江苏省城镇住房保障转型十年

金世斌　刘大勇

住房是人类生存发展必备的物质条件，直接关系人民的生活福祉，乃至社会的稳定发展和进步。习近平总书记指出，加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。经过多年的改革发展，江苏已基本建立起由住房公积金、公租房、经济适用房、共有产权房、保障性安居工程、货币化补贴等组成的较为完整的住房保障制度体系，在保障居民住房需求方面起到了重要作用。面对新时代广大居民对美好生活的需求，需要进一步优化住房保障供应方式，健全住房保障体系，提升住房保障质量，推动住房保障工作从增量开发向存量管理转变，从“住有所居”向“住有宜居”转变，让住房困难群众过上更有保障、更有尊严的幸福生活。

一、十年来江苏城镇住房保障工作的

主要措施与成效

近十年来，江苏省认真贯彻落实党中央、国务院决策部署要求，通过持续推进住房保障“三年行动计划（2008—2010）”“十二五”规划和“十三五”规划，多渠道建设公共租赁住房，多方式实施基本住房保障，积极推进棚户区危旧房和城中村改造，将住房保障工作不断推向深入，全省城镇住房保障体系不断完善，困难群体居住条件得到显著改善，住房保障的低收入线标准、住房困难标准、保障面积标准和保障人群覆盖面均处于全国领先水平①。具体表现在以下几个方面。

住房保障体系初步建立。2008年，江苏在全国率先提出构建“系统化设计、制度化安排、规范化建设和长效化推进”的住房保障体系，把“住房保障体系健全率”指标②纳入全省民生幸福工程考核评价体系，引导各地从体制机制等多方面完善住房保障工作。为切实提高住房保障工作规范化水平，江苏省委、省政府按照多渠道、分层次解决群众住房困难的思路，将廉租住房制度、公共租赁住房制度、经济适用住房制度和棚户区危旧房改造政策作为全省住房保障的基本制度（简称“三房一改”），先后制定出台了“三个意见”“三个政府令”和“一个政策”③等一系列文件，明确了各类基本制度的保障对象、保障标准、保障方式和目标任务、政策措施。各设区市、县（市、区）按照基本制度统一、实现方式多样的要求，结合地区实际制定实施办法，细化政策措施，突出问题导向，先后开展9项制度政策和管理创新项目试点示范①，共有32个试点示范项目通过验收。保障房资源布局和结构不平衡、经济适用住房“福利陷阱”、收入资产认定困难和实物退出困难等热点问题，在多个地区得到有效破解。淮安等城市的“以共有产权模式改进经济适用住房制度”被列入全国试点，常州等城市的公租房社会化租赁模式被住建部作为成功案例面向全国推介，国务院两次在江苏召开住房保障现场会，温家宝总理和李克强总理先后到江苏专题调研，江苏的经验和做法得到国家肯定和推广。全省城镇住房保障体系健全率由2007年底的18%提高到2018年底的93%，住房保障体系初步建立。

住房供应渠道有效拓展。通过多年来的创新实践，江苏保障性住房建设初步探索出一条“政府主导、社会参与、市场化运作”的房源建设与供应体系。其中，设区市、县（市、区）政府主要负责廉租住房、政府投资公共租赁住房的建设与运营管理，经济适用住房开发建设和城市棚戶区危旧房改造;工业园区、开发区主要负责区内的公共租赁住房建设与运营管理;部分企业自建和经营公共租赁住房，用于解决内部职工的居住问题;一些集体合作经济组织投资建设公共租赁住房，集中租赁给周边企业的新就业和外来务工人员。在集中建设保障性住房的基础上，全省各地灵活采用收储、配建、收购、租赁等方式多渠道筹集房源。比如，在公共租赁住房收储方面，常州针对在城市中心区建造公共租赁住房成本高、土地缺乏的实际，探索长期租赁小户型住房作为公共租赁住房，较好地解决了新建公共租赁住房面临的难题，受到了广大保障对象的欢迎。在保障性住房配建制度方面，常州、连云港、泰州等地积极推行在普通商品住房小区中按一定比例配建保障性住房制度，提高了保障家庭与社会的融洽度。在共有产权经济适用住房方面，淮安、无锡、泰州等地对保障性住房实行共有产权管理，允许保障家庭先行取得部分产权，减轻一次性购房支付压力，并实现不同产权份额的灵活组合，保障产权各方的增值收益，调动多方参与的积极性。

住房保障方式创新多样。为进一步提高住房保障实现方式的科学性和有效性，江苏全省各地在国家和省已有制度框架内勇于创新、大胆实践，探索了一些创新做法，创造了许多成功的经验，得到了国家和社会认可。主要有四种形式：一是经济适用住房货币化保障。苏州、常州、扬州等地对符合条件的低收入家庭发放经济适用住房购房补贴，鼓励保障家庭根据工作、生活区域从房地产市场自主选购住房，较好地解决了经济适用住房集中建设带来的一系列问题。二是租赁补贴专户储存。常州、泰州等地为低收入住房困难家庭在银行建立补贴专户，按月足额发放租赁补贴，保障家庭凭租赁或购房合同才能提取租赁补贴，从而保证了租赁补贴专项用于住房消费。三是低收入家庭购房贷款担保。泰州市搭建政府贷款担保平台，为购买经济适用住房的低收入家庭提供贷款担保，有效地提高了低收入家庭的购买力。四是棚户区（危旧房）改造货币化安置。商品住房库存较大的地区积极利用存量商品住房安置棚户区和城中村居民，仅2016年一年全省总计11.21万户居民通过购买存量商品住房和货币补偿得到安置，泰州、盐城、连云港、宿迁、镇江、徐州等6个设区市货币化安置比例达到50%以上。

住房保障支持扎实有力。在土地供应方面，江苏省自然资源厅建立并实施了保障性住房年度新增建设用地计划单列、提前申报、专地专供、优先安排制度，2011—2017年累计新增建设用地计划约7.9万亩。在财政支持方面，江苏省财政厅建立了省级住房保障专项引导资金，研究制定了住房保障专项资金筹集和管理办法，2011—2017年省级财政累计拨付保障性住房专项引导资金约46亿元，设区市、县（市、区）政府多元筹集住房保障资金增加投入，全面落实了土地出让收益10%用于住房保障政策。在税费减免方面，江苏省物价局、税务局会同省相关部门建立了保障性安居工程应该免收的城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金名录，明确了公共租赁住房建设运营管理的税费减免政策。在金融支持方面，支持设区市、县（市、区）级政府成立了保障性安居工程建设投融资平台，通过银行贷款、发行债券、信托投资等多种渠道筹集住房保障资金。目前，全省共13个设区市和86个县（市、区）成立了保障性住房建设公司，每年通过投融资平台筹集的住房保障资金高达600亿元以上。经国家开发银行、中国农业发展银行统计，2017年江苏省新开工棚改项目共获国家开发银行贷款授信1120亿元，发放棚改贷款618亿元;获中国农业发展银行贷款评审281亿元，发放贷款202亿元，授信、评审额度和发放贷款额度在全国均位居前列。江苏省住建厅与人民银行南京分行、江苏银监局建立了部门沟通合作机制，积极协调和支持南京等地通过银行间市场进行直接债务融资并取得了积极进展。在推进机制方面，江苏省委、省政府高度重视住房保障机制建设，坚持把这项工作摆在全局工作的重要位置，精心组织，周密安排，统筹实施，推动领导、责任、考核“三落实”。江苏省政府每年将保障性住房建设列入为民办实事项目，实行目标责任制管理。江苏省监委和省住建厅会同省相关部门制定了《住房保障年度绩效考评指标体系》，形成了年初分解下达目标任务、年中组织督促检查、年末进行考评考核的住房保障目标管理制度，以及形势分析、情况通报、现场推进、专题督查等工作制度，有力推动了保障性住房建设任务的有效落实。各设区市政府普遍成立了由分管领导任组长、相关部门负责同志为成员的住房保障工作领导小组，负责协调解决重大问题，统筹推进住房保障工作。

住房保障管理公平公正。江苏始终将确保公平公正放在住房保障工作的首要位置，通过完善管理机制不断强化住房保障管理的严肃性和科学性。一是加强准入审核。建立健全申请、审核、公示等制度，由民政、住房保障部门会同公安、工商、人社等部门对申请对象收入和住房状况等进行联动审核，有效防止不符合条件的对象享受住房保障待遇。二是强化信息公开。在平面媒体、政府部门网站、分配现场等地全面公开保障性住房分配政策、房源分布、保障家庭情况等信息，公开准入标准和条件，公开分配流程与相关政策。三是确保公平分配。综合采取摇号、抽签等方式，通过现场电脑摇号或个人抽签确定房源信息单，并邀请纪检、监察、公证等机关和新闻媒体、群众代表参与监管，最终结果在媒体上公示，确保保障性住房分配程序规范、结果公平。四是强化退出管理。建立保障对象联合年审制度，对收入和住房状况发生变化、不再符合保障条件的，依法要求其退出住房保障;建立健全纠错机制，公布投诉、举报电话，加强对投诉举报的查处和回复，对少数虚报瞒报骗取住房保障和违规使用保障性住房的行为，综合运用经济、行政和司法手段，加大清退力度。五是积极推进信息化建设。建立省、市、县三级住房保障信息管理系统，努力实现住房保障申请、受理、审核、分配的网上管理，审核审批结果及时告知当事人和所在单位或社区。

住房保障服务规范高效。按照机构健全、职能清晰、人员落实、经费保障的要求，江苏全省各级住房保障管理机构得到进一步加强。在住房保障信息化管理方面，省市县三級联动的全省住房保障管理信息系统初步建成，部分市县实现了住房保障申请、受理、审核、公示、登记、轮候、分配、退出等网上运行管理。按照住房保障准入“三审两公示”的工作流程，建立了配套管理制度和操作规程，制定了各个岗位的工作职责、工作规范、工作标准，明确了岗位职责履行情况及考核监督办法，提高了住房保障的工作效率和透明度。到2015年末，各地住房保障管理和实施机构实现全面覆盖，各乡镇、街道均设置受理服务窗口，有的进一步延伸到社区。目前，全省各级受理服务窗口超过2033个，是2007年的20倍;90%的设区市、县（市、区）实现了收入资产多部门审核，由“主管部门—具体实施机构—基层服务窗口”组成的三级管理服务网络基本形成。

住房困难群体基本覆盖。在2012年率先实现城镇低收入住房困难家庭保障全覆盖的基础上，提出了实现“城镇中等偏下收入住房困难家庭住房有保障、新就业人员和外来务工人员租房有支持，各类棚户和危旧房片区改造全覆盖，城镇保障性住房覆盖20%居民家庭”的“两有两覆盖”目标，将住房保障从低收入住房困难家庭向中等偏下收入住房困难家庭延伸，把城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭，棚户区居民和新就业、外来务工人员，依次纳入住房保障和改善范围。探索推广共有产权住房制度，使占城市家庭总数40%—45%的“夹心层”住房保障问题得到了有效解决。为实现各项制度的无缝对接，2014年江苏省在全国率先完成了公租房和廉租房的并轨运行、统筹安排。截至2017年底，全省所有设区市、县（市、区）全部建立公共租赁住房和经济适用住房制度，90%以上的设区市、县（市、区）实现了城镇住房保障准入标准的动态调整。江苏省已经形成以公共租赁住房为重点，以经济适用住房和棚户区、城中村改造为重要补充的住房保障体系框架，实现了由单位保障向社会保障、由覆盖城镇户籍家庭向覆盖城镇各类住房困难群体、由单一保障向多层次保障的根本性转变。

住房保障水平稳步提升。一是棚户区（危旧房）改造全面推进。“十二五”以来，棚户区（危旧房）改造在全省各地大规模推进，除集中成片的城市棚户区外，城中村、城郊村、城边村和重点中心镇危旧房被纳入棚改政策支持范围。如表1所示，2008—2018年全省共实施棚户区（危旧房）改造188.71万套（户），占同期保障性安居工程的比例超过50%，约477万群众通过棚户区改造改善了居住条件，完成棚户区改造投资超8000亿元，既提升了城市基础设施水平，又盘活了大量土地资源，有力发挥了改善民生和助推经济发展的多重效应。二是保障性住房建设稳步发展。2008—2018年，全省通过城镇棚户区和城中村改造、建设公共租赁住房（含廉租房）和经济适用住房等渠道，新增各类保障性住房238.58万套（间），占城镇家庭总户数的比例由2007年末的0.2%提高到2018年末的22%以上，共计约800万城镇居民的居住条件得到明显改善。

表1 2008年—2017年保障性安居工程建设情况汇总表单位：万套/户

年 度 实物建房 发放

租赁补贴

小计 公租房 廉租房 经济适用房 限价商品住房 棚户区改造

“三年行动计划”时期 2008 8.23 0 1.3 6.1 0.83 2.9

2009 27.4 0 1.33 8.9 17.17 5.9

2010 47.47 10.2 1.77 13.5 22 5.2

“十二五”时期 2011 39.5 14.54 1.77 9.16 8.63 5.4 5.83

2012 32.81 10.82 5.4 6.77 9.82 5.6

2013 26.2 7.63 3.12 5.9 9.55 4.9

2014 27.75 3.81 2.31 2.82 18.8 4.34

2015 29.22 3.35 1.07 0.87 23.93 6.61

“十三五”时期 2016 0 0 0 0 27.49 7.14

2017 0 0 0 0 28.1 7.56

2018 0 0 0 0 25.62 2.29

小 计 238.58 56.52 49.56 24.99 188.71 58.27

二、当前江苏城镇住房保障工作面临的趋势与挑战

中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着江苏高水平全面小康社会的建成，以及经济、社会、人口和住房供求关系的变化，全省城镇住房保障工作面临着一系列新情况、新要求，需要我们对存在的突出问题和未来发展趋势做出深入分析和正确研判。

1.当前江苏城镇住房保障工作面临的突出问题

近十年来，江苏省住房保障体系建设稳步推进，在解决不同人群的住房难、缓解政府财政压力、促进市场平稳发展等方面，取得了显著的成效。但随着保障对象数量的增多、市场发展的不断变化，与“住有所居”“住有宜居”的要求相对照，和人民群众对美好生活的向往相比，与加强以社区为重点的基层基础建设、推动社会和谐发展的要求相比，还存在一些问题和薄弱环节。主要表现在“六个有待加强”。

制度的适用性有待加强。制度可操作性不强。目前，江苏省住房保障的退出制度尚缺乏可操作性，廉租房、公租房和经济适用住房等均存在退出难问题，造成此类房源不能实现灵活配置，部分房源闲置、利用效率不高。制度衔接不够紧密。部分地区还没有完全建立住房救助保障标准和住房价格上涨、居民可支配收入变动挂钩联动机制，准入标准年度动态调整机制尚未全面覆盖。据南京市反映，共有产权房的保障房性质在国土部门还没有得到确认，导致共有产权保障房在立项、出售与管理等方面存在一些障碍。制度刚性有待加强。与教育、卫生等其他民生体系相比，住房保障起步晚、底子薄，顶层设计工作相对滞后。江苏省已经颁布的住房保障政策属于政府规章或政策性文件，制度约束性还不够强，特别是对违规行为的惩处力度不够，影响了制度的有效执行。

建设的统筹性有待加强。出于土地资源、拆迁成本、建设周期等方面考虑，大多数城市将保障性住房选址在离中心城区较为偏远的地段，与住房困难常住人口实际分布状况衔接不够。在交通、商业、医疗、学校等公共服务配套设施建设方面，保障性住房普遍滞后，给保障家庭的生活、就业、出行带来诸多不便，导致有些保障对象“得而不住”。保障性住房多为大规模成片集中建设，大量拆迁居民集中居住，为后续的社会治安、社区管理埋下了诸多隐患。据淮安市财政局反映，该市保障性安居工程资金专户资金结余较多，2016年度年末为3.38亿元，2017年度年末为3.92亿元，2018年度年末为4.58亿元。由于施工单位破产、拆迁受阻等原因，淮安、溧水等地安居工程项目建设工期一拖再拖，四年以上的就有十几个项目，镇江新区光华路公租房项目七年还未建成。淮安市淮钢三期经济适用房（南惠佳园）600多套，至今还有不少没有分掉。

供应的灵活性有待加强。随着保障性住房投建力度的加大和房源筹集渠道的扩宽，房源紧张的状况正在逐步得到缓解，但由于供应的灵活性不够，部分房源的保障效益没有得到充分发挥。一是保障对象对供应方式缺乏自主选择的权利，容易造成保障方式与保障对象的实际需要错位，影响了住房保障的实际效果。比如，环卫职工、孤老病残等群体倾向于实物配租而不是租赁补贴，新就业人员则倾向于住地灵活的租赁补贴和共有产权住房保障，外来务工人员更多追求租金低廉的住房。二是租赁型和购置型保障性住房在使用上还不能实现灵活配置，造成部分房源闲置、利用效率不高，一些保障对象公租房不住却在市场上租房或者拿着租赁补贴却租不到合适的房子。

管理的规范性有待加强。江苏省在保障性住房建设筹集和保障方式创新等方面取得了显著成绩，但相关的配套管理相对滞后，规范性有待加强。管理的准确性亟须提升。由于申请对象收入来源多元化、隐蔽化，社会信用体系不健全，民政、金融、公安、税务、劳动等相关部门之间信息共享不充分，主管部门对申请对象收入与资产状况的审核难度较大。特别是金融部门，以没有国家规定及对客户信息保密为由，加之银行法、保险法、证券法对查询居民信息的限制，核查手续十分烦琐，难以对保障对象的准入和退出进行精准管理。2017年审计发现，全省14个市县的103户保障对象少报或瞒报家庭收入、住房等资料，骗取住房实物配租（售）80套;6个市县将171户不符合条件家庭纳入住房保障范围，违规分配保障性住房170套;17个市县违规审批农村危房改造对象82户。管理的强制性难以落实。由于缺乏强制性手段，对保障对象违反管理规定的行为难以纠正，有的保障家庭按规定应退出住房时，在被当地政府取消保障资格后也拒不退出，甚至出现诉讼失败后仍然抢占房屋的现象。仅2017年就发现镇江等46个市县1240户保障对象，因家庭收入、住房等发生变化，不再符合住房保障待遇享受条件，但仍未按规定退出。

支持的多元性有待加强。由于房屋及土地性质的问题，保障性住房建设企业在项目贷款方面比房地产开发企业面临更大的信贷紧缩困难。目前国家鼓励民间资本参与保障性安居工程建设，主要支持政策有按规定免收行政事业性收费和政府性基金、政府贴息、发行企业债券等，优惠政策与巨额资金投入相比吸引力不足。此外，部分设区市、縣（市、区）对保障房建设资金支持和优惠政策落实不到位，影响了社会资本的积极性。仅2017年，就有太仓、泰兴等16个市县的47个保障性安居工程项目未按规定减免契税、土地使用税、印花税等1845.67万元，金坛、靖江等31个市县的92个保障性安居工程项目未按规定减免基础设施配套及教育配套费、土地出让金、防空地下室易地建设费等5.25亿元。

运营的保障性有待加强。由于缺乏强制性措施，保障性住房的后期运营常常面临租金和物业费收取困难等问题，使后期运营难以实现收支平衡。比如，苏州鼎杰集宿开发有限公司开发建设的吴江区天誉集宿中心，自2008年投入使用以来，扣除年运营成本、固定资产折旧等开支后，出租高峰期年运营亏损达60万元，最终经批准出售了部分保障性住房。淮安市物业管理总公司管理的保障房小区，尽管物业费比同区位商品房小区每平方米低0.2—0.4元，收缴率也只在六七成左右。泰州泰和园物业公司反映，其管理的泰和园一期物业费低至0.2元/平方米，收缴率仍不足45%，全年收缴才10多万元，而运营成本要100万元出头;二期物业费100%收满全年才50.8万元，运营成本148万元，缺口更大。

2.江苏城镇住房市场和住房保障工作总体趋势研判

住房短缺问题已基本解决。对于我国或江苏省城镇居民住房实际拥有情况，相关部门没有公布确切数据。一些机构和学者从不同角度做了推算，比如，国务院发展研究中心根据“六普”和近年住房新开工面积、竣工面积推算，2010年底我国城镇家庭户的户均住房套数为0.98套，2015年底提高至1.10套;按照全部常住城镇人口测算，2015年底全国城镇户均住房也达到1.03套。中金公司基于“六普”和2015年1%人口抽样等权威调查数据估算显示，截至2017年底，中国城镇住房总存量261亿㎡，共有住房2.7亿套，总体住房户均套数为1.13套，套均面积为95.16平方米。在城区，户均1.07套;在镇区，户均1.21套。据国家统计局估算，2015年我国城镇居民家庭户均拥有住房1.08套，而早在2010年第六次人口普查时，江苏城镇居民家庭户均已拥有住房1.1套。到2014年底，全省住房成套率超过92%，城镇居民人均住宅建筑面积达到44.2平方米，比2010年增加10.8平方米，与1998年的11.1平方米相比增长近4倍。从国际经验看，在人均住房面积达到30—35平方米之前，会保持较旺盛的住房需求，之后城镇住房的绝对短缺时代将宣告结束，住房供应进入平稳阶段。

表2 2018年江苏省及各设区市常住人口统计表

地 区 2018年末（万） 2017年末（万） 增加数（万） 增加比例

江 苏 8050.7 8029.3 21.4 0.27%

南 京 843.62 833.5 10.12 1.20%

无 锡 657.45 655.3 2.15 0.33%

常 州 472.86 471.73 1.13 0.24%

苏 州 1072.17 1068.36 3.81 0.36%

南 通 731 730.5 0.5 0.07%

连云港 452 451.84 0.16 0.35%

淮 安 492.5 491.4 1.1 0.22%

盐 城 720 724.22 -4.22 -0.58%

扬 州 453.1 450.82 2.28 0.51%

镇 江 319.64 318.63 1.01 0.32%

泰 州 463.57 465.19 -1.62 -0.35%

宿 遷 492.59 491.46 1.13 0.23%

人口增长和住房需求趋缓。从人口规模看，虽然2016年开始实施“全面二孩”政策，带动出生人口增加，但全省常住人口增速仍处于2010年以来的下降通道。如表2所示，截至2018年末，江苏省常住人口总量为8050.7万人，较2017年末增加21.4万人，增长率为0.27%，与“十二五”期间持平，但远低于2000年至2010年0.72%的年均增速，总人口继续呈低速增长的趋势。值得注意的是，受出生人口数量下降的影响，2012年后，宿迁、连云港、徐州等地人口自然增长率下降幅度较大。2018年，全省出生率比2017年下降0.39个千分点，盐城、泰州等地常住人口出现了不同程度的负增长。从人口结构看，江苏省于1986年进入老龄化社会，比全国提前14年，是我国最先进入老龄化社会的省份。2017年末，全省户籍人口中60周岁及以上老年人口1756.21万人，占人口的22.51%，进入了深度老龄化阶段。据测算，未来江苏人口老龄化还将呈加速发展趋势，预计到2020年左右，全省60周岁以上老年人口将达到1950万，占比将达到25%;到2030年左右，江苏老年人口比例将超过30%，人口老龄化加速也推动着住房需求放缓。从城镇化率看，2018年末，江苏省城镇化率为69.61%，比59.58%的全国平均水平高10.03个百分点。根据城镇化发展的“S”形曲线，当一个国家和地区的城镇化率低于30%时，处于城镇化初始阶段;处于30%—70%的时候，城镇化高速发展;超过70%以后，城镇化进入平稳发展阶段。2017年，我省跨市流入新市民1317.56万人，占新市民总数的84.09%，但调查显示，受访新市民家庭平均总资产119.7万元，在城镇拥有住房的占比达49.1%，有房家庭平均住房资产143.1万元。可以预见，未来一段时期，江苏农村可转移剩余劳动力总量大幅减少，全省城镇化率增速减缓，新市民家庭住房矛盾并不十分突出，与此相对应，住房需求将不再具备快速增加的条件。

盘活存量房显得日益重要。从发达经济体住房市场发展历程看，在户均住房达到1.0套左右时，会出现住房新开工的峰值，此后房地产投资增速明显放缓。随着我国户均套数超过1.0套后，全国房地产投资增速有所放缓，住房新开工面积在2011年达到14.7亿平方米的峰值后稳中有落，2017年回落到12.8亿平方米。从江苏情况看，如表3所示，近十多年来住宅投资完成额、住宅施工面积一直保持持续增长。

表3 江苏省房地产开发投资情况

主 要 指 标 2000年 2005年 2010年 2015年 2017年

住宅投资完成额（亿元） 260.79 1133.06 3158.46 6080.21 7315.28

住宅施工面积（万平方米） 3348.36 12385.98 26347.13 42315.98 43554.54

住宅竣工面积（万平方米） 1774.80 4497.68 6553.53 7930.21 7089.80

住宅销售面积（万平方米） 1555.97 4523.14 8112.37 10275.95 12486.66

整体来看，尽管江苏全省当前商品房可售面积及去化周期有所下降，但库存规模依然较大。从三大区域看，苏中、苏北地区县（市）商品房去库存压力比苏南地区县（市）明显要大，苏南地区县（市）商品房库存去化周期为22.81个月，个别城市已降至1年以内;苏中地区县（市）商品房库存去化周期为32.5个月，其中大多数县（市）去化周期在2—3年之间;苏北地区县（市）商品房库存去化周期为30.23个月，比苏中略低，但值得注意的是，有多个县（市）商品房库存去化周期超过3年。当前和今后一个时期，如何盘活用好存量住房资源、促进房地产市场平稳健康发展，显得越来越为重要，住房保障体系优化调整的政策空间也将越来越大。

因城施策将成为主要形式。江苏苏南、苏中、苏北地区经济社会发展水平、房地产市场状况有明显的地域差异，大中小城市发展空间、吸纳外来人口的能力差异明显，不同类型的保障人群对住房的需求也复杂多样。因此，未来江苏住房保障在坚持统一的基本制度前提下，需要因地制宜采取多元化的实现方式。住房市场供应充足的地区可以更多地采用货币化住房保障，促进房地产市场的平稳健康发展。新纳入保障的农业转移人口和已纳入保障的新就业和外来务工人员，组成复杂，需求多样，其如何分类保障、如何确定保障标准等问题，应该由各地根据自身实际，因城施策予以解决。应当鼓励各地根据当地房地产市场状况，通过社会化收储、发放货币补贴、直接收购、商品房配建等多元化方式拓展保障性住房筹集渠道，逐步从实物保障为主向货币化补贴租赁和安置补偿并举进行转变。

三、新时代做好江苏城镇住房保障工作的对策建议

如果说“十二五”时期江苏基本解决了城镇居民有房住的问题，那么当前和今后一个时期，随着经济社会的持续发展和居民生活水平的进一步提高，住房发展已主要不是数量增长问题，而是要重点关注对现有住房资源的统筹利用，以及对居住品质的提升、结构的改善和管理的优化，在“住有所居”目标的基础上向“住有宜居”迈进。

1.总体思路

全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，紧扣我国社会主要矛盾新变化，按照高质量发展走在前列要求，以供给侧结构性改革为主线，着力推进住房保障工作转型发展，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，切实解决住房保障领域发展不平衡不充分问题，努力实现习近平总书记提出的有“更舒适的居住条件”，为高水平全面建成小康社会、奋力开启基本现代化新征程、加快建设“强富美高”新江苏奠定坚实基础。住房是人民群众生产生活的基础条件，住房问题是重要的民生问题，加强住房保障体系建设是政府履行公共服务职能的应尽之责，但这并不意味着政府永远“亲力亲为”“大包大揽”。特别是在保障房建设体量较大、住房市场供应比较充足的大背景下，工作目标要逐步从“住有所居”向“住有宜居”转变，工作重心要逐步从增量开发向存量管理转变。具体而言，应着力推进住房保障工作实现“五个转变”：保障内容，从以售为主的产权式保障向以租为主的租赁式保障转变，加快发展公共租赁性住房市场，促进交易市场与租赁市场协同发展;房源供应，从政府直接投资建设向政策引导转变，政府逐步从直接投资兴建保障房的建设者转向引导者，通过税费减免和政策激励，吸引民营资本和社会力量广泛参与住房保障建设、运营和管理;补助方式，从实物配售配租向实物配租与货币补贴并重转变，灵活应对保障对象收入变化和租赁市场变化，增加保障对象的择房自主权，便于退出管理;居住方式，从“块状”的集中式向“点状”的分散式转变，改变大规模集中建设模式，通过配建、收储、收购等方式，避免形成新的城市边缘区，让低收入群体与其他群体同样共享城市发展和社会进步成果;保障对象，从“以地为本”向“以人为本”转变，打破户籍、身份等限制，在综合考虑工作时间、参加社会保险、居住条件、收入水平等方面情况的基础上，将流动人口全面纳入住房保障范围。

2.基本原则

政府主导，社会参与。综合运用法律、行政、经济等手段，强化政府在规划引导、标准制定、政策供给、制度安排等方面的作用，增强保障性住房的供给和管理能力。充分运用市场化手段，引导社会、企业和个人参与保障房建设和运营管理，形成有序竞争、多元参与局面，共同提高住房保障水平和服务质量。

循序渐进，适度保障。在国家统一政策指导下，按照省委、省政府的计划部署，有计划有步骤地推进住房保障体系建设。各地区根据实际情况，合理确定保障标准，处理好住房保障和防止福利陷阱的关系，既尽力而为，又量力而行。

因地制宜，因城施策。结合各地保障对象特征、经济社会发展水平、房地产市场成熟度，合理确定保障对象、保障方式、保障标准和保障性住房筹集供应模式。各设区市、县（市、区）政府根据财政能力和各类保障方式的作用，科学制订住房供给策略，最大限度地发挥住房保障效益。

统筹兼顾，以人为本。住房保障制度不仅要有促进当前经济增长的短期任务，更要有持续发展的长期目标，在推动经济高质量发展的同时，更好地促进社会融合和人的全面发展，不断提升人民群众的幸福感和满意度。

3.具体建议

加快住房保障立法。住房保障工作是一项长期任务，仅靠行政手段是远远不够的，需要有完善健全的法律法规支撑。我国关于住房保障的政策文件很多，但缺乏专门的住房保障法律。目前，北京、天津和广东等地已经对住房保障进行立法，或已着手准备立法。江苏住房保障工作一直走在全国前列，虽已建立起涵盖廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房的政策体系，但保障性住房的物业管理、退出机制、处罚机制等還需要进一步规范和完善。城镇住房保障条例、住房租赁条例已列入《国务院2019年立法工作计划》，江苏应相应展开住房保障立法的预研工作，加快推动《江苏省城镇住房保障条例》等相关法规的立法，力争实现与国家相关法律的紧密衔接。通过立法，进一步明确市县政府的主体责任，提高住房保障制度约束力，明确财政性资金支持住房保障的刚性要求，实现保障性住房的统筹建设使用和分类分层管理;健全准入退出机制，加快完善由民政部门牵头认定收入财产状况、住房登记部门认定住房状况、金融工商税务公安等其他相关机构配合提供相关经济信息的联动机制，全面提升住房保障公信力。同时，通过立法规范保障房建设、施工、管理、运营、资金筹措等各环节的实施行为，对违反法律的行为予以严惩，为住房保障体系可持续发展提供法治保障。

加大住房保障力度。一方面，持续推进棚户区（危旧房）改造。促进减量提质，在统筹考虑人口规划、建设用地存量等因素的基础上科学制定棚改计划，兼顾建筑规模与生活便利、品质提升与成本控制，注重公共服务配套和社区后续发展;加大投入力度，在强化财政引导的同时，积极争取国家开发性金融机构长期、低息贷款支持，发挥省级棚户区（危旧房）改造融资平台作用，大力吸引民间资本参与棚户区改造，建立完善多层次、多元化融资体系;强化依法保障，发挥政府组织引导和统筹协调作用，依法依规做好征收补偿，在尊重棚户区居民选择意愿的前提下，统筹用好实物安置与货币补偿两种方式。另一方面，住房保障向新市民全面开放。地方政府应将新市民的住房需求纳入城镇住房保障规划，中央和省级住房保障补助资金予以相应配套支持，让新市民享有与城镇居民同等的申购和轮候的权利。着眼江苏经济社会未来发展，解决好新就业大学生阶段性住房问题，解决好环卫工、快递员、企业打工者等外来务工人员的基本住房问题，解决好高学历人才购房问题，实现城镇常住人口住房保障服务全覆盖。

丰富资金筹措渠道。一是加大财政投入力度。城市人民政府要按照国家规定的渠道和标准足额筹集住房保障资金，按土地出让净收益10%的比例提取住房保障资金不能满足需要的，应适当提高提取比例，明确廉租住房保障资金的结余部分必须用于发展公共租赁住房建设。二是积极发展政策性住房金融。完善政策性贷款担保机制，给予住房困难群体足额信贷和利率优惠，增强其购房能力。建立政府保障性住房建设投融资平台，通过银行贷款、发行债券、信托投资等多种渠道筹集保障性住房建设资金。加大对保障性住房建设企业信贷支持，引导金融机构加大对从事保障性住房开发建设企业的信贷支持。三是多渠道分担金融信贷风险。为避免企业担心无法收回资金，政府住房保障实施机构可为住户提供担保，以消除企业的疑虑;同时，探索建立支持保障性住房风险补偿金制度，有效降低金融机构信贷风险，对参与保障性住房建设的金融机构给予财政贴息、税收优惠，确保金融支持的可持续性。四是建立新型住房公积金制度。改革现有住房公积金属地化管理和委托商业银行办业务的管理模式，建立全国互认的个人公积金账户，推动资金流通和业务办理由现有设区市封闭管理向全省乃至全国开放式管理转型，由互助金融向政策性金融转变。借鉴城镇职工基本医疗（养老）保障制度和统一城乡居民基本医疗（养老）并行的做法，建立以解决新市民住房问题为重点的新型住房公积金制度。全面建立住房公积金自愿缴存机制，对城镇自由职业者和小微企业职工等未缴存住房公积金居民，允许其自愿缴存，纳入公积金体系，获取住房政策金融支持。对低收入住房困难群体，通过财政补贴引导进入公积金体系，通过政策性金融支持解决住有所居问题。根据不同的公积金缴存人群，制定相应的公积金贷款提取等使用政策，让新型住房公积金制度能够精准支持不同人群住房消费。

优化房源供应方式。鼓励实施社会化租赁和货币化保障，加快形成适应住房市场阶段性和区域性特征的建设供应模式。探索利用住房置换等多种方式调整保障房资源分布结构，减少住房闲置，促进供需有效衔接。从江苏省当前实际情况来看，可以从以下四个方面入手：一是健全保障性住房收储机制。江苏省各城市1998年前所建的住房基本上是按照当时国家统一标准建设的50—60平方米的小户型住宅，从这些住宅的面积、区位和配套情况来看，正是当前中低收入家庭需要的住房类型，且多被出租或闲置，较为适合收储为保障性住房。二是完善保障性住房配建制度。在住宅用地土地使用权出让时，要求开发商必须配建一定数量的合适小房型，政府以成本加一定的利润率予以收购。三是引导社会力量投资建设保障性住房。通过土地、财政、税收、金融等政策，吸引社会资本参与公租房的投资和运营。鼓励具备条件的企业通过对员工进行货币补贴、免费提供员工宿舍、自建住房廉价租售给本单位及周边住房困难人员。四是积极发展保障房二级市场。引导城镇居民树立购买与租赁并重的二元化住房观念，对过剩的保障房推广“租售并举”，盘活错配、闲置的保障房，加强保障房的循环利用。通过收购、长期租赁等方式整合市场闲置房源对公租房房源进行补充，鼓励社会资金进入租赁市场，多渠道增加租赁房源供应。

调整住房保障模式。坚持“基本制度统一，实现方式多元”，鼓励引导各地因地制宜改进和完善住房保障实施机制，统筹调剂使用公共租赁住房等保障性住房，健全共有产权住房流通机制，积极探索利用市场机制实施货币化保障和安置。重点是三个方面：一是推进公共租赁补贴制度。深入推进廉租住房和公共租赁住房并轨运行，确保优先改善低保、低收入群众居住条件，通过不同的租金补贴实现中低收入、最低收入家庭有大致相同的住房保障。探索建立廉租住房租赁补贴发放银行专户管理制度，在收入清晰的情况下，按照被救济对象的困难程度灵活确定补贴额度，有选择地给最贫困和最需要住房救济的人以更多补贴;灵活应对房屋租赁市场上租金价格的变动，使补贴与租金波动实现同步调整;确保补贴发放的有效性，保障家庭只有实际租赁住房或购买保障性住房才能申请提取补贴，从而确保廉租住房租赁补贴切实用于改善保障家庭的住房困难;建立租赁补贴的退出机制，一旦发现被补贴者不符合保障条件，立即终止补贴发放。二是完善共有产权住房制度。从住房市场体系统一性和保障体系可持续性出发，进一步明确共有产权住房定位和性质，完善政府回购个人产权、个人购买政府产权以及上市收益分配政策，建立健全共有产权住房、商品住房有序流通机制。将政府提供的优惠政策量化为货币资金，政府与保障对象按出资比例与共同拥有住房产权，保障对象产权转移时，政府按照拥有的住房比例收回政府应得资金。在进一步完善政府与保障对象共有产权的基础上，探索试点企业与保障对象共同持有保障性住房产权，推动共有产权住房供给从以政府为主体逐渐转变为以企业为主体;同时，鼓励开发企业将自己拥有部分的产权通过证券化方式进入市场流通，使其资金回笼，获得资金的持续利用。三是推动区域住房保障合作。结合城际交通基础设施建设和人口流动趋势，通过货币化等手段，在都市圈内统筹保障性住房资源配置，促进住房保障与区域经济社会一体化发展。

完善住房管理机制。一是健全动态准入机制。使住房救助保障标准和住房价格上涨、居民可支配收入变动挂钩联动，完善收入财产信息共享机制，健全准入标准常态调整机制，科学划定配租和配售线，动态调整收入线准入标准。取消摇号形式，逐渐推广供应证形式，使保障对象有充足时间根据个人情况选择自己满意的住房。二是强化动态退出机制。通过定期收入信息比对、入户走访调查以及不定期的突出检查、接受举报投诉、委托第三方机构调查等方式，及时掌握保障对象的收入变化，以及是否存在骗购骗租、转租转借、改变用途、恶意拖欠物管费用等违法违规行为。对因收入增加、工作变动不再属于保障范围的，应及时办理退出。结合保障对象家庭收入、家庭结构等具体情况，建立阶梯式的退出机制，完善退出衔接机制。三是细化全维监管机制。建立健全个人信用体系和家庭收入财产档案制度，由政府牵头协调公安（户籍和车辆管理）、社会保障、住房城乡建设、金融、工商、税务、住房公积金等相关部门，实现信息互联互通，将住房保障部门认定的骗取住房保障、应退未退家庭成员失信记录纳入征信体系，加大失信行为惩戒力度。加快建立全省统一的住房保障信息管理系统，充分运用现代化网络手段搭建信息平台，方便信息对比和核查，使查询、审批、统计、监督和管理等多环节联动，形成管理和监督合力。健全保障性住房申请、受理登记、审核、公示、轮候、分配等制度，实现全过程公开透明运行，严把“入口关”。对于采取虚报、瞒报、弄虚作假等手段骗取住房保障的，必须责令其退还已领取的租房补贴，或者退出实物配租住房，并追究其法律责任。

提升住房保障品质。在满足困难家庭基本居住需求的基础上，适当兼顾其工作和生活的基本便利性要求，切实保证建筑质量，提升住房保障的品质。一是优化规划布局。公共租赁住房选址应参考TOD（交通引导城市发展）模式，发展以公共交通为主导的保障房布局模式，坚持沿公共交通走廊特别是轨道交通沿线选址布局，使保障房邻近大运量城市公交系统，降低低收入人群的出行成本，并在此基础上兼顾其他基礎设施配套。二是强化质量监管。严格按照基本建设程序组织建设，优选代建单位和施工企业承接保障性住房工程建设，实行参建各方质量责任终身追究制，确保建筑质量。三是完善配套设施。切实做到水、电、气、道路等基础设施和学校、医院、超市等服务设施，以及助老适老设施，与保障性住房建设同步规划、同步设计、同步建设，确保保障家庭入住后能同步交付使用。四是加强社区文化建设。着力提高保障对象对保障性住房社区的归属感和认同感，努力构建和谐发展的社区氛围。

（作者单位：江苏省人民政府研究室）

责任编辑：戴群英