国有建设用地使用权出让合同监管机制研究

张志强

出让国有土地使用权制度是根据我国的国情和社会制度进行的一次对土地使用制度的改革。它利用市场手段调节土地流转，打破了我国之前几十年形成的无偿供地的模式，为解决我国土地的流转和使用起到了巨大的作用。但是这一制度在运行和理论上还存在许多问题，这些问题在一定程度上已经影响到了社会的发展。

具有自然资源属性的土地是有形的资产。优化利用土地资源，就需要集约型的土地管理方式，从根本上来加强土地的监管。努力构建土地集约型管理体系，健全和完善国有建设用地的监管制度。

一、研究背景

为了加强和规范建设用地的监督和管理，贯彻落实国家宏观调控的政策，土地资源管理的相关部门陆续出台了关于土地使用权的政策。各地根据自身的不同情况，制定的管理政策也有不同。

二、土地批后管理现状

（一） 我国目前面临土地供需的主要问题是人多地少以及耕地资源稀缺。如何保证耕地的使用面积，促进集约型的用地原则，这关系到国家的长远发展问题和人们的生存问题。在这样的情况下，许多建设用地没有进行合理规划和使用，有许多土地存在闲置未用的情况，这促使相关部门必须尽快出台合理的规定来规划这部分的土地。

（二） 许多地区为了促进经济增长而采用的是粗放型的方式，许多管理者的思想还停留在该地短期的发展中，出现了许多用地不科学的情况。由于土地审批完成后，才具备其资产价值，所以许多地区更加重视审批阶段。但由于许多土地审批后，都处于长时间闲置状态，或土地受让人也没有严格遵守合同条款来使用土地，或者改变土地规划用途来增加利润等等，而这些现象都没有得到有效的监督管理。

三、土地资产管理的思路和对策

在当前形势下，应该更加清晰的认识到，虽然我国的国土资源和规划工作已经有了一些经验，但还是面临着许多问题，而这些问题正是我们土地从粗放型转变为集约型的主要障碍，所以如何以科学的方式来进行土地规划是当前急切需要解决的问题。

（一） 通过对旧版合同条款的分析和解读，发现一些目前存在的普遍问题在出让合同并没有得到解决，因此需要在履行合同时在文本中加一些补充条约。合同监管的工作不够严谨、监管体系不够完善等新问题不断的被暴露出来，工作标准的不够清晰，各部门协调能力差的问题也日渐凸显。这些都是目前急需突破的问题。最后一点在合同监管工作的实施过程中缺少监管的依据，这些则必须通过法制化的监管、规范化的措施和现代化的操作，来进一步完善。

（二）上海市在2011年出台的关于建设用地使用权合同的相关文本中，通过对合同当事人权利的细化、义务合同监管内容的明确，不仅規范了土地交易的行为还提高了土地资源配置的效率，更是加强土地批后监管和落实宏观调控的重要依据。

（三）通过实践和探索，合同监管的相关部门需要建立适合本地的合同监管体系。在一个统一的平台建立当地的土地信息，其中需要包含数据和动态及时更新，涉及乡、区、市三个层面，形成决策、办理和巡查三条主线的监管体系。

（四）通过对土地的抽查审核、进行专项通报、建立预报预警等方式，来加强土地使用权出让合同的监管，通过常态、全域、全称的监管，达成集约型的监督机制。

四、 重点工作内容与发展方向

（一） 我们要做到掌握土地的基本情况，对合同监管工作的台账进行及时理清，这样才能真正实现合同监管工作过程和内容的全覆盖，及时对合同的每个环节进行实时监管。在拟定合同时，要做到一合同一台账，对合同履行的全过程进行详细的记录，保证做到数据的及时更新，为合同监管的长期有效性奠定一个坚实的基础。

（二）严格履行出让合同有利于在宏观上调控土地市场，推进集约型的用地措施，也维护了合同的权威性和相关政府部门的权威性。而作为合同监管的工作人员则必须加强他们相关的学习培训，增强管理意识，提高管理水平和工作人员的自身素质，这样他们才能做好合同监管工作。

（三）要做到土地出让合同的全面覆盖监管，就要从合同签订开始，将日常巡查当成日常的任务完成，来确保土地的有序供应，通过现场的调查，掌握土地的各项使用情况，是否存在囤积土地和使用权逾期的情况等等，督促土地使用人尽快开工，通过对闲置土地的处理，合同的调整，来改善土地批后闲置的状况。

五、结语

国有土地建设使用权的监管还需要走很长的一条路，需要长期有效的机制进行监管。各地有关部门必须要清晰的认识到这一点，增强大局意识，统一思想，进一步增强合同监管的使命感。确保合同内容的全面性，且能够按照约定有序履行，在最大程度上避免闲置土地的出现，避免国有资产的浪费，尽量让土地都有效的被利用起来，保护我国有限的土地资源。（作者单位：烟台市牟平区自然资源调查服务中心）