70年的变革唤醒沉睡的土地—— 浅谈深化农村土地制度改革的浙江实践

□陈 霄

土生百物，地载万代。中国人对脚下的土地有着深情厚谊， 中国的农民在几千年农耕文明的濡染下坚守着同土地最天然的血脉联系。

“富者田连阡陌、贫者无立锥之地”现象古已有之。1949年，中国共产党领导中国人民，通过翻天覆地的土地制度改革，实现了“耕者有其田”的千年梦想。随着社会的发展，有地，却只能自耕自种；有房，却不能抵押贷款；村集体资产挂着自己的名，却看不见、摸不着。面对着农村的土地、房屋和集体资产这些“沉睡的资源”，农民们不觉困顿：广袤的乡土，如何才能激活发展基因，实现乡村生活富裕？

一、饱含突破意义的农村土地制度改革

1978年，中国农民首创的农村土地承包责任制，以产权改革为抓手，成为推动中国城乡大变革的杠杆，也成了中国改革的一条成功经验。2014年，新一轮农村土地制度改革“三箭齐发”，无论是推进农村集体土地三权分置，还是探索宅基地三权分置，都在积极释放中国农村的巨大活力。

十九大报告首次提出了乡村振兴战略，习近平总书记在此后多次强调，实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。

2019年中央一号文件继续聚焦“三农”问题，谋划今明两年农村的改革发展硬任务，从制度层面就如何发挥农村资源要素的效用作出全面部署。“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革”“加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成”“稳慎推进农村宅基地制度改革”“允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业”……一号文件所圈画的一系列改革举措，再次让广大农民看到了“沉睡的资源”被唤醒后持续焕发活力的希望。

二、改革开放先行地的有效实践

激活农村资源要素，乡村振兴充满无限可能。但同时，土地又是农民的“命根子”，这就决定改革必须慎之又慎，需要顶层设计和基层试点的协同推进。

自2015年开始三项农村土地制度，至今已历时4个年头了，浙江省在农村土地制度改革领域承担了很多探索重任，形成了不少经得起检验、值得复制推广的基层创新经验。

德清县在集体经营性建设用地入市的试点中，大胆试、大胆闯、自主改，从“同权同价同责”出发，考虑农民集体不愿“寅吃卯粮”的现实境况，尝试了以入市收益为征收对象，“按类别、有级差”的土地增值收益调节金征收办法，以及创设了年租制物权的新鲜实践。2015年，德清县敲响了全国“农地入市第一槌”，创下了全国第一宗、登记第一证、抵押第一单等多个纪录。

义乌市首创首提、先行先试宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，率先建立全国首个农村宅基地基准地价体系以及以“集地券”为核心的特色宅基地退出机制。2015年，义乌农民拿下了全国宅基地抵押第一贷，如今累计发放农民住房抵押贷款，已占到全国试点地区总量的1/3以上。此外，义乌市在率先建立的“三权分置”制度体系的基础上，继续深入探索宅基地使用权跨村跨镇街的方式来统筹利用农村集体建设用地，进一步破除城乡建设用地市场的二元结构。2019年1月，义乌市举行了首次宅基地跨村跨镇街安置投标会，首批3个村79间宅基地全部顺利成交，帮助28户农户解决建房用地难题。

▲ 1951年10月常山县《土地房产所有证》

此外，杭州市确定“锁定总量、优用增量、盘活存量、提高质量”的目标思路，开辟“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集约要土地、向创新要土地”的保障渠道，形成集约用地和保护耕地互为促进的良性循环。温州市按照“产权到人、权随人走”的原则，构建符合市场经济要求的农村集体经济运营机制，赋予农民对集体资产股份的收益权能……

让农家资产得以快速流动固然令人兴奋，但实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益才是一切工作的出发点和落脚点。

布点、连线、成网，浙江土地上的改革循序渐进、渐次铺开，相信强化制度供给的改革能让红利稳稳落“袋”，让“沉睡的土地”为乡村振兴注入新的动能，持续推动浙江的高质量发展。

链 接：

1950年6月颁布《土地改革法》，规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。” 截至1953年春，除了少部分地区之外，中国大陆的土地改革基本已宣告完成，三亿多无地或少地的贫困农民获得七亿多亩土地。

1962年，《农村人民公社工作条例修正案》颁布，宣布建立“三级所有，队为基础”的基本制度，“公社在经济上，是各生产大队的联合组织，生产大队是基本核算单位，生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位”。

20世纪80年代开始，中国农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制，逐步建立起统分结合的双层经营体制。

1984年，中央将土地承包期由3年延长到15年。

1998年，九届全国人大四次会议通过修订后的《土地管理法》，将土地承包经营期限定为30年。

2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步承诺“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

2014年11月，中央下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出“稳定完善农村土地承包关系，规范引导土地有序流转，加快培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营”。

2016年10月，中央印发了《关于完善农村所有权承包权经营权分置办法的意见》，开辟了中国特色新型农业现代化新路径。党的十九大强调，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善三权分置制度，强调土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后，再延长30年。