生态保护补偿立法机制研究

王康 于晶晶

[摘要]近年来，在生态文明制度体系建设背景下，我国生态保护补偿立法初步形成了一般立法、个案立法和以其他法为载体的立法模式，生态保护补偿的立法的基本内容也进一步丰富，但是随着生态保护补偿实践和立法进程的发展，进一步明确生态保护补偿概念、补偿类型选择、补偿标准、补偿方式、补偿条件等问题就尤为重要。

[关键词]生态保护补偿;立法机制;框架性立法

[中图分类号]DF46[文献标识码]A

生态保护补偿作为我国生态文明建设的重要政策手段，在促进生态文明发展过程中发挥着能动的积极作用。在紧迫的生态形势和党中央生态文明理念的敦促下，我国“自上而下”地推进生态体制改革，从中央到地方，各政府部门在建立生态保护补偿机制方面发挥出职能作用，生态保护补偿机制和政策在不断完善、资金投入量扩大，试点工作逐步推进。

1 生态保护补偿概念内涵

生态保护补偿作为复合型概念，具有复杂丰富的内涵和延展成长的外延。立法概念界定应该在两个方面引起注意：（1）以生态保护补偿的激励功能作为界定依据。激励机制的法律制度设计受到兩方面的启发，一是经济学领域生态保护补偿科斯概念强调通过赋予或者创设一定的生态权利，对保护者增加生态服务行为提供奖励;另一种是政治学领域，该制度引用庇古理论注重突出政府的职能作用，要求政府满足生态权益的持续保护，通过政府的强制作用防治环境污染与资源浪费。（2）注重衡量法理学中正义理论和权利义务对等理论。对生态利益和生态服务的持续保护，给提供者造成一定程度上的损失，基于正义的考量，法理要求必须对此种生态付出提供等值补偿。

综上，生态补偿的概念应该遵循马克思主义联系的观点和发展的观点，建立分阶段基础补偿和机制补偿结合的概念定义模式。在第一阶段，利用政策手段对权益受限者提供补偿，根据主体的不同可依据个人、单位划分类型。在第二阶段，运用市场激励和惩罚机制达成生态利用获益者和生态服务供应者之间的价值平衡。

2 生态保护补偿立法的现有模式

2.1 一般立法

即对生态保护补偿进行一般性立法。《生态保护补偿条例》是我国典型的立法形式，从立法成本和整体性考量方面是一种值得推荐的立法模式。但是，一般立法在制定时最大的挑战就是需要努力寻找不同区域、流域生态保护补偿的共性和个性，完成生态保护补偿一般规则构建。考虑建立多元化、市场化生态保护补偿的需要，此种一般性立法模式更要注重为政府提供导引，建立生态保护补偿的“责任清单”和“权力清单”。

2.2 个案立法

个案立法强调生态保护补偿立法的针对性和有效性。例如针对重点领域立法的《森林生态保护补偿条例》;针对重点区域立法模式采用的《自然保护区生态保护补偿条例》立法模式;针对流域上下游地区进行的贯通性规制，如《流域上下游横向生态保护补偿条例》等。个案立法有其优点，可以结合不同区域、流域的具体特点制定具有针对性、可操作性的条文;可以兼顾多地经济发展状况、生态保护程度不一的客观事实。但个案立法局限在不能对山水林田进行系统性、整体性规划，存在区域内环境因素保护的顾此失彼。

2.3 以其他法为载体

在我国，环境保护综合性法律《环境保护法》、自然资源类法律《森林法》、污染防治类法律《水污染防治法》等对生态保护补偿立法均有专条规定，此种没有专门法律规定穿插于其他条款中规定也是我国立法现状。在生态文明体制急剧变革的时期，对生态保护补偿进行立法应该采用谨慎的态度，在探索中不断优化。

3 生态保护补偿立法的基本内容

3.1 生态保护补偿类型选择

生态保护补偿政府主导型与市场主导型选择源于环境控制理论。最初以政府主导型生态保护补偿理论为主，而后又产生了市场主导型生态保护补偿，进而逐渐形成了政府主导型生态保护补偿和市场主导型生态保护补偿有效结合的理论。

3.1.1 政府主导型生态保护补偿（庇古型生态补偿）。传统的政府生态保护补偿遵循“污染者付费——谁污染、谁付费”的理论原理。其典型代表是英国经济学家亚瑟·塞斯尔·庇古在其《福利经济学》中提出的“庇古税”，认为个人在利用生态环境时会带来正或负的影响，出现私人成本与社会成本、私人收益和社会收益不对等情形，导致市场配置失效，政府税收与政府津贴成为解决市场失灵的最优选择。为避免非竞争性生态环境消费导致的“公地悲剧”和非排他性生态环境消费导致的“搭便车”现象，政府管制和政府买单为各国政府效仿。

3.1.2 市场主导型生态保护补偿（科斯型生态补偿）。基于非市场化的政府生态保护补偿缺陷，市场环境主义找到了基于市场的生态保护补偿问题解决方案。其代表作是美国经济学家科斯的《社会成本问题》，认为在交易成本不为零的情况下，不采用司法强制，通过其他手段将外部性影响明确化就能实现资源的优化配置。因为，当事人之间可以通过外部性效应营销交易实现内部化。据科斯定理，排放权、排污权及生态服务其他权利均可交易。科斯型生态补偿提出的生态系统服务的概念和生态系统服务商品化理论，实现了社会福利的最大化。

3.1.3 政府与市场生态保护补偿融合。政府主导型生态保护补偿与市场主导型生态保护补偿存在各自的缺陷，但并不是非此即彼，却可以走向融合。科斯型生态补偿注重纯粹的私人谈判，实际中会受到国家政策干预，谈判无法纯粹化。即使当事人自愿达成协议，也不能完全定义为科斯型生态补偿。生态经济学注重市场福利和非市场福利的统一，既达到经济增长的目标也考虑促进社会公平与可持续。

3.2 生态保护补偿立法基本原则

生态保护补偿的基本原则是制定生态补偿立法的重要指导工具，生态保护补偿基本原则主要包括补偿成本归属确定、补偿区域明晰、补偿标准确定和补偿方式确定等四个方面内容。

3.2.1 补偿成本归属确定原则。“受益者补偿”是惯性通用的补偿原则，其具有更大的变通性，能够在其他各项原则难以做出衡量时作为补充。

3.2.2 补偿区域明晰原则。生态保护补偿建立的基础前提就是主体功能区划，一旦确定生态保护补偿领域，就应保持一定的稳定性。在地方财力逐渐增加和生态建设意愿增加的背景下，也注意将新确立的补偿领域纳入到原有的补偿领域，将不符合条件的领域及时调整除外。

3.2.3 补偿标准确定原则。补偿标准构成是补偿理论和实务中较难解决的问题。世界各国对特定权限限制的补偿标准主要有三种原则模式：充分补偿;合理补偿;公平补偿。其中充分补偿注重对权利人个人权益的完全补偿;合理补偿更考量公共利益;公平补偿注重实现个人与社会利益的优化对等。我国在构建生态保护补偿标准的实践中应注重立足于合理补偿，并逐渐实现合理补偿和公平补偿相结合。

3.2.4 补偿方式确定原则。应建立以资金补偿方式为主，加之实物补偿、产业补偿等多元补偿方式为辅的补偿方式。

3.3 生态保护补偿支付标准

生态保护补偿支付标准是技术性和法律性的有机结合。生态保护补偿支付标准的规制内容主要包括：（1）生态保护补偿支付标准制定主体。生态保护补偿支付标准的制定涉及到特定主体的发展权益和财产权益，笔者认为制定主体应该至少规制为县级以上政府。（2）生态保护补偿支付标准引导原则。前文所述世界范围内通行的充分补偿、合理补偿、公平补偿三种补偿标准，我国采用合理补偿和公平补偿相结合的原则，注重结合我国重点领域、重要区域的相关法律政策，逐步明确生态保护补偿支付标准。（3）生态保护补偿支付标准制定依据。确定支付标准的有两个重要因素：支出和收益。最早的算法是由Costanza等学者计算的全球生态服务价值，其后出现各种算法。但在可操作性上，这种补偿测算方式更多算是一种最高理想状态。当然在补偿支付标准制定过程中也应该考虑经济因素和自然因素，以符合生态文明建设基本需求。

3.4 生态保护补偿支付条件

“尽管生态补偿的概念界定并不统一，但将条件性作为概念的一项核心要素已经得到普遍认可。”这里的条件是指，保护者和受益者之间设定一定的条件，把条件成就与否作为给予生态保护补偿的依据。

支付条件和结果条件是近代在制定补偿条例时普遍采用的模式。其中支付条件是指生态保护者提供生态服务时投入的时间量、资源面积等量化指标;结果条件是指提前量化生态服务的结果，最终通过是否完成结果来判断是否完成支付。基于此两种条件模式选择，我国的生态保护补偿立法应当统筹支付条件和结果条件的优势和不足，保障生态保护补偿机制有效运行。

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