乌海及周边一体化发展的思考

林瑞琴

摘要：当前，区域经济成为中国乃至世界促进经济发展的一个趋势。2017年，内蒙古自治区政府工作报告提出，“推进乌海及周边地区产业转型升级”，促使“区域发展的协调性进一步增强”。乌海市与周边地区资源禀赋、地理环境、产业基础等多个方面均具备了区域经济协调发展的条件。如果不能实现区域协调发展，不仅会造成区域资源浪费、无序竞争和严重内耗，而且在全国产业结构调整和新一轮经济增长中面临被整合和淘汰的危险。因此，乌海及周边地区一体化发展对周边其他城市，乃至整个西部地区的经济社会发展都有相当重要的作用。

关键词：一体化;产业转型升级;乌海

中图分类号：F5.3    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）08-0118-03

2017年，内蒙古自治区政府工作报告提出，“推进乌海及周边地区产业转型升级”，促使“区域发展的协调性进一步增强”。与此同时，内蒙古自治区政府近年来还先后发布实施了《乌海及周边地区城镇规划（2010-2030）》《乌海及周边地区大气污染防治规划》《乌海及周边地区产业转型升级规划（2016—2020）》等指导性文件，有力的政策支持绘就了乌海及周边一体化发展蓝图，使区域协同发展步入快车道。

一、乌海及周边地区的基本情况

乌海及周边地区位于内蒙古自治区西南部，与宁夏回族自治区隔黄河相望，是内蒙古自治区沿黄沿线经济带、国家呼包银经济带、中蒙俄经济走廊和亚欧“丝绸之路经济带”上的重要节点。该区域总面积9 115平方公里，其中乌海市1 754平方公里、棋盘井镇3 614平方公里、蒙西镇1 938平方公里、乌斯太镇1 809平方公里 ，合计占全区国土面积的0.77%;2016年常住人口近70万，其中乌海市55.83万、棋盘井镇8.2万、蒙西镇约2万、乌斯太镇约3万，合计占全区常住总人口的2.74%;人口密度约77人/平方公里，是全区平均水平的3.5倍。

从地理优势来看，区域中心乌海市距呼和浩特市560公里，距银川市150公里，距北京1 000公里，距乌力吉口岸350公里、距策克口岸700公里。京藏高速、荣乌高速、乌巴高速、109和110国道等7条重要公路在此穿过，包兰、东乌等5条铁路在此交汇，航线通达全国各省会城市。區域内多民族聚居、多元文化交融，文化印记和形象特色鲜明。

从资源禀赋来看，自然资源丰富多样，该区域及附近地区能矿资源储量大、品位好、易开采，主要以煤炭（特别是优质焦煤）、石灰石、石英矿、硅石、石膏、盐、碱等为主，储量分别达70亿吨、200亿吨、50亿吨、60亿吨、34亿吨、1.6亿吨和4500万吨以上，其中焦煤储量占全区的60%左右。黄河贯穿该区域近200公里，年过境水量近200亿立方米。

二、乌海及周边地区发展现状、存在的问题

从2016年底开始，围绕乌海及周边地区一体化的具体发展需求，乌海市积极借鉴先进地区工作经验，深入调研;积极加强与阿拉善盟和鄂尔多斯市的沟通对接，构建共识;共同签署了《黄河金岸蒙西四盟市区域协同发展框架协议》，并于2017年在与周边盟市合作中有33项取得实质性进展，在文化旅游、生态环保、商务金融、民生保障、产业协作的合作项目也进展顺利。但在推进乌海及周边一体化的过程中，结合新时代高质量发展的要求、乌海市经济社会转型发展的内在需求及区域一体化的发展内涵与实质，发现乌海市、阿拉善盟以及鄂尔多斯市在区域一体化发展方面还存在一些障碍和问题。

（一）行政壁垒依然严重

1.产业布局上同质化严重

地方政府竞争模式的存在使得各地的产业结构普遍自成体系，从而难免出现区域内产业结构同质化严重，恶性竞争激烈的问题。在我市及周边地区储量大、品位好、易开采的矿产资源，主要以煤炭（特别是优质焦煤）、石灰石、石英矿、硅石、石膏、盐、碱等为主，这样的资源禀赋就决定了在该区域内主要工业行业产值排序中，前几位如煤化工、氯碱化工、能源等趋同率在70%以上。尤其乌海及周边地区资源匹配、政策制定上存在着严重的趋同现象，在经济资源、项目资金与吸引外资等方面存在明显的竞争关系，从而出现了重复投资与重复建设的问题。由于行政分割导致了区域资源配置效率偏低、市场建设缺乏秩序，从而阻碍了区域一体化的协调发展和高质量发展。

2.规划难以真正发挥作用

在调研中发现，《乌海及周边地区城镇规划（2010-2030）》，虽然在2012年即编制完成并发布实施，但没有得到有效落实。区域内各行政主体、产业园区在自己的区域内均自成一体，在事关区域整体的城镇格局、产业布局、基础设施、公共服务等重大事项等方面，既缺乏科学设计，也没有统筹经济与社会发展的总体规划，导致区域内重复建设、产业雷同、规模效益低;社会事业标准不一，行业发展成本高，竞争缺乏优势。

3.园区建设与管理方面难以统一步调

乌海及周边地区一体化发展工作涉及三个盟市和七个工业园区，分属不同地区行政管理，缺乏统筹各方的议事机构和协调机制，在日常对接和协调工作时存在周期较长的问题，且各地区并无专门机构或人员负责推进工作，不同的行政层级划分使得区域内难以做到及时、平等协商，难以形成有效的协作运行机制。即使是乌海市内部，三区之间、工业园区之间也没有科学分工与合作，体制障碍凸显。

（二）生态环境和资源约束

生态环境脆弱特别是大气污染严重长期影响乌海及周边地区发展的重要因素。乌海市及周边地区主要污染物排放总量超过区域环境容量，且区域污染物排放相互影响，电力、焦化、钢铁三大行业和矸石自燃严重影响区域环境空气质量。一是大气环境容量已超过上限;二是区域污染物排放相互叠加、互为影响;三是重点行业和矸石自燃对区域环境空气质量影响明显。近年来，随之国家新《环保法》的实施以及当地群众对生态环境质量要求的日益提高，乌海及周边地区来自生态环境的挑战日益严峻。与此同时，支撑区域快速发展的矿产资源，特别是焦煤和优质石灰石也日益减少，水和土地等资源变得越来越稀缺，所有这些都对乌海及周边地区的发展提出了更高的要求。

三、推进乌海及周边地区发展的对策建议

（一）加强顶层设计，提升区域一体化发展规划的整体性和综合性

要加强区域内政府间合作，形成一体化发展的合力，建立统筹协调、规划引领、市场运作的领导体制和工作机制。建议自治区党委政府发挥引导作用，加强对一体化发展的顶层设计和规划引导。一是要引导区域内地方政府按照各自的比较优势来制定符合乌海与周边一体化最终目的的发展规划，实现真正的合作共赢。应以资源优化配置为着眼点，建立协作机制，明确各地的功能定位，优化区域经济布局，形成有利于资源要素流动、优势互补的区域生产力架构。建议自治区政府积极争取将乌海与周边地区列入国家正在编制的“呼包银榆”城镇群规划，由自治区牵头协调适时评估及修编《乌海及周边地区城镇规划》（2010-2030）。二是推进以市场配置资源为取向的体制改革。构建统一协调的市场竞争规则，是实现一体化发展的前提。以市场化改革为取向，打破区域行政区划分割的桎梏，支持区域间建立以区域协作为目标、多层级和多主体共同参与的制度框架，取消阻碍区域资源要素一体化流动的制度和政策规定，在加快简政放权、完善区域经济管理体制的基础上，为区域的开放、合作营造良好的市场环境。三是建立健全乌海及周边地区长效合作机制。建议自治区成立“乌海及周边地区一体化发展”相关领导和协调机构，专门负责审核和监督实施“乌海及周边地区一体化发展”總体规划和有关专项规划，研究制定区域一体化发展方案、目标任务和重大事项，监督检查各项政策措施的落实。指导区域所属各方和各机构通过体制机制创新，破除一体化发展障碍。协调跨行政区域事务和上下关系，监督各旗（区）政府间协议的执行。行使重要资源配置权和项目审批权，负责统筹区域重大项目建设和研究解决重要问题等。三盟市党政两个“一把手”为成员，每年至少召开一次“乌海及周边地区一体化发展”专项工作会议，研究由三盟市“会商”确定议题、事项和由“乌海及周边一体化发展专家咨询委员会”提交的建议、方案。建立三盟市会商机构，主要负责贯彻落实联席会议决策，围绕产业、交通、环保、文化、金融、商务、国土、城建等一体化发展的重点领域成立若干区域一体化发展专项合作组。建立一体化发展资金保障机制。

（二）发挥市场主体作用，推进区域市场体系一体化建设

实现共同市场的共建共享，引导产业有序发展。加快出台乌海及周边地区产业一体化规划，明确三方产业定位，促进存量产业调整和增量产业的引进提升，避免产业同构、恶性竞争及产业对接的盲目性。进一步推动乌海及周边地区工业主管部门和行业协会发挥协同作用，优化资源整合，激发民间活力。引导市场体系中的社会组织，行业协会在促进政企沟通、服务产业对接、规范市场行为、避免同质竞争、引导有序发展等方面发挥独特优势。进一步发挥企业的市场主体作用，清除行政壁垒，推动产业集群发展。企业是一体化有力的推动者，积极发挥各类市场主体作用，有利于完善利益补偿及共享机制、促进市场统一、推动要素资源流动。进一步加强统一市场建设，优化产业发展环境。加快区域内共同市场、共同设施和共同资源建设。整合区域内商贸、物流、金融、资本、技术、信息、劳动力、人才、会展等市场，消除妨碍市场自由贸易的机制，消除地区贸易壁垒，共同打造一体化流通市场。逐步改变过去按行政级别划分配置资源的惯例，完善地方财税和政策性信贷等一体化配套支持政策，加强横向交流，打破边际、打通格局，有效实现产业聚集和城市功能协同效应。

（三）以信息化为引领，推进信息资源网络的共享融合

信息技术与网络是消除空间障碍的有效手段，必须把信息一体化作为区域一体化的重要抓手。建设区域间相互融合的信息网络，打造区域协同发展信息沟通平台、商贸合作网络平台，完善信息传输机制，推进政府、行业及公众层面的信息资源融合共享，共同推进“互联网+”行动计划，促进产业转型升级。建立区域内劳动力、人才共享网络。利用互联网建立劳动力和人才供需信息平台，通过人力资源这个生产力最活跃的因素的流动，推进区域一体化进程。

（四）加强区域内联防联控，促进环境污染协同整治

1.加强组织领导，强化联防联控协调机制

充分发挥乌海及周边大气污染防治领导小组作用，按照“统一规划、统一标准，统一监测、统一监管、统一考核”的原则，开展跨行政区合作，推动跨行政区域大气污染治理合作再上新台阶，组织实施环评会商、联合执法、预警应急。共同推广环保技术，发展环保产业，促进清洁生产，推动企业和区域循环绿色发展。

2.加强环境监测管理，积极应对重污染天气

加强环境空气质量监测管理，强化空气质量自动监测站日常管理维护，及时掌握本地区建成区、工业园区空气环境质量状况，及时分析空气质量现状，为环境管理决策提供科学依据。认真做好重污染天气应急工作，加强重污染天气预测预警体系建设，依托乌海市环境监测站，建立乌海市及周边地区重污染天气应急监测中心，编制区域重污染天气应急预案，并将重污染天气应急响纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，实现党政同责、一岗双责。

3.加强区域环境执法监管，严格执行环保法规，加大违规处罚力度

进一步完善区域联合执法机制，依托自治区西部环保督查中心，定期开展区域环境联合执法、交叉执法，集中整治违法排污企业，加大对环境违法行为的处罚力度。乌海市及周边盟市要严格执行当地制订的《环境保护网格化监管实施方案》，并组织实施工业污染源全面达标计划。要坚持“督政”与“查企”并重、严惩违法和规范执法并举，持续保持环境执法高压态势，推动环境守法成为新常态。

4.加强区域联防联控，妥善应对重污染天气

进一步完善政策措施，严格落实责任，以工业企业稳定达标排放为底线，深入推进冬季大气污染综合治理攻坚行动和二氧化硫污染专项整治，有效改善全市环境空气质量。按照自治区统一部署，积极组织实施鄂尔多斯市、阿拉善盟和乌海市三地联合执法活动，进一步推进与宁夏石嘴山市的跨地区污染联防联控，促进区域大气环境质量改善。

参考文献：

[1] 李国平.京津冀一体化发展战略及对策[J].前线，2014（8）.

[2] 吴良镛，武廷海.城市地区的空间秩序与协调发展[J].城市规划，2002（12）.

[3] 王秀玲.对京津冀区域经济一体化发展的探析与思考 [J].中央社会主义学院学报，2006（3）.

[责任编辑：胡 冰]