新《土地管理法》中的义乌印记

□ 义乌市自然资源和规划局 张黎明

2015年3月，义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区，承担农村宅基地制度改革任务；2016年9月，原国土资源部又部署义乌市统筹推进农村宅基地制度、农村集体经营性建设用地入市、土地征收制度三项改革。试点开展以来，义乌市全面把握以人民为中心的发展思想，始终践行保护优先、节约优先、生态优先、可持续发展的理念，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，系统破解城乡融合发展当中的“人、地、钱”问题，保障了农民基本权利，增加了农民财产性收益，增强了农民的获得感，同时也为中央决策和国家修法提供了丰富的实践样本和制度供给。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过的《中华人民共和国土地管理法》修正案，至少在以下十个方面深深烙下了义乌印记。

一、保障农村村民户有所居

原《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。

义乌改革实践：一是城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设，实现“户有所居”。城镇规划红线范围内的203个村，由政府主导，集中安置到41个社区，允许农民以合法宅基地占地面积1∶5置换权益面积。按照“1+X”原则，在保证居住的前提下，允许置换成高层公寓、工业仓储、商业用房或选择货币补偿。全市已建集聚建设高层公寓项目7个，总建筑面积227万平方米，总套数11885套，已全部用于农民住房保障，将1.5万农民纳入城市生活。二期6个项目建设正在有序推进中。二是城镇规划红线范围外，推行农村更新改造，继续落实“一户一宅”。城镇规划红线范围外的329个农村，编制了“1（镇区、城市分区）+X（中心村）+Y（保留村）”的镇村规划体系，规划建设富有地域特征、时代特色、乡土风情、文化传承的和美乡村。试点以来，已有120个村启动更新改造。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。但人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，保障农村村民实现户有所居。

二、保障宅基地用益物权

原《土地管理法》规定，农民对宅基地只有用于居住的权利。

义乌改革实践：2015年4月，在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。在以下三个方面作重点探索：一是落实村集体的宅基地所有权，丰富所有权的实现形式；二是在相对固化的基础上有效优化宅基地分配的资格权；三是多途径放活宅基地使用权。义乌宅基地“三权分置”的探索，让农村和农民直接获利81.1亿元，而且从理论上创新了宅基地上的权利体系，丰富了盘活利用闲置宅基地和闲置农村住房的手段，并为2018年中央一号文件部署宅基地“三权分置”作了有效探索。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

三、完善宅基地自愿有偿退出机制

原《土地管理法》规定，农村村民要“一户一宅”，没有建立农民自愿退出宅基地的有偿激励机制。

义乌改革实践：积极鼓励分类退出宅基地。一是城镇规划红线范围内的农村，集中自愿参加城乡新社区集聚建设退出宅基地；二是城镇规划红线范围外的近郊村，鼓励退出多占宅基地用于村内宅基地再分配；三是城镇规划红线范围外的远郊村，引导下山农民退出宅基地置换城镇住房。同时，义乌探索“集地券”制度，按规划鼓励农民退出宅基地复垦为耕地等农用地。试点以来，已通过各种方式共退出宅基地7208亩。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

四、下放农村宅基地审批权限

原《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

义乌改革实践：2009年全市全面下放农村村民住宅用地审批权限，委托镇、街道人民政府直接审核、审批，并将相关环节全部纳入便民服务体系，实现了“最多跑一次”。自权限下放以来，各镇街累计办理审批7.4万户。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。

五、新增建设用地可以集体经营性建设用地方式入市

原《土地管理法》规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，单位或者个人才能依法使用，也就是说集体经营性建设用地不能直接入市。2014年12月中央印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）也只允许存量集体建设用地入市。

义乌改革实践：2017年2月，义乌制定了《义乌市集体经营性建设用地入市管理办法》，明确提出存量和增量集体建设用地按规划确定为经营性用地的可以直接入市。后义乌市又多次向原国土资源部建议，集体经营性建设用地入市在坚守改革“三条底线”前提下要坚持存量和增量并重。试点以来，全市已累计完成入市43宗，总用地面积267.7亩，成交价款2.35亿元，扣除增值收益调节金后，村集体获益超过1.7亿元。其中，增量建设用地入市14宗，用地面积84.5亩。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。

六、集体经营性建设用地入市用途拓展为工业、商业等经营性用途

原《土地管理法》规定，农村集体经济组织兴办企业可以使用集体建设用地。

义乌改革实践：2017年2月，制定的《义乌市集体经营性建设用地入市管理办法》，把集体经营性建设用地的“经营性”明确界定为除房地产开发之外的所有用途。因此，在已经成交的43宗入市地块中，3宗为旅馆用地，6宗为商业用地，11宗为公共服务设施用地，7宗为公共设施、商业用地，2宗为商业居住用地，9宗为教育设施用地，2宗为工业用地，2宗为批发市场用地，1宗为风景名胜设施用地。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地可以入市。

七、明确界定“公共利益”范围

原《土地管理法》规定，除特殊情况外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。同时，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征收，但对“公共利益”的范围没有明确界定。

义乌改革实践：2017年2月，制定《义乌市改革和完善土地征收制度的实施意见》，明确提出科学合理界定公共利益用地，具体方法为“1个土地征收目录+1个公共利益争议解决机制”。规定因国防和外交、政府组织实施的基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设和成片开发建设等六种情形可以实施土地征收。同时也规定，对拟征地项目是否属于公共利益有异议的，由义乌市人大进行裁定。试点以来，该市通过集体经营性用地入市或只转不征等方式落实项目用地1670亩，缩小土地征收规模11.3%。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。

八、规范土地征收程序

原《土地管理法》规定，土地征收程序为：拟征收土地告知被征地单位→对拟征收土地现状调查确认→召开村民（村民代表）会议→与被征地村集体经济组织签订土地征收补偿协议→征收土地方案报批→征收土地公告→补偿安置方案公告→落实土地征收补偿安置费用和社会保障费用→组织实施补偿方案→交付土地。

义乌改革实践：为充分做好土地征收前期工作，更好地保障被征地农民的合法权益，维护群众的知情权、参与权、监督权，义乌将土地征收程序调整为：拟征收土地告知被征地单位→对拟征收土地现状调查确认→市政府将拟征收土地、补偿安置方案进行公告→召开村民（村民代表）会议→与被征地村集体经济组织签订土地征收补偿协议→落实土地征收补偿安置费用和社会保障费用→征收土地方案报批→发布征收公告→组织实施补偿方案→交付土地。

▲2016—2017年义乌市征地制度改革中农民所得收益明细表 单位：万元

通过改革试点，新《土地管理法》规定，土地征收相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

九、土地征收按区片综合价补偿

原《土地管理法》规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定征地补偿费和安置补助费。

义乌改革实践：2003年6月，义乌市在征收土地当中就按征地区片综合地价补偿，补偿标准按不同地类分为4级，土地补偿费+安置补助费分别为3.4万元/亩、3万元/亩、2.7万元/亩、2.4万元/亩。后于2009年1月、2012年1月、2014年7月、2017年12月作了4次调整，现行土地补偿费+安置补助费的统一标准为5.6万元/亩。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，征收土地按区片综合地价补偿，并至少每三年调整或者重新公布一次。

十、建立被征地农民的长远保障机制

原《土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，其中征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

义乌改革实践：为保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，义乌土地征收补偿包括区片综合地价、青苗及地上附着物补偿、留地安置收益、社会保障补偿、农民住宅保障补偿。据浙江大学测算研究，2016、2017年义乌市在土地征收当中农民获得收益见表上表。

通过改革试点，新《土地管理法》规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

自2015年以来，全国33个农村土地制度改革试点地区大胆探索，勇于创新，试点均取得了明显成效，为《土地管理法》修改奠定了坚实的实践基础。但是，33个试点地区由于改革的“底图”不一样，各自描绘的“蓝图”也不同，义乌作为全国先发地区，其农村土地制度也具有一定先进性，改革中尚有许多可复制、能推广、利修法的经验需在下一步继续总结完善。