基础养老金全国统筹的障碍及对策

张文晓

[摘  要]推进基础养老金统筹层次提高是改善民生的重要举措，然而现阶段基础养老金统筹层次仍主要停留在省级层面。基础养老金全国统筹面临发展差异、基础养老金地区差异、主体间利益冲突和制度实施风险等四大阻碍因素，应尽快推行中央调剂金制度、明确中央与地方权责，完善养老保险信息化管理等应对基础养老金全国统筹困境的具体对策。

[关键词]基础养老金;全国统筹;困境;阻碍因素

[中图分类号]F840.6  [文獻标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）08-0062-07

一、问题的提出

中国城镇职工采用“统账结合”的基本养老保险模式。个人账户的资金由个人按一定缴费比率缴纳，体现“少缴少得，多缴多得”的劳动公平。社会统筹的资金为基础养老金，由企业按一定缴费比率缴纳，并由政府社会保险管理部门在一定统筹层次上对不同的统筹账户之间进行调剂使用，体现“互助共济”的制度公平。基础养老金全国统筹即实现基本养老保险事业在全国范围内的统筹协调发展，包括基本养老保险制度、基金、管理和技术等层面的全国统筹。[1]过低的统筹层次会使社保基金安全性存在着巨大潜在风险，甚至影响到养老保险互助共济的功能。近年来，国家将养老保险改革的焦点放在养老保险全国统筹上。2017年10月，党的十九大报告第一次明确提出“尽快实现养老保险全国统筹”，将提升基础养老金统筹层次作为改善民生的重要举措。2018年6月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，将基础养老金全国统筹的决策落实到具体实施步骤：从2018年7月1日开始正式实施中央调剂制度，预计到2020年底，全面实现真正意义上的省级统筹，预计从2021年开始，正式实现职工基本养老保险全国统筹。由于城镇职工养老保险制度中企业及个人的缴费基数、缴费比例以及待遇计发办法不一致，由此形成了养老负担、待遇水平以及财政压力的地区性差异，随着人口老龄化程度的加深以及跨省人口流动规模的持续增多，地区间的不平衡发展现状与基础养老金统筹层次提升的迫切任务，使得基础养老金全国统筹陷入困境。

理论界对基础养老金全国统筹的理论和实践进行了有益的探索。在全国统筹的影响因素方面，学者们认为一是地区差异阻碍了统筹层次提高（王晓军，2005;袁志刚，2005），二是财力和财政体制制约了统筹进度（张晓军、刘继东，2002;刘德浩，2010），三是多主体利益摩擦影响了统筹层次提升（江春泽、李南雄，2000）。在全国统筹路径选择方面，学者们大多主张采取逐步过渡的方式，张利军（2009）提出按照“三步走”战略，由省级统筹过渡到“全国统一预算、分省余缺调剂”再逐步过渡到全国统收统支的模式。刘伟兵等（2018）提出由省级统筹过渡到“基础养老金待遇+地方附加基础养老金”方案，最后实现养老保险基金的统收统支。

为此，全面分析基础养老金全国统筹的现状、困境及阻碍因素，对于加快推进基础养老金全国统筹，保障地区间养老金资金权益，降低养老金运行风险具有非常重要的现实意义。

二、实现基础养老金全国统筹的益处

养老金运行状况的地区差异更突显出提升养老金统筹层次的必要性，只有逐渐实现养老金的全国统筹，才能完善养老金的筹资模式，促进养老基金的收支平衡，取得养老保险的收入再分配效果，以达到社会整体福利水平提高的目标。

（一）全国统筹是养老保险制度公正的体现

养老保险全国统筹是体现公平并促进社会正义的制度设计，包括程序公平和结果公平两方面。程序公平是指养老保险制度的起点是实现制度全覆盖和人员全覆盖，使每个公民都能公平地享受制度带来的福利。结果公平是指基础养老保险在缴费方式与待遇计发上统一，以避免养老保险基金可能出现的收不抵支情形。

（二）全国统筹能实现省际基金的调剂余缺

由于目前中国基础养老金的省级统筹未完全实现，调剂养老金余缺的辐射范围只能停留在县市级，无法实现省际间的合理转移，养老保险制度的初衷——“互助共济”功能就无法得以实现。这样一来，基金缺口地区养老金支付能力降低，最终将影响整体养老保障制度的平稳运行。

（三）全国统筹能缓解人口结构变化的难题

随着人口老龄化程度的加深，必然会出现养老保险基金入不敷出的隐患。与此同时，随着经济发展和城镇化进程的推进，劳动力人口在省际之间的流动愈加频繁，人口流出地面临养老保险征缴数额下降带来的养老金缺口风险，人口流入地面临养老保险转移接续不畅带来的社会风险。基础养老金全国统筹将实现养老金在全国范围内的统收统支和统一管理，能提高养老金的总体抗风险能力，能确保流动人口享有相应的养老保障。

三、实现基础养老金全国统筹的障碍

（一）基础养老金地区差异

中国基础养老金统筹层次的提升是个循序渐进的历史过程，逐渐由县市级统筹过渡到省级统筹，最后过渡到全国统筹。2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度，但截至2017年底，按照真正意义上较为规范的省级统筹标准（养老金省级统支统收，并在全省范围内余缺调节、互助共济），目前只有北京、天津、上海、广东、重庆、西藏、青海、陕西8个省份实现省级统筹。基础养老金统筹层次提升困难，主要源于基础养老金地区差异明显，表现在地区养老负担、养老金待遇水平以及地区财政压力三方面。

1.地区养老负担差异

地区养老负担主要体现在三个方面（见表1）。

（1）人口老龄化进程。人口老龄化指数是衡量社会人口结构是否呈现老年状态的基本指标，以65岁以上老年人口占总人口比重作为判断依据。据统计，2017年中国人口老龄化达到11.4%，已超过国际上定义人口老龄化7%的界限值。此外，中国人口老龄化状况存在地区发展不平衡的情况，2017年人口老龄化最高的地区为重庆，其数值为14.28%，最低的地区为西藏，其数值为5.8%。从区域性来看，东北地区的人口老龄化程度最高，其平均值达到12.8%，西部地区的人口老龄化程度最低，其平均值为9.83%。老年人口相对比例的差异，引起地区间养老金受益群体对养老金需求的差异。

（2）老年人口扶养比状况。老年人口扶养比是衡量社会养老负担高低的基本指标，以老年人口占劳动年龄人口比重作为判断依据。据统计，2017年中国老年人口扶养比为15.9%，即每100名15-64岁劳动年龄人口要负担6.3名65岁以上的老年人，比2010年上升了4个百分点。此外，中国老年人口扶养比也存在地区发展不平衡的情况，2017年老年人口扶养比最高的地区为重庆，其数值为20.6%，最低的地区为西藏，其数值为8.2%。老年人口扶养比的差异，引起地区间养老金收支平衡的差異。

（3）制度赡养比状况。制度赡养比是衡量制度养老负担程度的基本指标，以年末离退休人数占总参保职工人数比重作为判断依据。据统计，2017年中国制度赡养比为37.7%，相当于2.7名缴费的在职职工赡养1名离退休人员。此外，中国制度赡养比也存在地区发展不平衡的情况，2017年制度赡养比最高的地区为黑龙江，其数值为76.8%，最低的地区为广东，其数值为12.1%。制度赡养比的差异，引起地区间养老金支付压力差异。

2.养老金待遇水平差异

养老金待遇水平差异主要体现在两方面，一是人均养老金水平，即当年基金支出比当年离退休人口总数，直观反映养老基金的支付水平，二是养老金替代率，即离退休人员的养老金领取水平比当年当地在岗职工平均工资，衡量劳动者退休前后生活保障水平。

据统计（见图1），2017年中国人均养老金水平为2876元/月，养老金替代率为45.3%。各地区养老金待遇水平差异显著，其中山西、云南、西藏、青海和新疆5个地区的养老金替代率超过了60%，且人均养老金水平也高于全国平均水平，主要分布于西部地区，主要是由于以上地区的工资水平较低，离退休人员较少，在一定程度上抬高了养老金替代率水平。安徽、四川、甘肃和吉林4个地区的养老金替代率低于40%，且人均养老金水平低于全国平均水平，主要是由于以上地区多为劳动人口流出省份，养老基金支出的负担较重。

3.财政养老压力差异

养老金财政压力主要体现在养老基金的结余方面，可具体分为当年结余和累计结余，是衡量养老基金运行状况的基本指标，当结余出现负数时，说明养老基金在运行过程中出现收不抵支的状态，需要财政予以支持，以至于财政养老压力大。

据统计，2017年中国养老基金结余状况良好，其中当年结余5258亿元，累计结余43884.6亿元，然而各地区养老基金结余情况具有较大差异（见图2）。养老基金当年结余为正的省份有25个，其中结余最多的省份是广东，其金额达到了1559亿元，而出现基金亏损的省份有6个，即黑龙江、吉林、辽宁、山东、湖北和青海，其中东北三省成为基金亏损的“重灾区”，当年基金亏损最严重的是辽宁省，其金额达到了344亿元。除黑龙江省外，养老基金普遍存在累计结余，其中广东省累计结余达到了9246亿元，而黑龙江省的基金亏损达到了486亿元，出现基金欠账的情况，财政补贴压力巨大。

以上得知养老金征缴与发放的政策存在较大的省际差异，因此，若实施全国统筹之后，有可能挫伤养老基金盈余地区的缴费积极性。按照规定，现阶段企业养老金缴费比例为20%或19%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据自身特点进行确定。制度碎片化导致缴费率差异明显，以2016年为例，城镇职工基本养老保险缴费率最低的是广东省和浙江省，均为22%（其中单位14%，个人8%），缴费率最高的如上海、天津、辽宁等地，均为28%（其中单位20%，个人8%），缴费率越低，企业负担越小，缴费面会越广，其养老基金越有可能出现盈余。[2]而全国统筹政策建立在各地碎片化的政策实践基础之上，养老基金盈余越多，被中央拿走的钱就越多，这将挫伤基金盈余地区的缴费积极性，加大中央财政压力。

此外，实施全国统筹之后，地区间养老待遇水平会产生相对变化。现阶段养老金待遇确定方法是由各省所在地的在岗职工平均工资和本人指数化平均工资作为计算依据，一旦实现基础养老金全国统筹，将采用统一的待遇水平标准，这将引起地区间养老待遇水平的相对变化。一方面，高收入者的养老待遇相对降低，有可能引起养老金保障水平的不足，使得养老金领取者产生“吃亏”的不满情绪，影响社会的稳定与和谐。另一方面，低收入者的养老待遇相对提高，但有可能存在缴费能力限制，反而降低参保率，此外，地方政府容易出现“搭便车”的消极懈怠情绪，更加依赖中央财政补贴，影响养老基金的可持续发展。

（二）地区间经济发展差异

由于中国地区间资源禀赋各异，加之国家政策的引导，经济发展处于不同阶段，地区间显示出不平衡发展的现状。由此带来的养老金收支平衡问题，是阻碍实现基础养老金全国统筹的主要原因。

我国东部沿海地区经济发展速度较快，人民相对较富裕，是处于劳动年龄人口的主要流入地，省内养老基金普遍存在盈余，养老金支付能力较强，且待遇发放水平相对较高。2017年，养老基金累计结余最多的为广东省，共计9245亿元，在岗职工平均工资最高的为北京市，高达134994元。我国中西部地区经济发展起步稍晚，社会经济发展相对落后，但省内养老基金基本实现收支平衡。2017年中西部地区中只有湖北省和青海省养老基金当年结余不足，但累计基金都有结余。我国东北地区养老基金收支不平衡的问题突出，一是经济发展定位不明确，以投资拉动经济的发展模式，使得产能过剩产业居多，无法带动经济繁荣;二是存在制度转型的历史欠账，在国有企业改制过程中，出现近800万下岗职工，养老金支付压力巨大;三是人口流失严重，东北地区已成为“年轻人的流出地，老年人的停留地”，养老金难以实现可持续发展。

（三）主体间利益冲突

中央政府与地方政府之间既存在目标上的一致性又存在直接利益的博弈[3]。基础养老金全国统筹对于中央政府而言，是强化养老金制度的“兜底”责任和整体抗风险能力，对于地方政府而言，是保障地方经济发展，促进社会稳定和谐的手段。然而现阶段，中央政府负责制定养老保险政策，地方政府负责征收和发放养老金，考虑地方政府自身利益最大化的行为倾向，基础养老金全国统筹会造成基金盈余地区的养老金流出，影响地方政府对本地区财权与事权的控制。正确处理中央与地方利益的平衡，基础养老金全国统筹将实现帕累托改进，提高社会整体福利，而一旦利益平衡被打破，地方会出现消极或抵制情绪，最终使基础养老金全国统筹的实施效果大打折扣。

地方政府与地方政府之间存在横向竞争压力。首先，基础养老金全国统筹意味着统一缴费率，征缴率较低省份的企业面临企业经营成本的提高，可能会导致当地企业的撤资，削弱了地区发展的竞争力。其次，基础养老金在省际间的调剂余缺，会导致地方政府用于当地公共事业的可控资金发生变化，对于基金流出省份来说，削弱了地区福利水平的竞争力。第三，容易出现“穷帮富”的现象，基金有结余的地区不一定属于发达地区，这可能导致老年人口扶养比较低、养老金待遇水平较低、养老金有结余的欠发达地区，成為养老基金的流出地，影响社会和谐稳定。

（四）制度实施风险

基础养老金统筹层次提升的实施效果依赖于养老保险由省级统筹向全国统筹的衔接与管理，涉及到养老保险金的征缴和管理两方面。现阶段我国的养老保险基金采取收费的方式来筹集，在征缴层面主要存在两方面问题。第一，养老金征缴力度不够。党的十九届三中全会做出关于社会保险费征收体制改革的决定，改变原来由税务部门和社保部门征收的“双主体”体制，明确将基本养老保险费交由税务部门统一征收，虽然有明确的制度，但征缴业务和权利的整合过程相对缓慢，影响养老基金的整体征缴水平。第二，养老金征收缺乏法律强制性，个人与企业在缴费过程中容易出现道德风险，职工可能会随意中断缴费，企业可能会出现不缴、漏缴或选择按最低标准缴费的行为。事实上，中国城镇职工基本养老保险存在名义缴费率虚高，但实际缴费率较低的现象，据统计，2003-2016年，实际缴费率由19.9%上升到22.3%，上升速度缓慢。[4]

在养老保险管理层面，面临信息系统的挑战。在大数据发展背景下，统一化、标准化和共享化的信息系统无疑会为养老基金的管理带来新的生机。然而，目前养老金管理仍停留在省级层面，各地区在缴费基数、缴费比例和待遇计发上不统一，在经办职责、权限和服务标准方面不统一，参保人员的信息无法实现共享，给养老保险信息化管理带来了很大的风险与挑战。

四、实现基础养老金全国统筹对策建议

（一）推行养老金中央调剂金制度，缩小养老金地区差距

由于当前大多数省份在养老金收支情况和历史债务方面存在差异，基础养老金统筹层次直接从省级统筹上升到全国统筹的难度较大。加快推行养老金中央调剂制度，可以作为养老保险全国统筹的过渡性政策，在缩小地区差异、均衡养老负担、平衡中央与地区利益方面有重要调节作用，是实现统筹层次渐进式上升的重要手段。中央调剂金制度是指，地方政府将征收的职工养老保险基金按一定比例上缴到中央，由中央统一建立调剂基金，以收定支拨付给地方。2018年6月国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，提出了中央调剂金制度从2018年7月1日起实施，上解比例从3%起步，并逐步提高，具体上解额和拨付额见以下公式。

某省份上缴额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上缴比例。上缴额公式中规定了应参保人数作为参数，体现了中央政府与地方政府目标的统一，地方征缴覆盖面的扩大，有利于中央调剂基金的筹集，也有利于增加地方除上缴额外的剩余基金。

某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额=核定的某省份离退休人数×筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。体现了中央政府与地方政府利益的统一，既能实现基金在省际范围内的调剂余缺，使制度赡养比较高、工资水平较低的省份获得更多的拨付额，又体现了中央政府与地方政府的责任分担，地方政府在获得拨付额后存在的基金缺口仍需由地方政府承担，激励这些基金缺口地区通过合理合法手段增加基金收入。

（二）明确中央与地方的权责划分，平衡中央与地方利益

基础养老金全国统筹是对中央与地方在社会统筹养老金管理和控制上的权责重新定义，包括具体职责划分及财政分担机制。在职责划分方面，中央政府主要负责制定普惠又公平的养老金政策法规、管理社会统筹部分养老金的收支平衡、履行养老基金管理的行政监督职责，地方主要负责养老保险征缴的具体事务，规范参保主体的缴费行为。在财政分担机制上，中央政府主要负责中央基础养老金的按时足额发放和区域间基金缺口的协调，地方政府主要按中央制定的统一比率上缴中央基础养老金和个人账户养老金的按时足额发放。

由此可见，按照财权与事权相统一、财力与支出责任相匹配的原则，全国统筹需要中央政府承担更大的财政责任，尤其是对历史欠债和转制成本的承担，需要中央政府和地方政府共同改变过去非规范的、随意性的财政转移支付制度，这样才能平衡中央和地方的利益，既减轻中央政府“统包统揽”的压力，又能缓解地方政府对中央政府的过度依赖。

（三）完善养老保险信息化管理，减轻制度实施风险

建立全国范围内标准化和一体化的养老保险信息管理系统，以网络为依托，采取统一信息采集标准，统一公共服务平台、统一操作方法将各省参保人的基本信息、缴费记录、待遇发放等数据，形成全国养老保险大数据库。有利于提高养老保险全国统筹与异地结转的精细化、多维化、非结构化管理决策水平，促进社会保障制度的完善和劳动资源优化配置，促进基础养老保险全国统筹的合理性和可操作性的统一。

一方面，养老保险信息化管理有助于减少养老保险关系转移接续环节，提高流动人口参保率，保障流动人员的养老待遇发放水平，促进劳动力市场一体化进程。另一方面，养老保险信息化管理有利于实现中央与地方之间的信息共享，确保中央能够实时掌握地方职工平均工资、在职应参保人数、离退休人数、养老金征缴情况，保证中央养老金基金池的充足，防范养老保险资金风险。

参考文献：

[1]褚福灵.关于基本养老保险全国统筹的思考[J].中国社会保障，2013，（6）：36-38.

[2]邓大松，程欣，汪佳龙.基础养老金全国统筹的制度性改革——基于国际经验的借鉴[J].当代经济管理，2019，（03）：89-97.

[3]邓悦，汪佳龙.城镇职工基础养老金全国统筹中的央地关系研究——基于博弈论的分析视角[J].社会保障研究，2018，（04）：4-13.

[4]邓大松，薛惠元.城镇职工基础养老金全国统筹的阻碍因素与对策建议[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（4）：103-112.

责任编辑  魏亚男