PPP项目全过程咨询策略优化研究

拓兆成

摘要：PPP项目是一种政府与社会资本合作的项目，在国内一般是公共性的非营利性项目。对于PPP项目要做好全过程咨询难度相当大，而全过程咨询是明文要求的内容。为此，基于当前工程咨询的状况优化全过程咨询策略相当关键，文章据此进行了研究，仅供参考。

关键词：PPP项目;全过程咨询;优化

PPP模式即Public-Private Partnership，指的是公共部门与私营机构的一种合作关系。PPP模式作为一种融资手段，使政府和社会资本紧密合作，提升了公共服务的效率和质量。社会资本热衷于参与PPP项目，使得PPP项目数量快速增长，但这种快速增长却使工程咨询遭遇了前所未有的挑战。相关文件指出全过程工程咨询服务是未来建设行业的发展趋势，为此针对PPP项目的全过程工程咨询十分值得研究。

一、PPP项目下的工程咨询服务

对于工程咨询机构来说，投资管控的节点越靠前，投资控制的可能性就越高，越到后面越难以控制，比方说有专家指出当项目已经进入施工图设计阶段时，投资管控的可能性只剩下10%～30%，如果进入施工阶段这个可能性基本上不到10%，但是现在工程咨询机构的收入来源绝大部分都是在项目实施的后续阶段，这造成了咨询行业的资源错配。

在PPP项目中做工程咨询，咨询机构主要为政府、社会资本方及政府和社会资方共同成立的PPP项目运营公司（简称SPV）服务。事实上由于国内PPP项目建成以后，政府后续会赎买，但在移交给政府之前的这段时间是一个非常漫长的过程，因为PPP项目建设的基本是基础设施，即便就以基础设施的使用时间来论，也是非常漫长的一个时间段，基于这个时间段的工程咨询服务能够做起来的机构很少，主要是缺乏经验，因为这个阶段涉及到资产管理。实质上，从PPP项目全生命周期来看，项目咨询在项目决策、项目实施及项目使用阶段中均存在较多问题，比方说在项目决策期，咨询机构要针对投资、技术和法律等因素进行分析并最终出具管理战略决策建议。但从行业角度来说，很多机构法律意识淡薄，投资评价流于形式，在PPP项目中这是非常致命的点。

基于相关文件来看，全过程工程咨询是未来发展趋势，就目前来说全过程工程咨询服务是深化建设领域改革，提高工程建设管理水平，提升行业集中度，保证项目质量与投资效益，规范市场指出的重要措施，为此，基于工程咨询行业存在的问题，研究优化PPP項目全过程咨询服务的策略方法具有显著的现实意义。

二、PPP项目全过程咨询优化

基于上文的分析，PPP项目中咨询机构需要服务政府、社会资方和SPV。并针对项目全生命周期提供咨询服务。而PPP项目的合同周期很长，必须要进行过程管控，这就要求必须要做好全过程的工程咨询服务。

（一）工程咨询机构应转型

从以往的经验来看，工程咨询服务机构主要为工程建设项目提供技术咨询服务、项目管理咨询服务等，涉及到法律与财务方面的咨询服务比较少，而PPP模式的要求不一样，特别对法律和财务的要求非常高，对于工程咨询机构提出了较大挑战，为此必须要转型。从全过程咨询的角度来考虑，笔者提出如下建议。

1. 从项目决策阶段考虑转型

在项目决策阶段，重点抓住咨询服务机构的薄弱环节，即法律和财务两个方面，需要适当增加这两方面的投入。因为在PPP项目中运营、风险、融资、合同和财税与建设内容有着同样重要的地位，仅就PPP合同来说，更多的起到一个原则性和框架性的作用，如何保证和实施合同，并确保合同细化和调整，法律相关的工作就必须要做。所以可以考虑增加法律专业部门，并由此储备法律人才。当然投融资、审计结算和财税处理同样贯穿PPP项目的全过程，就必须要专业的财税技术来进行专业化的服务，所以同样应增设财税专业部门并储备相应的人才，以便适应PPP项目全过程咨询的需求。

2. 从项目实施阶段考虑转型

项目实施阶段是工程咨询机构的强项，在PPP项目中这是一个优势，但是如何发挥这个优势却是需要思考的问题，由于PPP项目投资体量大，合同周期长，参与方众多，工程咨询机构要发挥其优势，提高项目设计和建设管理的精细化水平是一种理想的方案。这里边涉及到一个比较关键的问题，即工程总承包（EPC），又叫做设计、采购、施工一体化模式。这种模式下总承包方对工程进度、费用、质量、安全进行管理和控制，并按合同完成约定的项目，这种模式下设计变更比较少，进度管理相对便利，但业主容易失去对项目全过程的控制。所以，针对项目实施阶段，工程咨询机构可以从两个方面来发挥优势。

一是作为社会资方参与PPP项目建设，从政府和社会资本合作的角度来看，工程咨询机构可以作为社会资方的联合体成员参与PPP投标和建设，这不仅是一种技术保障，更能够优化SPV公司内部的专业整合程度和经营管理能力，此时就需要引入绩效考核付费，形成有效约束激励机制，发挥全过程咨询的价值和作用。

二是重点在设计咨询和项目管理咨询上发力，不管是作为第三方机构还是作为社会资方成员参与PPP项目，在项目实施阶段的咨询服务关键是要秉持价值工程的管理理念，在设计阶段通过多方案比选，为确定最佳的设计方案提出建议，因为其本身在项目实施技术上有优势，在设计阶段就可以帮助明确设计方案在技术上是否合理可行，而财税专业人才的加入则可以帮助确定投资估算、设计概算预算是否与项目匹配。而在项目建造过程当中，就需要提供精细化的管理咨询服务，帮助项目部构建管理制度，划分阶段组建管理小组，将项目分解成阶段性任务指标，设置进度安排，落实进度计划等。

3. 从项目运营阶段考虑转型

项目运营阶段是工程咨询机构的一个薄弱环节，就目前来看，很少有机构具备相应的经验，为此可以借鉴国外的项目经验，探索资产管理。

还需要运营定额的支撑，实际上建设部有很多这样的定额，如道路养护定额、路灯养护定额、自来水管网方面的定额等等，这些定额在一定程度上可以使政府补贴更符合实际，并使政府和社会机构的博弈形成最优解。

4. 从全过程咨询方法考虑升级

为什么现在EPC模式下的PPP项目，总承包方都需要在合同中加入一个退出机制，因为PPP项目的周期很长，咨询服务容易出现断档的情况，当一家工程咨询机构完成前期咨询服务，项目运营后期该谁来管，移交的时候谁来管，如果移交了不养护，最后政府赎买后出问题了，怎么解决都是需要考虑的问题，基于此，可以利用现行的技术手段来进行断档继承，BIM是最佳的解决方案。BIM最大的优势是信息共享，项目任何一个参与方都能够基于建筑信息模型来方便自身的工作，并使所有参与方能够协同作业。BIM的模型真正将项目全生命周期内所产生的所有信息都包含在内，包括但不限于结构信息、机电信息、材料、价格等。

（二）全过程咨询需要制度保障

当前，在推广PPP模式的态势下，市场主体更多是在倡导资源整合，要求市场主体合作发展，弱化竞争，优化服务交易结構。为此应在制度上倡导全过程咨询服务，并将其列入项目评审入库和入选示范性项目的参考性指标，从政策上给予保证，以保证PPP项目的良性健康发展。

（三）服务PPP项目的咨询机构应注意事项

事实上，基于当前的现实情况来看，能够在PPP项目做全过程咨询的机构很少，所以为规避一定的风险，应依据《政府采购法实施条例》的相关规定来做。具体而言采购了前提咨询服务的机构，不宜继续参与项目后期的招标。从上文来看，由于PPP项目咨询可能存在断档继承的情况，这可能会导致一定的责任推诿现象，不利于PPP项目的周期性服务，如果不具备利用BIM技术来实现全过程咨询服务的能力，最好不参与后续招标。如果具备该能力，那么可以从政府需求出发，进行一次性招标。

三、结语

综上所述，全过程咨询是未来建设领域的必然趋势，相关文件也在强调全过程咨询，在PPP项目中要做好全过程咨询服务难度非常大，从当前的状况来看存在一些比较突出的问题，而要做全过程咨询服务，服务提供商，必须要具备相应的经验，并要实现转型升级，本文对此进行了相关研究，可能存在不足，但希望有一定参考价值。

参考文献：

[1]王凯，等.PPP项目全过程咨询知识价值链模型构建及优化策略研究[J].吉林广播电视大学学报，2018（04）.

[2]杨伟暾，赵仕坤.资产评估机构应当在PPP模式中发挥更大的作用[J].中国资产评估，2016（02）.

[3]严华东，等.造价咨询单位参与PPP项目的SWOT分析及对策研究[J].工程经济，2016（12）.