公正程序与公共原则：地方政府边界重划的三项主张

罗南·帕迪森 马雪松

译者按：本文原题为“Redrawing Local Boundaries： Deriving the Principles for Politically Just Procedures”，选自约翰·麦里格莱纳（John Meligrana）主编的《地方政府边界重划：政治、程序与决策的国际研究》（Redrawing Local Government Boundaries： An International Study of Politics， Procedures and Decisions， University of British Columbia Press， 2004）。羅南·帕迪森（Ronan Paddison）现任英国格拉斯哥大学地理系教授、高级荣誉研究员，曾任《城市研究》（Urban Studies）、《空间与政治》（Space and Polity）等国际人文地理、城市治理研究主流期刊主编，长期从事区域城市治理与地方政府规划研究，在多中心城市治理、社会政策以及城市政治变迁领域造诣颇深。从政治地理学与市政管理学角度来看，地方政府边界重划及市政辖域分并调整，其实质为城市空间和区域资源在特定行政结构、发展结构、财政结构背景下的再次组合排列。因此，地方政府治理与城市治理在关注相关改革动因与管理技术的同时，不应忽视地方政府边界重划的公正程序与公共原则。在本文中，帕迪森教授通过审视地方政府边界性质以及地方政府边界重划所涉问题，指出重新建构更为适当的地方政府边界应遵循三项主张。具体而言，地方政府边界重划应反映地方相关主体的偏好和需要，应具有公平的、透明的和相对较易实现的程序，还应包容不同层级精英的合理利益诉求。

一、地方政府边界改革与现代城市治理

地方政府在国家治理中扮演重要角色，并在地方层面构建及传导治理功能。地方政府功能并不限于上述方面，其在民主领域起到的作用可为国家合法性提供有益支撑。对大多数国家而言，地方政府不仅在地方层面传递公共服务，同时还是承载国家管制功能的媒介和工具，为促进地方经济增长发挥必要的能动作用。

一般而言，地方政府的自主程度、运行方式、财政手段和空间范围，均遵循上级政府所定规则。在地方政府如何建构以及重构的问题上，审慎考虑地方因素有利于不同行政层级中利益相异的行动者开展对话，确保地方区划改革顺利推行。在城市区域内部，地方政府边界构建与边界改革表现为两个突出问题：城市区域是否应该以及如何从其依托的乡村腹地分割出来？城市区域自身管理体系又该如何建立起来？鉴于城市事务的错综复杂和所辖区域的利益牵涉，不难想象大幅度重新调整地方区划将引发多方关切。城市政府和城市管理作为地方治理体系的重要组成部分，城市政府边界改革总会引致不同程度的争议。

城市是资源流动与地方治理的关节点，尤其在财富集聚方面表现优异。大城市发展与社会的城市化意义重大，城市作为实现经济增长的关键场所，生产要素在此汇集、转化并向外扩展以至形成规模。城市化不仅使城市与城镇成为贸易及生产体系的纽带，还使其空间得以扩展并蕴含丰富的社会多样性。19世纪的工业城市化催生了大城市网状格局与百万级人口，城市治理问题随之备受瞩目。城市化激发人们思考城镇与城市是否应从毗邻的乡村区域划出。英国从19世纪30年代起便将城市和乡村区别开来，边界划分使城镇由乡村区域脱幅，其他欧洲国家纷纷效仿这一改革举措。无论采取这种做法的理由多么充分，切割活动却并非一次成型或一劳永逸：城市增长使市政合并问题长期存在，关于城市区域是否应从乡村区域划出的争论也片刻未歇。就规模而论，现代城市同早期聚落型城市差异极大，一些城市社会学者试图展示现代城市的新颖所在。沃思（Louis Wirth）曾对比现代城市社会同工业社会的区别，指出城市生活具有规模大、密度高、异质强的特征。在沃思看来，城市社会同前城市社会不仅体量有别，更存在本质上的分殊。市民社会关系鲜有亲密感，而是较多呈现工具性和契约性色彩。与此同时，现代城市社会关系受个体收入差异较大影响，移民城市社会差异水平对社会关系施加的影响尤为突出。城市迅速扩张的相关问题集中反映在社会方面，促使人们思索城市管理的规范性意义。

城市生活的显著后果是造就了空间外部性的复杂网络，该网络在城市区域交错盘结并使城市规划利弊参半。许多人主张，应对可能侵损社会生活或威胁社会秩序的领域及问题加以控制。实施控制必然涉及政府权力的行使，制度工具为管理那些基于共同利益的公共服务项目提供助益。在服务供给方面，应由谁以何种方式做出决定，应在哪些区域提供公共服务，应让地方政府还是上级政府承担相应责任，此类现实难题极易触发大众讨论。特别是在城市管理过程中，公益品的供给不可避免牵涉诸多议题，如是否建立确保公共服务在地方政府间有效传递的监督机制，谁来支付公共服务费用，谁来决定公共服务供给方式，这种决定方式是否应体现民主性和公开性。由于各人价值立场常常迥乎不同，因而很难以对错与否简单回答上述问题。

本文关注民主政治发展条件下地方政府边界的改革实践。相较指令型地方政府职能及传统型边界设置方式，地方政府边界改革的民主实践倚重公开谈判活动推进地方区划调整，强调地方区域相关主体参与边界重构过程并发挥突出作用。城市管理民主这一理念富于争议性，不少人相信即使公民拥有控制公共领域的权利，也只能经由民主选举和地方议会间接达致目的。这些人还提出，仅仅基于管辖区域集体性为城市民主管理进行辩护，地方政府很可能以集体偏好为由否定个体偏好。以上见解或许不无道理，但本文认为在构建及重构地方政府边界问题上，民主决策过程主要指政治化的辖域博弈活动，其中的权力关系可对结果造成关键影响。众多案例表明，事关地方区划调整的决定往往由民主选举产生的上级政府或中央政府做出，这一决定如若明显背离地方主体偏好，上级政府或中央政府则可能同时声称自身做法的正当性，这也显示出多层级和多元化所导致的标量上的矛盾性（scalar contradictions）。因此，探究地方政府边界改革的政治活动和相关过程，应以民主机制特别是地方层面的民主机制为必要前提。本文将提出有关地方区划改革的三项建议性主张，认为制度性程序可以促进辖区变革结果的公正性。这三项主张的公正性意蕴很可能被人贴上理想主义的标签，但本文只是在规范研究意义上将地方政府边界重划的公正制度安排视作理想类型，并据此评估现实过程与结果。

二、地方政府边界的性质：纳入、排除、辖域与权力图谱

边界具有纳入与排除双重属性。边界的畛域划分确立了不同形式的共同体，边界的内外区隔产生出可被明确感知的差异。边界同辖域（territoriality）联系紧密，都基于社会、文化、政治、经济原因而为重要空间设定限度。既已划定的边界看上去自然而然，但社会建构论学者萨克（Robert Sack）在考察边界性质时提出，辖域是“创设及维系地理情境的工具，人们由此感受世界并对其赋予意义”。一方面，辖域作为承载日常实践的基本空间，是构成自我认同的关键要素。另一方面，辖域作为实现排他性所有权的手段，精确边界可以确定空间限度，“标示所控辖域以及权力实施的既定空间”。社会建构论学者主张边界并非地图上的随意勾画，它反映社会意义并为辖域内的社会集体设定限度。地方边界相比国家疆界更具可塑性，政治辖域的社会化可在新辖域中轻易建构起新的认同，地方边界设置并不总是依据有关辖域与国家的复杂性和历史性观念。

首先，区域及城乡发展不均衡是国内地区边界与城市边界调整的主要原因。城市政治边界究竟应保持既定不变，还是应同都市地区扩张同步发展，愈益受到人们的关注和讨论。赞成后者的观点认为，地方政府边界同都市范围扩展和经济增幅步调一致，可以汲取更多资源并在地方层面发挥制度效力，这同样是地方政府边界重新设计的技术性理由。虽然地方边界重构多有发生，不少观点也认为地方边界极具可塑性，但地方政府边界在历史中更多保持长期稳定。某些国家的地方边界堪称该国政治版图的活化石，比如法国的省或澳大利亚一些州下辖的行政主体，自19世纪以来甚少变动。案例研究显示，某些较高层级的政府试图重塑地方政府边界，而后者历久弥新并延续至今。

其次，对抵制边界变革的理由加以探讨有助于再次审视边界的性质。一方面，边界创造内外有别的畛域，为地方设定空间限度。另一方面，边界规定辖域意义上的场所（territorial arenas），为地方构建正式权力基础。边界对基于场所的认同十分重要，这是因为地方认同强度取决于制度性、政治性和社会性要素的特定排列，结构性要素塑造了地方个性特征。此外，地方认同还会对变革施加有力抵制。在社区和地方政治联盟中，非正式政治权力关系以及发挥能动性的个体构成地方政治精英的权力基础，边界改革则对其形成威胁。正如关于地方边界重构的一项铁律所揭示的，维持现状的想法总是根深蒂固。

最后，界定政治边界性质需要强调地方政治边界的精确性。政治边界在地理上十分明确，较少出现模糊不清和紊乱难测的情况。然而，地方政治边界重划经常要求地方政治主体的领域范围同县市区域划分所创设的地理格局相一致。具体来看，划定地方政府边界有两种常见方法，一是使都市的郊区管辖权限符合基于阶层或种族标准所划分的区域，二是使新的边界符合基于工作或零售服务状况所划分的区域。这里的问题是，嵌入日常生活的地理格局变动不居乃至杂乱无章，政治边界的精确性使其限于自相矛盾的境地，蕴含潜在价值的可能性或许因泾渭分明的边界划分而不得其门而入。

本文试图提出并阐述三项建议性主张，藉此探究地方政府边界改革的公平维度。边界重新划定可能有损辖域利益，边界重划方式在反映这些利益时，还调整着边界变革的不平等权力关系。地方自治不具绝对性，它既受制于上级政府和强制性政策，还受市场力量掣肘。地方政府是有效民主治理的保障，但其自身存在与否取决于掌握更高层级管辖权的上级主体。公平原则主张即使不能更多改变现状，但至少应使相对弱势者表达其利益诉求。针对此类问题的三项主张无法做到详尽无遗和确凿无疑，它们不过是在本文论述当中逐渐揭示其重要内涵的若干假设。需要强调的是，地方政府体系以及调整其辖域结构的各种途径，在不同国家甚至一国之内都存在相当差异。在调整边界的各异策略和方法背后，实际上是关于地方政府应服务何种目的的价值立场，因此很难为边界改革提供普遍性的行动指南。

三、地方政府边界重构应切实反映地方偏好和需求

地方政府运行应具有对地方多样性予以回应的制度，地方偏好和需求尤其应在边界重构中切实呈现出来。地方政府体系与代议制相互结合，使集体供应（collective provision）得以在民主基础上确立。选举结果决定了议会成员能否当选并掌握权力，无法契合地方性偏好和需求预示着权力生涯将在下次选举活动终结。不少学者指出，为更好做出回应，地方政府应是规模较小却不乏效率的治理主体。但有待深入思考的是，规模较小的地方政府在更广阔的地理格局下管理分内之事会出现何种结果？对碎片化与稳固性都市结构两种对立情况进行分析，有助于解答上述问题。

都市往往由众多碎片化且不相统属的地方轄区构成，这些地方辖区常被视为小规模城市。这种碎片化可能源于城市区域（urban area）的历史演化，城市区域不断扩展导致新的近郊区域和毗邻区域相继出现。地方政府嵌套另一些“地方政府”的模式广泛存在，现实社会经济的地理格局系于历史纽带，地方政府的广泛辖区相当于分裂状态下的城市。碎片化结构可以反映地方偏好和利益，但是地方政府对城市整体发展的治理能力却因此削弱，难以运用策略性或公正性方式处理问题。

公共选择理论主张，城市区域碎片化使城市辖域符合地方偏好。对地方偏好和需求而言，地方政府比上级政府更具回应性，地方政府的服务范围与管辖区域范围还可保持一致。这意味着碎片化城市比一体化城市更能反映居民个体偏好，以赋税方式供给公共服务尤其说明这一点。蒂博特（Charles Tiebout）在论述都市碎片化时提出，城市居民作为消费者以赋税方式获取服务，他们可任意选择提供最佳公共服务的地方政府，这反映了公共选择理论对地方代议民主长久以来正统性的质疑。柏利（Stephen Bailey）也在相近意义上指出，“认为一个议员能代表选区所有居民是不准确的”。这并非蓄意抹杀地方代议民主，而只是强调地方政府单元应保持较小规模，因为市民同市政当局接近程度越高，得到回应的可能性也越大。这种观点认为，当城市愈益多样化并容纳多种文化，保持较小规模显得尤为必要。遑论这一论点有无合理性，支持它的经验证据却寥寥无几。一旦关注政府回应程度与服务供给水平的相关性，则很难察觉“接近性”（proximity）是否真的发挥作用，而且有关接近性的主张极易滑向社会决定论或空间决定论，无视人们在政治过程中实际上的不平等。调查统计显示，导致都市区域人员流动的各种因素中，选择“合适”的地方市政当局这一点没有想象中那么重要，蒂博特的“用脚投票”策略模式显然存在局限。

虽然城市碎片化得到公共选择理论的支持，但强调市政联合的观点指出城市碎片化的种种弊端，主张边界改革应使城市的限度随自身增长和预期发展而扩大。城市合并与城市融合方式可达到城市联合的目的，“城市联盟化”创设出一种双层地方政府，一定程度上缓解了人们对城市联合的抵制。地方民主理论作为支持城市联合的重要依据，认为选举产生的地方政府有能力向辖区民众供给充足服务。此外，通过丰富民主实践方式和采用参与式技术，可以减少地方政府回应性不足的问题。除了上述政治方面的论证，赞成城市联合的人们同样以经济理由支持地方政府扩大化。

人们要求地方政府提高分配效率使地方边界改革富于合理性，但有关效率的理论描述不易得到实际测量。以欧茨（Wallace Oates）的权力分散化定理为例，为了最大程度地降低辖区内偏好和需求的差异，该定理主张应对地方政府边界加以划定。可是即便如此，偏好和需求在不同辖区间仍有较大差异。欧茨定理诉诸边界划分所蕴含的政治意义，服务供给则考虑通过规模经济来实现技术效益。规模经济研究同受到实际测量难题困扰的欧茨定理一样，对如何辨别规模经济这一问题举步维艰。然而，无论是主张推进城市联合，还是要求成立规模更大的地方政府并为此调整现有边界，均以规模经济作为论证基础，不少国家为提高分配效率而大幅减少地方政府数量。

正如经济理论对边界重构产生突出影响，规划理论及实践同样也是边界改革的重要推动力，欧洲国家在这方面比北美和澳大利亚更为明显。在斯堪的纳维亚各国，实体规划（physical planning）理论作为国家干预和操控城市增长机制的关键部分，扎根于二战后现代化的地方治理体系。由于城市规划及再次规划（re-planning）同国家福利政策密切相关，地方政府在国家福利政策的地方性传递方面发挥主要作用，因此规划实践对北欧国家政策推行而言意义重大。本文认为，地方政府的首要目标在于充分反映地方偏好和需求，所以地方政府规模应变得更小而非更大。与此同时，地方政府还需要重视包括税收和公正在内的财政问题，这要求通过城市联合的途径减少因碎片化而导致的城市贫富分化。

四、地方政府边界调整应具有公平性、透明性和可及性

边界调整是行政管理过程中的棘手难题。行政性边界具有“绝对性”，边界重组可能产生零和博弈效果，致使不同主体的利益增加或减少。地方政府边界改革总是充满争议，维持地方格局现状与重划行政版图两种做法都涉及重要利害关系，这意味着决定边界调整的程序本身可能成为冲突来源。正如前一项主张所揭示的，是否以及如何重划边界这类地方偏好和需求时常引发争论，人们也往往要求决策过程应具有公平性、透明性和可及性。

边界调整经由诸多方式实现，各国采取的重划类型并不相同。加拿大与英国运用半司法性质的特别法庭处理边界调整问题，但地方政府合并却不必然涉及民众参与和议会决定。每种方式各有利弊，但本文研究重点在于阐述公平性、透明性及目标可及性原则指导下的地方政府边界调整实践。在利益受损一方看来，边界调整问题或许隐含某种偏袒行为，而遵循上述基本原则可令这种偏袒性降至最低。

一般认为，决策包含不同阶段，权力关系均在其中发挥关键作用。决策阶段包括政策纳入、议程设置与非决策因素排除，以及最终做出决定的相关过程。就前三个阶段而言，政策纳入指某项议题被认为同政策存在相关性;议程设置指对待和处理该议题的具体细节;非决策因素排除指哪些问题未被列入议程。可以看出，有能力影响议程设置并将相关议题引入或剔除的行动者，在任何决策过程中都是强劲有力的政策推手，而解决边界调整问题的决策程序对最终政策结果至关重要。不平等的权力关系表现为决策过程相对不透明，以及相关利益主体不易接近决策场所，偏袒行为则可能发生在决策过程的任一阶段。

当前边界即使看似不合时宜，但这并不意味边界调整必然会被纳入政治议程。19世纪末，英格兰混乱不堪的边界，以及地方城市体系的多样性，令边界标准化政策的推行具有充分合理性。当代，美国城市在行政区划混乱程度上与彼时的伦敦难分伯仲，但前者遭遇的问题从未被纳入议事日程，这也促使人们思索边界改革成为政策议题是否具有偶然性。一旦边界改革被认为有助于改善政策，边界调整当中便显现出“议程制定者”握有的权力。何种边界及地方政府体系应纳入改革？改革是局部适用还是全面施行？当前改革是否会影响全部地方政府边界？在非决策制定的案例中，何种地方政府边界未经调整？事关改革的议程设置是极为重要的决策阶段，精英在其中占据上风。考虑到辖域重组的成本与收益，经济利益及经济精英也对议程设置过程施加影响。在权力谱系的另一端，地方政府体系内的议程设置还会受到民众请愿活动的影响。

如前文所述，决定边界如何调整以及是否需要调整的程序包含多种类型，本文通过苏格兰的事例尝试具体指出边界调整过程的公平性、透明性与可及性问题。在苏格兰，小的地方边界变革由边界管理委员会负责，这里的“小”是指对现有边界做出小规模调整。边界管理委员会无权合并现有区域或创设新的区域，该委员会的三位专员负责审阅边界调整案例，搜集相关证据，听取地方利益相关各方陈述，随后举行非公开性审议来达成可被接受的结果，并将其呈递给作为最终裁决者的内阁大臣。英国其他地区在处理邊界改革问题上多遵循苏格兰模式，许多人认为这个程序适用于全国各地，因为利益相关各方享有参与机会，身为边界管理委员会专员的专家在此基础上形成审慎意见，最终决定则由对国会负有政治责任的民选代表做出。然而，该程序可能并不具备其表面上的合理性。尽管边界管理委员会在政治立场上表现出中立性，但党派色彩仍会在最终决定阶段发挥关键作用。专员在听取利益各方陈述时往往偏袒某些特定证据，而地方居民投票等评估方式未被纳入决策过程。因此，苏格兰边界改革管理体系是否符合公平性和透明性标准，依然难成定论。实际上，权力不平等贯穿整个决策制定过程，某些利益凌驾其他利益之上，受此影响的决策程序将直接影响政策结果。

五、地方政府边界改革应包容不同层级精英的合理利益诉求

中央与地方的政治精英，尤其是其中的民选代表可被视作地方边界改革的关键行动者。对地方精英而言，调整边界会威胁或巩固其权力基础，甚至可能影响政治人物再次当选国会议员的机会。对中央精英而言，调整边界必然导致其他全国性政策随之变动。需要指出的是，中央与地方政治精英不应全然占据主导地位。

中央强制推行的地方边界改革使某些利益具有优先权，这不仅极易引发地方反对，也常使中央忽视此类反对意见。在民主国家中，这种彻底强加的做法相对少见，而且也折射出中央与地方的非均衡或紧张关系。撒切尔政府在1985年撤销大伦敦市政委员会，就是中央强加改革可能引发问题的佐证事例。保守党内阁憎恶工党势力主宰的大伦敦市政委员会，于是施加压力以撤销该机构。撒切尔夫人亲自坐镇指挥的举动由于牵涉伦敦城市治理，引起其他内阁成员反对，但相应措施依然得以贯彻。伦敦城市治理在保守党支配下，同先前架构相比，缺乏政治责任的机构网络接手大伦敦市政管理职能。与其他主要城市不同，伦敦不具备能在国内或国际上代表它的单一政治主体。近期以选举方式产生的伦敦市政会议，基本满足了人们恢复大伦敦市政委员会的意愿。世界范围的大量案例特别是多伦多和墨尔本的例子表明，内阁政府强加的改革不免受到地方一定程度的反对。

从一些国家的情况可以看到，城市设立过程中公众参与机会较为有限。许多发展中国家的案例还显示出，在国家建设早期阶段，中央采取强制举措不仅常见而且具有必要性。与之相反，美国大多数州的市政合并取决于民众意见。南非市政划分（municipal demarcation）的权力由联邦政府任命的管理委员会行使，但市政设立的标准取决于地方因素。尽管如此，有研究者强调，在边界重构问题上中央决定同地方民主决策的关系相当模糊。

同样，边界调整不应完全由地方尤其是地方精英把控。在地方精英那里，党派政治偏见会主导改革的运作方式及辖域的最终划定。为地方利益赋予过多特权，可能造成某种程度的僵化。西班牙的案例表明，尽管民众普遍反对地方政府边界改革，地方精英却不敢轻举妄动推行有损自身长远利益的辖域划分方式。西班牙公民的地方自豪感营造出中央精英无法忽视的“场所政治”，但这种主张可能与政治离心化一样具有危险性，即地方自治可能沦为服务特定利益团体的面具。本文不仅主张边界重组应反映地方偏好和需求，还认为地方偏好和需要不应占据主导地位。例如，大都市地区是国民经济的重要引擎，对都市区域的治理至关重要，不过仍然要防范地方主义凌驾更广泛的利益之上。

边界改革在权力博弈中得以建构，精英人物占据优势地位似乎也因此显得“自然而然”。巴拔（Homi Bhabha）在此意义上提出，边界由中央或精英人物创设。这也意味着，边界的构建很可能反映了位居权力金字塔顶端的精英群体的想象与利益。而对那些生活在“边界”地带的人们来说，边界无疑对其日常生活发挥更为深远的影响。因此，边界重划问题不应完全交由精英决定，边界本身为那些生活在其内部的人们赋予特殊理由，要求他们充分参与边界重构。

六、结   论

本文描述了构成地方政府边界改革过程基础的若干主要假设，并为实现公正的改革过程提出三项关键性主张。规范分析曾经是必须熟练掌握的研究路径，解释性和批判性分析方法却在目前更受人们青睐。尽管如此，应用地理学的“传统”观点认为，这两种分析形式在彼此结合当中可以揭示公众关切的争议性问题，同时有助于提出解决方案。

从改革的利益配置性质来看，这一观点对边界改革具有特殊的现实意义，能够为边界改革提供一套发挥基础作用的公平体系，但是其对于实践的影响应另当别论。政策制定者特别是边界规劃者需要以不同思维方式对待地方政府边界。人们对城市经济治理或城市社会生活有着不同兴趣，当前一些研究者甚至以后现代视角分析城市，提出韧性城市这一概念。有别于鲁斯克（David Rusk）提出的弹性城市，韧性（flexibility）包含后工业城市经济和社会过程的流动性（fluidity）与变动性（mobility），这表明固定化边界已经成为城市发展初级阶段的过时概念。这类分析反映了去中心化的后现代观念，即关注多样性的政治形态，尤为重视现实社会地理因素的复杂性，认为其构成后现代城市生活。不难看出，把这种与以往截然不同的观念纳入边界改革进程，不仅需要精英转变心态，还需要这些观念的合理性根基得到证成。

注释：

Louis Wirth， "Urbanism as a Way of Life"， American Journal of Sociology， vol. 44， No. 1， 1938， pp. 1-24.

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David Storey， Territoriality： The Claiming of Space， Harlow： Pearson Education Ltd， 2001.

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David Storey， Territoriality： The Claiming of Space， Harlow： Pearson Education Ltd， 2001， p.16.

Charles. M. Tiebout， "A Pure Theory of Local Expenditure"， Journal of Political Economy， vol. 64， No. 5， 1956， pp. 416-424.

Stephen J. Bailey， Local Government Economic： Principles and Practice， London： Macmillan， 1999， pp. 266.

Wallace E. Oates， Fiscal Federalism， New York： Harcourt Brace Jovanovich， 1972.

Homi Bhabha， Nation and Narration， London： Routledge， 1990.

Gerald E. Frug， City-Making： Building Communities without Walls， Princeton： Princeton University Press， 2001.

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