新《噪声污染防治法》司法实践及完善建议*

崔馨玥

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

为解决我国城市噪声环境污染问题，1997年3月，《噪声污染防治法》正式颁布实施，明确将噪声污染单独列为污染防治种类，并规定了污染防治主管部门，监督范围，监督标准和法律责任。《噪声污染防治法》实施二十余年未经过修订，实际上已不能完全满足当今社会污染防治工作的需求。2018年12月，为全面推进生态文明建设，第十三届全国人大常委会对其进行修正，在主管部门和法律责任上做出了进一步的明确规定，这也标志着我国对于噪声污染防治进入了新的阶段。但噪声污染带来的社会矛盾仍然存在，2015-2018年间新疆、贵州等地区多次因噪声污染引发民事纠纷①。当前《噪声污染防治法》存在的问题，本文结合实际案例对其进行分析，并在立法层面提出改善建议。

一、新《噪声污染防治法》司法实践现状

新《噪声污染防治法》作为我国现有的噪声污染防治主要法律根据，从立法体系中可以看出其传承性。1989年，国务院发布的《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》是《噪声污染防治法》的前身，这部条例的实施使政府部门出面领导噪声污染防治的相关工作，建立了一套专属的监管体制。1996年，《噪声污染防治法》应运而生，该法首次明确环境噪声和环境噪声污染的界定，并对噪声污染做出了明确的分类。该法的实施使噪声污染防治执法和监管力度显著增强，有效控制了噪声污染的排放。为推进生态文明建设、满足公众对声环境质量日益提高的需求，该法于2018年进行修正。法条全篇主要修改内容有两点：第一，新《噪声污染防治法》更新了噪声污染防治主管部门的名称，将法条中所有的“环境保护行政主管部门”都更改为“生态环境主管部门”；第二，新《噪声污染防治法》进一步完善了各方的法律责任，旧法规定的法律责任承担类型包括责令停止生产或使用、并处罚款②，而新法的法律责任承担类型包括责令限期改正、对单位和个人罚款、责令停止生产或使用、责令关闭企业③。

同时，新《噪声污染防治法》还是我国在噪声污染领域的主要司法判定根据。目前，我国噪声污染案件以民事诉讼为主。首先，整体来看，全国范围内总体立案数量呈稳步增长的态势，民事案件占主导。根据中国裁判文书网统计，2015年我国噪声污染总案件数量为887件，2018年跃升至1432件，同比增加61.44%（见图1），其中民商事案件占案件总数的近八成。目前，我国噪声污染防治司法判定主要依据是《噪声污染防治法》。司法实践中，噪声污染案件主要依据《噪音污染防治法》第2条、第43条、第61条、《中华人民共和国侵权责任法》第15条等法条，并参照相关噪声排放标准进行认定。

图1 噪声污染立案数量统计图

二、新《噪声污染防治法》存在的问题

（一）界定不科学

我国噪声污染的概念主要来自《噪声污染防治法》的第2条，“本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象”。其特点是规定了噪声的来源，噪声影响的内容以及违规达成条件。美国在《反噪音法规》中首次对噪声污染做出界定，其将令人不舒服的、不合理的、使人身健康受到影响的声音界定为噪声污染，不要求噪声排放必须超出法定标准才构成噪声污染。这样的界定方式扩大了噪声污染防治的范围，同时更加注重保护人身健康，更有利于受害人及时得到权利救济。

可见，我国噪声污染的界定还存在五个方面的不足。第一，现有界定方式不能涵盖所有的污染源。新《噪声污染防治法》相配套的噪声排放的国家标准早已经不能涵盖现有的全部污染源种类。新法在社会生活噪声中，仅对文化娱乐场所和商业经营场所的声音排放做出了规定，而对其他的噪声源的规定比较笼统；第二，现有界定方式对噪声竞合排放存在监管空白[1]。如城市规划有误，导致该区域多个未超标噪声叠加排放，整体超出国家标准的情况，新《噪声污染防治法》未对其进行规范；第三，现有界定方式导致噪声排放者转移到农村排放噪声，以规避《噪声污染防治法》的适用[1]。目前，很多企业为逃避噪声污染的防治，选择将自己的厂房迁移至农村或者郊区地带，导致了农村噪声污染情况加剧。但新《噪声污染防治法》的立法重点仍然落在城市噪声防治上，农村噪声污染防治在检测、维权方面并不能很好地运用现有法律；第四，未超标排放的噪声也能影响他人生活[2]。这种界定方式导致了低频噪声等形式上没超过噪声排放标准，但是实际严重干扰他人生活的噪声无法被新《噪声污染防治法》规制；第五，这种界定方式忽略了噪声污染造成财产损害的情形[3]。德国《环境责任法》中明确对环境噪声污染造成财产损害所应承担的责任做出了规定，更有利于救济当事人的合法权益。我国在噪声污染界定上更注重对人身的干扰性，而缺少对噪声污染造成财产损害的监管。

（二）制度缺失

1.风险防控制度

缺少风险防控制度，不能从源头上治理。首先，新《噪声污染防治法》缺少针对城市规划的噪声污染风险防控，后期治理难度极大[4]。目前缺少制度设置，在城市规划过程中很容易忽视对噪声污染的风险防控，导致我国城市国土规划部门在土地投入使用前，在土地规划的过程中对噪声污染问题的重视程度还不够，不能做到闹、静分离，有些噪声污染产生后治理成本高昂，甚至难以进行治理。其次，新《噪声污染防治法》缺少对产品噪声的风险防控，部分噪声源无法被防控和治理。由于我国噪声污染立法中对空调、航空器等设备排放的噪声值没有具体规定，在源头上缺少对产品噪声防控的立法关注，导致了该类污染源后期难以治理，无法可依。最后，新《噪声污染防治法》缺少噪声污染名录制度，污染风险不能有针对性的分类治理。我国在土地污染治理中规定了名录制度，通过对污染场地进行科学、合理的分类，按照污染等级对污染场地进行分类管理，实现高效率的污染治理。在噪声污染防治中可以借鉴该名录制度，将城市和农村的污染情况都纳入名录的考察范围中，并按污染程度的不同对噪声污染进行划分，有针对性的分类治理。

2.监督管理制度

我国新《噪声污染防治法》第6条规定了生态环境主管部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理，各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构，根据各自的职责，对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。目前，我国基本污染防治监管体系初具雏形，但具体责任划分不够明晰。美国在《联邦噪声控制法》第4901条第1款规定了联邦和地方政府承担噪声防控的主要任务，美国联邦政府在噪声污染防治工作中起核心作用。美国最重要的噪声防治监管机构是美国国家环保局，该机构独立执法并直接向美国总统汇报。该环保局的权力位阶高于一般联邦机构，拥有独立的执法机构，还拥有自己的法庭。美国环保局认为州存在执法不力的现象，就可以代替州行使执法权。另外，德国也有自己的噪声污染防治监管体系，由于德国《联邦污染控制法》对监管部门权限划分十分详细而严谨，德国在立法上就避免了监管部门职权交叉的问题。

由上可知，我国监管制度存在两个方面的不足。一方面，平级部门协调难。在执法中，根据新《噪声污染防治法》第6条仅规定“各部门根据各自的职责进行监管”，生态环境部和公安、交通、铁路等部门对噪声污染管辖可能存在重合部分，会导致多个部门之间交叉执法或者多个部门相互推诿的情形[5]。另一方面，缺少统一主管机关。由于没有统一的、级别更高的主管部门，各部门之间的合作治理缺乏统一的领导者、监管者和负责者，下级各部门之间合作也困难重重。

3.公众参与制度

公众参与制度是环境保护法律体系中的关键制度，而噪声污染防治作为环境保护的重要内容，其制度存在的必要性显而易见。我国《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》中都设有公众参与制度，而同样作为公众感官环境污染，《噪声污染防治法》一直都没有关于公众参与制度的内容。相较之下，美国在《国家环境政策法》《噪声控制法》《联邦噪声控制法》中对公众参与制度都做出了规定，为噪声污染防治中公众参与提供了法律保障。其中，《噪声控制法》对公众参与的程序、权责分配等方面做出了细化规定，增强公众参与噪声污染防治的可操作性。在经费方面，国家充分给予经济保障，并加强信息公开，充分调动了公众参与的积极性。可见，公众参与制度的设立是必要的，其可以弥补公众参与制度的缺失，弥补监管空白以及让《噪声污染防治法》发挥最大功效。

因此，我国公众参与制度还存在三个方面的不足。首先，新《噪声污染防治法》中对公众参与的规定过于笼统抽象，没有形成具有操作性的参与机制。其次，噪声污染的测量对科学技术的要求较高，公众参与的门槛也随之提高。新《噪声污染防治法》没有明确公众参与的保障机制，公众参与的形式单一，公众参与难以发挥其制度价值，导致治理过程中存在大量监管空白。最后，我国目前噪声污染防治领域的公众参与没有政府专门的财政支持，信息公开不够全面、及时，公众参与各项活动推动力明显不足，公众参与制度在噪声污染防治领域难以发挥实效。

（三）法律责任不完善

我国新《噪声污染防治法》的法律责任承担类型包括责令限期改正、对单位和个人罚款、责令停止生产或使用、责令关闭企业等，比1996年《噪声污染防治法》规定的法律责任承担方式种类更多，但仍然存在处罚力度不够，操作性不强，法律责任整体规定不够严格，过于宽泛等问题。德国的《德国环境责任法》对噪声污染治理过程中产生的法律责任的规定十分详尽，对于污染赔偿责任的承担主体、责任承担方式、免责事由、赔偿方式等都做出了明确规定。该法还先进性地赋予了受害者一定的咨询请求权，有利于维护受害者的合法权益，使其得到更专业和技术性的法律支持。另外，德国除了规定了细化罚则，还在噪声污染防治领域规定了严厉的刑事责任。《德国刑法典》第325条明确规定了环境噪音、振动和非放射性污染罪，还规定了十分详细的刑罚。同样，美国也在刑法中对噪声污染行为制定了相应的罪名和刑罚。与西方国家不同，日本则充分结合了亚洲噪声污染防治的具体情况制定了《公害对策基本法》。该法的立法目的在于提高公害纠纷的解决效率，纳入斡旋、调解、仲裁和裁定等多元纠纷解决方式，利用职权主义收集证据，国家提供经费保障，运用有专门知识和技能的法律人才解决公害纠纷。这样规定虽然没有进入诉讼程序，但是有利于受害者尽快获得赔偿，有利于追求社会稳定。

综上，我国相关法律责任规定还存在三个方面的不足。首先，处罚力度较轻。新《噪声污染防治法》第16条、第52条都规定了超标排污费，即仅对超标的部分才缴纳排污费，该规定容易导致企业守法成本高于违法成本，有损法律权威。新法第52条仅规定了责令搬迁的处罚形式，未规定污染源异地转移的保障措施，易加剧迁入地噪声污染压力。该规定仅是“可以”罚款或责令停业，而经限期治理逾期未完成治理任务的企业对环境造成的危害较大，仅“可以”对其进行处罚，明显处罚力度不够。法律责任的承担形式大多为责令改正，可以并处罚款。这样的法律后果明显震慑力不足，处罚自由裁量空间过大，易造成守法成本高于违法成本的不利后果。其次，处罚过于笼统，缺少明确的处罚额度。新法法律责任部分共十五条，从整体法条体例来看，对交通和施工产生的噪声污染处罚缺少具体的处罚额度。最后，处罚手段单一。目前我国生态环境主管部门执法仍以罚款为主，缺少责令停产停业、责令搬迁等行政管理手段的支持。生态环境主管部门责令污染企业停产停业或者搬迁，执法流程也较复杂，时效性差。即使被处以罚款，部分企业仍然面临治理投资大于罚款额度的现实情况，所以这些企业更愿意选择交罚款，而不愿治理污染。长此以往，新《噪声污染防治法》的法律震慑能力明显不足，可操作性不强，噪声污染预防和治理效率低下，法律形同虚设。

三、新《噪声污染防治法》的完善建议

（一）科学界定噪声污染概念

科学界定噪声污染概念是完善我国现有立法以及弥补我国噪声污染概念不足的必然要求。一方面，噪声污染的界定不需要同时满足“超标”和“扰民”两个要件。《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》第2条规定：“本条例所称环境噪声污染，是指环境噪声超过规定的环境噪声排放标准的情形，该条例仅依据是否超过国家标准来界定是否构成噪声污染。”与之相反，《重庆市环境噪声污染防治办法》中明确规定了采用噪声扰民的判别方法界定噪声污染。这两种方法在一定程度都提高了执法效率，简化了执法程序，可以尽可能全面的涵盖所有噪声污染的种类和表现形式。通过借鉴地方条例，找到“超标”和“扰民”两个要件中的逻辑结合点，灵活界定噪声污染。另外，充分考虑噪声污染造成财产损害的情形。噪声污染的界定方式使得新法的保护范围仅限于人身，为了更好地维护公众财产安全，维护受害人的利益，避免噪声污染的排放造成动植物死亡受损的情况出现，在新《噪声污染防治法》的调整范围中纳入噪声污染造成财产损害的情况，如噪声污染造成动植物死亡、受惊，给所有权人带来财产损失的情况，受害者可以采用新《噪声污染防治法》的相关规定维权。

另一方面，将新污染源纳入新《噪声污染防治法》的调整范围。在调整噪声污染的界定范围时要充分考虑到广场舞排放的噪声，居民楼内的电梯、水泵等设备排放的噪声，房屋装修排放的噪声，低频噪声等的影响，将以上噪声纳入到噪声污染的防治范围之中。管理和服务相结合，通过积极引导的方式，解决扰民矛盾[6]。如上海市禁止在晚上十点到次日早八点之间，在建筑物集中区域，适用大音量的音响进行文化娱乐、体育健身活动。对于快递服务业、运输服务业也应要求不得在夜间居民休息期间，在居住区进行货物装卸和运输。除此之外，还应严格规范拖拉机、货车、航空器等带来的交通噪声污染，充分而全面地对各种污染源进行规制。另外，在对城市社会生活、交通和工业排放的噪声做出了比较细致的界定的基础上，增强立法对农业、林业、畜牧养殖业的关注，避免农村噪声污染防治工作无法可依的问题出现。增强城郊和农村区域的噪声污染管理，缩小城乡差异。加强对污染企业迁移的监管，城乡噪声污染统筹治理，不将污染转嫁给郊区和农村地区，全面推进生态文明建设。

（二）补充相关制度

首先，完善噪声污染风险防控制度。噪声污染是一种具有间接性、临时性、缓慢性的感觉污染、物理性污染，因此，新《噪声污染防治法》更应当注重设立噪声污染的预防原则，通过完善噪声污染风险防控制度来支撑该原则。其一，将噪声污染防治列入城市规划。加强噪声污染的宏观防控，确立噪声污染的预防优先原则，增强噪声污染在城市规划工作中的重视程度，将声环境纳入城市规划，对城市区域合理布局[7]。对于不能满足声环境要求的城市建筑和建设项目，不准许投入生产、经营。其二，完善对产品噪声的风险防控制度。对空调、航空器等设备排放的噪声值设置具体规定，在源头上提高对产品噪声的防控制度和立法关注，做到产品噪声污染有法可依。从源头上治理噪声污染，还需要完善目前的产品噪声排放标准，强化环评制度在新《噪声污染防治法》中的应用，加大对产品噪声的管理力度和管理范围，将全部的污染源纳入新《噪声污染防治法》的调整范围。其三，设立对噪声污染名录制度，使污染风险有针对性地分类治理。模仿我国土地污染治理中的名录制度，对噪声污染进行风险评估，并按照污染等级对噪声污染进行分类管理，实现高效率的污染治理。借助科学绘图和高科技测量手段，制作城市噪声污染地图，针对噪声污染的不同程度制定专属的噪声污染防治计划，科学高效地解决噪声污染问题。总之，通过对噪声污染风险防控制度的完善，在源头上加强对不同种污染源的主动治理，借鉴美欧等国从设备源头上降低噪声污染排放作为污染防控的工作重点的先进经验。

其次，健全监督管理制度。在立法中，噪声污染防治工作各责任部门间权责划分不够明确，导致司法和执法中各部门间存在相互推诿和交叉管辖的情况[8]。因此，提高噪声污染防治工作的效率需要从理顺各责任部门之间的监管职责入手，既要明确各部门的具体责任，又要促成各部门间相互协作，共同治理，需要确立统一的上位主管部门，理顺各部门监管职责。其一，要明确各部门的具体责任。如交通噪声污染的治理，明确规划、环保、公路铁路民航、公安交通管理、交通设施建设、建筑设计、交通工具设计制造等部门及使用者的责任。其二，要促进各部门之间高效、友好地协作治理。如重庆、贵州等地对部门间协作也提出要求，如建立信息共享、工作联动协作和督察机制等，要求环保、公安、住建、城管等各部门加强协调配合，共同做好环境噪声污染防治工作。其三，设立统一的、级别更高的主管部门，作为各部门之间的合作治理的统一领导者、监管人和负责人，在下级协作治理出现问题时，可以主动干预，指定管辖和治理，提高噪声污染治理的权威和效率。另外，在上位的主管部门的领导下，地方各级部门将噪声污染的治理效果作为部门考核内容，使地方噪声污染防治工作受到统一的监督和管制。

最后，设立公众参与制度。其一，公众参与机制健全的前提是增强全民的环境意识，完善环境教育。通过环境宣传教育提高公民环保意识和维权意识，鼓励公民和基层组织积极参与噪声污染防治和监督工作[9]，有利于形成全民共治的良好氛围。另外，针对社会生活类噪声污染的防治，通过立法，积极鼓励乡镇、街道配合生态环境主管部门对噪声污染进行监管，积极鼓励居委会、村委会等基层自治组织通过制定基层噪声污染防治公约等方式，协助政府部门共同治理和监管。其二，完善噪声污染排放有奖举报机制[10]，鼓励全民监督、全民参与。通过立法的方式，确立公众参与的方式和程序性权利，让公众参与有法可依，有序进行。其三，健全噪声污染诉讼参与机制。通过完善参与机制，为噪声污染的受害人提供及时、有效的法律保护，让个人和单位可以通过法律的强制手段消除自身的妨害、维护自身合法的公民权益。通过公众参与机制的完善，加强公民的监督和公民权利的维护，从而推动噪声污染防治工作的不断进步和发展。

（三）完善法律责任

新《噪声污染防治法》缺少对具体处罚额度的规定，缴纳超标排污费的处罚力度较轻，对违法行为的处罚手段单一，缺少行政管理手段，导致了自由裁量权可能被滥用，守法成本高于违法成本的不利后果。因此，新《噪声污染防治法》必须完善噪声污染行为的法律承担机制。

首先，细化罚则，增强处罚力度。新《环境保护法》被称为最严的环保法，它首次提出了“按日计罚无上限”的规定。按日计罚的规定增加了环境污染违法行为的处罚力度，可以按日计罚直至企业破产，原则上对罚额是没有上限规定的，这样的规定就明显增加企业的违法成本。2016年实施的《大气污染防治法》也借鉴了“按日计罚”的处罚手段。安徽省也对噪声污染做出按日计罚的规定。因此，新《噪声污染防治法》也可以借鉴按日计罚的处罚方式，增强现有《噪声污染防治法》的处罚力度，如在新《噪声污染防治法》第52条中“增加拒不改正的，主管部门可以自责令改正之日次日起，按原处罚数额按日计罚至改正之日为止”的规定，也可以将新法第52条中的“可以”改成“应当”。

其次，丰富法律责任类型。由于噪声污染本身的特性，在治理过程中，应当遵循多种法律责任共治的原则，综合运用民事、刑事、行政责任的承担方式来治理噪声污染。在民事方面，充分考虑噪声污染造成财产损害的情况，遵循有损害就有赔偿的原则，对噪声污染进行监管。在刑事方面，增加对违反国家法律、法规排放噪声，并造成重大财产损失或严重危害公众生命和健康的行为，予以刑事处罚的规定，建议设立环境噪声污染罪，充分提升噪声污染防治的法律地位。在行政方面，建议给予噪声污染主管部门更多的行政职能和行政处罚手段，如责令停产停业、责令搬迁、责令限期治理等强制手段。简化行政处罚流程，不以政府报批为前提，提高行政治理的效率。除了以上手段外，还可以增加噪声公约、噪声治理奖励等手段，利用更加便民利民的手段治理噪声污染。

最后，将污染企业的负责人也纳入法律责任承担的范围。新《环境保护法》首次提出了“对企业负责人个人追责”的规定，突破企业面纱，直接对企业负责人个人追责，严重情况下可以追究负责人的刑责，这样的规定可以增强法律的权威和威震力。因此，新《噪声污染防治法》也可以借鉴个人追责的处罚方式，将污染企业负责人和主管不利的政府部门的负责人纳入法律责任承担的范围，加强行政处罚的力度，增强新《噪声污染防治法》的震慑力，加大对违法排污行为和监管不力行为的处罚，有利于噪声污染防治工作的全面推进。

注释：

① （2015）遵市法环民终字第39号，来源于贵州省遵义市中级人民法院和（1993）新法经终字第41号，来源于新疆维吾尔自治区高级人民法院等民事案件。

② 1996年《噪声污染防治法》第48条：违反本法第14条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

③ 新《噪声污染防治法》第48条：违反本法第14条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由县级以上生态环境主管部门责令限期改正，并对单位和个人处以罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。