调行动。苏英（2010）把创新政策的理论演进历程分为主要的四个时期——“二分法”政策框架主导时期、新熊彼的政策主张占主导地位时期、国家创新系统政策时期、全面提升国家创新能力时期。在创新政策趋势的演进上，刘凤朝，孙玉涛（2007）通过对中国1980-2005年创新政策进行实证分析，认为创新政策呈现出从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同转变、从“政府导向型”向“政府导向”和“市场调节”协同型转变、从单向政策向政策组合转变的发展趋势。张炜，费小燕，方辉（2016）研究认为，创新政策演化趋势表现为从具体的政策制定向战略性引导政策的转化，从协调科技与经济的单项政策到多项政策的集聚整合的发展趋势。陈志（2017）认为产业政策从正当性角度逐步向创新政策收敛。

但现有研究大多较为宏观地从创新政策演进阶段及其特点、分析框架、发展趋势等视角进行了剖析，缺乏着眼于微观层面，对创新活跃的区域性创新政策体系演进研究，特别是缺少对在信息技术时代兴起的创新区域及其创新政策体系演进轨迹、创新政策演进规律和供给特征的比较研究。

二、区域创新政策演进的差异性及共性特征

（一）研究方法。为了更清晰地厘清区域创新政策的发展脉络、演进轨迹和内在机理，本文采用质性研究的方法，对海淀区、南山区、滨江区进行了实地调研，组织了多场座谈会，对三个城区的区委政策研究室、区政府研究室、区发展与改革委员会、区科学技术委员会（区科技创新局）、区金融服务办公室、区财政局等20家单位进行了专题调研，访谈了20余人，追溯了三个创新城区出台的100多份政策，梳理和剖析创新政策演进轨迹、差异性及其变迁特征。

（二）区域创新政策演进的差异性

1.创新政策演进背景比较。海淀-南山-滨江三个创新城区的区位条件、资源禀赋、发展环境等存在差异，致使政策出台的背景和演进逻辑不同。海淀区体制转轨背景下的创新政策演进。改革开放以来，科教资源密集的海淀区也是全国创新引领区。政府以创新政策不断深入推动体制机制创新，推进创新主体互动，促进人才、技术、知识、信息等创新要素流动，优化创新资源配置。南山区产业升级背景下的创新政策演进。南山区位于改革开放的前沿，政府一直以政策性资金促进产业发展。为应对全球金融危机对“三来一补”的发展模式的冲击， 南山区根据当时经济形势和南山产业发展状况，以创新政策促产业转型和新兴产业的发展，并在产业不断发展的基础上转向更为全面的创新政策体系建设。滨江区产城融合背景下的创新政策演进。2002年杭州高新区（滨江区）由原杭州高新区和原滨江区合并合署办公，合并合署的制度安排是为解决杭州高新区缺乏产业发展空间、原滨江区产业空心化的问题。创新政策也体现出推动产业与城区融合，提升区域创新能力。

2.创新政策演进轨迹比较。创新城区海淀-南山-滨江依据自身的产业特质和区域文化等禀赋，在实践探索中形成了不同的政策特点和政策思路。

海淀区企业主体型的政策变迁：海淀区初始政策的出台是为了保持区级财力持续稳定增长，因此政策聚焦重点企业发展和新经济增长点的培育，并在实践中逐步形成了企业主体型的政策思路（见表1）。受金融危机的冲击及《高新技术企业认定管理办法》提高了高新技术企业认定门槛，企业发展受到极大影响。为提升政策聚合性，2009年海淀区形成体系化政策服务于新的产业定位：“全链条成长”的智力密集型高端服务业、技术密集型高端制造业和“节点型”的以经营、决策、研发为特征的高新技术总部经济。其后一直聚焦创新主线根据政策需求和实施效果对政策工具作出相应调整。

表1 海淀区创新政策演进轨迹及调整方向

1 海淀区“1+4”创新政策体系：“1”是纲领性政策，《关于进一步加快核心区自主创新和战略性新兴产业发展的意见》，“4”是指4个支持办法，即《海淀区优化创新生态环境支持办法》、《海淀区激发科技创业活力支持办法》、《海淀区提升企业核心竞争力支持办法》、《海淀区促进重点产业发展支持办法》。

南山区资金引导型的政策变迁：南山区以资金这个要素为切入点制定政策，形成专项资金引导资源配置的政策思路。（见表2）1996年始相继出台了扶持民营及中小企业、循环经济、创意产业发展等分散性的资金政策，政策目标相对单一。2007年整合外贸发展基金、民营及中小企业扶持资金、发展社区零售商业专项扶持资金、保供电应急专项资金、菜篮子发展基金、副食品基金和循环经济产业发展专项资金，设立南山区经济发展专项资金。2008年整合科技研发资金、科技孵化资金、科技风险投资资金，设立区科技发展专项资金。2012年对经济发展和科技发展政策再次进行整合，形成体系化创新政策服务于区域创新发展。

表2 深圳市南山区创新政策演进轨迹及调整方向

滨江区产业引领型的政策变迁。为了促进产城融合，滨江区体现出以产业发展为主线的政策思路。（见表3）2013年之前，政策是由杭州高新区来发布，政策更注重产业扶持。2013年区党委发文出台的“1+X”体系化政策，则更倾向于满足包括企业、产业、人才等多元政策需求。

表3 杭州市滨江区创新政策演进轨迹及调整方向

创新政策体系框架比较。政策内容和政策工具的选择是创新政策最本质的特征，它是政策实施运行的核心所在。海淀区、南山区、滨江区先后形成了“1+4”、“1+7+X”及“1+X”创新政策体系。基于不同的演进进程，呈现出迥异的政策特点。（见表4）海淀区政策注重产业链和创新链的融合；南山区强调企业的主体作用，注重政策性资金对技术、人才、金融、知识产权、标准、文化等创新要素的引导作用；滨江区突出企业不同发展阶段的需求与创新政策供给互动。

表4 海淀-南山-滨江现行区域创新政策工具及政策特点比较

（三）区域创新政策演进的共性特征

海淀-南山-滨江三个创新城区尽管政策演进背景、演进轨迹、政策工具等不尽相同，但区域创新政策在出台背景-政策目标-政策工具-政策执行-政策绩效的方向和趋势上则呈现出一些共性的特征与趋势。

1.从区域创新政策演进的背景来看，与区域创新转型呈正相关性。三个区域创新政策的出台背景各异，但其实质都是区域转方式、调结构、促升级、转换发展动力的必然选择。区域创新政策的出台过程，亦是城区通过政策工具来推动城区新旧动能转换的过程。

2.在区域创新政策目标的导向上，呈现出明显的趋同性与一致性。借鉴Radosevic的分类方法，三个区域的政策演进目标大致可以划分为“重构”、“生存”、“优化”三个阶段。重构阶段，政策目标相对单一、分散，主要以产业政策和企业政策为重点，目的在于推动企业做大做强，培育经济增长点。生存阶段，为适应企业的发展和集聚的需求，政策开始体系化，政策目标是着力于形成区域主导产业。优化阶段，体系化创新政策注重产业链和创新链融合，提升区域的核心竞争力。

3.在区域创新政策工具的演进上，呈现出由分散性政策向体系化创新政策协同收敛的特征。随着区域发展能级的提升，原有单一、分散，甚至体系化的政策需要根据新需求不断进行整合优化，在区域创新政策工具的组合上呈现出由分散性的企业政策、产业政策、经济政策、科技政策、人才政策向体系化创新政策协同收敛的特点。

4.在区域创新政策执行演进上，呈现出愈加规范和透明的趋势。基于分散性政策向体系化政策的演进特征，政策制定由单个部门转向多个部门协同合作转变，并愈加注重对专家、企业家、创业者等各类创新主体的参与度。政策发布途径和政策申报和受理环节，越来越注重政策可及性；政策制定、审核、评估环节，强调政府与市场的互动与融合程度，以及政府各相关职能部门之间在政策执行中的协同性（见表5）。

表5 海淀-南山-滨江创新政策制定、实施、评估情况及其特点

5.在区域创新政策绩效上，呈现出与区域跨越式发展阶段一致性。区域创新发展是一个相对较长的过程。研究显示，当区域创新政策进入体系化的节点前后，正是区域创新从量变转向质变的关键节点，也是区域从粗放型发展向集约式发展的转折点。海淀、南山和滨江这三个创新城区分别于2009年、2012年、2013年分别实现了区域创新政策的体系化，而这个时间节点前后也恰恰是三个创新区域地区生产总值增长较快的阶段，企业创新和发展开始活跃的时期。如根据滨江区和海淀区国民经济与社会发展公报显示，滨江区自2012年开始至今，地区生产总值增加值每年保持100亿元的增速，海淀区从2009年至今地区生产总值增加值每年保持300多亿元以上的增长，最高年份达到700多亿元。

三、区域创新政策演进和优化的重要启示

区域创新政策演进的过程，是区域政府推进城区自主创新的改革深化过程，也是探寻创新政策参与区域创新要素耦合交互、优化区域创新系统的规律性过程。对于创新发展的区域或园区来说，可以借鉴海淀-南山-滨江的区域创新政策演进经验，把区域创新政策作为政府参与创新资源配置的重要手段，更好地发挥政府的作用。

（一）针对政策目标分散化和单一化问题，注重区域创新政策的体系性。三个创新城区的创新政策演进实践显示，区域创新并不仅仅是科技部门的创新，而是一个涉及政府、产业、企业、高校和科研机构等各类创新主体在内的系统工程。因此，要聚焦创新发展全局统筹，发挥政策资源的整体效应，避免单一化、碎片化现象。实践层面主要注重两个方面：一是政策层级间的系统性，注重与国家、相关省市创新政策的紧密衔接，避免区域创新政策的简单模仿。二是强化和优化顶层设计，提高区域内政策工具的系统集成。

（二）针对政策工具趋同化和战略化问题，突显区域创新政策的独特性。政策工具要考虑区域特点、发展阶段、产业实践，坚持差异性和区域性原则，才能更好服务于区域创新发展，这是三个创新城区在区域创新政策演进中体现出来的鲜明特征。一是注重创新政策与区域发展阶段适配性。不同发展阶段的区域，对政策的敏感度是不同的。在转型发展的初期，政策供给主要侧重对重点企业和重点产业的倾斜。伴随着区域创新能力的提升，创新政策更注重优化产业生态和创新生态系统。二是注重创新政策与区域特点适配性。如海淀区是科教资源丰富的区域，因此海淀不断在科技成果转化、研发平台应用、知识产权服务、多主体协同等创新关键节点进行政策突破。三是注重区域创新政策与企业成长规律的适配性。要考虑不同发展阶段企业的政策需求。如滨江区提供了从种子期到成熟期全过程多样化持续性政策解决方案。

（三）针对创新政策执行“条块化”弊端，强调区域创新政策的可及性和协同性。政策实施环节，往往会出现政出多门、各自为政的现象，造成可及性低、多头申报、漏报、兑现慢等问题，既影响政策公平性，又降低政策效能。要加强流程再造：政策制定阶段，根据区域发展阶段、产业发展规律和企业成长规律，系统地、有针对性的制定和出台区域创新政策。政策发布阶段，注重政策的便利性和可及性，提高政策发布口径的集成度和检索的便利度，提高政策知晓率。政策执行阶段，注重协同性和操作性。建立跨部门的协调联动机制和“统一安排预算、统一支持方向、统一申报平台、统一审批权限、统一管理流程”的管理机制。政策评估和监管阶段，注重科学性和专业性，适时对创新政策工具进行变更和调整，及时对创新政策的实施效果进行分析与评价，为后期优化创新政策提供依据。