基本养老保险全国统筹的思路与实践

编者按：党的十九大报告中明确提出：“尽快实现养老保险全国统筹”。基本养老保险全国统筹已经成为养老保险制度发展、社会保障公平正义的重点和难点任务，更是人民群众获得感、安全感、幸福感的重要组成部分。由辽宁社会科学院闫琳琳副研究员主持的国家社会科学基金项目“基于收入再分配的养老保险全国统筹实现路径研究”（项目编号：15CRK001）正是一项关于找寻基本养老保险全国统筹实施路径的应用型研究。最近课题组成员围绕课题主旨分别从基本养老保险全国统筹的思路与实践、社保征管体制改革与全国统筹、中央与地方的全国统筹博弈、全国统筹的困境及对策等方面撰写了四篇阶段性成果，在此集中呈现给各位读者。

[摘  要]基本养老保险全国统筹基本思路的确定应以收入再分配和财政补贴水平为“双标准”、以实现基本养老保险全国统筹“一对接”为原则，既体现统筹层次提升的收入再分配效应，同时也立足于现实财政支持能力，实现与现行省级统筹的平稳过渡。本文从基本养老保险全国统筹四种模式扩展提出全国统筹六方案，以基尼系数测算基本养老保险全国统筹的收入再分配效果，再结合“双标准”“一对接”原则提出基本养老保险全国统筹选择路径及对策建议，以期待实现养老保险省级统筹向全国统筹的顺利过渡。

[关键词]养老保险;全国统筹;收入再分配;财政负担

[中图分类号]F840.6  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）08-0042-07

一、问题的提出

目前，养老保险全国统筹已经成为全面建成小康社会、社会保障公平正义的重点和难点任务。养老保险制度为企业职工生存公平与劳动公平的实现发挥了重要作用。养老保险全国统筹的实现路径既要考虑养老保险政策转换成本，考虑财政对于养老保险负担能力，还要考虑养老保险统筹层次转换的顺利接轨与衔接。养老保险政策转换成本是从各个主体自身利益最大化角度出发而产生的额外成本，其可行性在于降低利益调整程度，增加制度刚性。辛宝海，卢驰文（2006）认为兼顾养老保险各方面利益关系是解决提高养老保险的统筹层次问题的关键。[1]高和荣，薛煜杰（2019）指出基本养老保险全国统筹面临着建设使命、统筹任务、收支平衡以及信息技术支撑等众多因素的挑战。[2]曹信邦（2009）认为除了协调各方面的利益关系、降低制度转换成本，养老保险全国统筹中央财政和地方财政的支付能力也是路径选择的关键点。郑秉文（2007）提出全国统筹的有效路径为国家财政给付基本保障养老金与单位个人给付个人账户养老金。岳宗福（2019）阐明了养老保险全国统筹的口径和内容，并指出实现职工基础养老金全国统筹是实现养老保险全国统筹的基本目标。刘伟兵、杨扬（2018）认为养老保险全国统筹受到各地区养老保险历史债务负担、制度覆盖率、基金收支结余等方面显著差距的影响。何文炯（2018）指出推进基本养老保险全国统筹，是一个巨大的工程，需要明确制度定位，建立科学合理的待遇确定、调整机制和周密的方案。这些重要的文献和思想大多处于全国统筹理念和观点的架构层面，少见结合养老保险全国统筹的收入分配重新梳理与财政支付的可行性提出基本养老保险全国统筹方案和实施路径。基本养老保险全国统筹的基本思路和实践要点是要以全国统筹的收入再分配效果和中央地方财政支付的可行性为出发点，实现省级统筹向全国统筹的平稳对接，这是基本养老保险全国统筹路径选择的核心依据和重要目标。

二、基本养老保险全国统筹的基本思路

基本养老保险全国统筹路径选择考虑的出发点，首要是实现养老保险的“六个统一”①，其次是缩减地区间的收入差距，显现地区间的收入再分配，更重要的是要在财政支持的现实性和可行性下选择路径，以实现在基本养老保险全国统筹路径上的公平、正义、共享。养老保险省际间、群体间收入再分配水平可以作为全国统筹路径选择的实施依据;其收入再分配水平的高低又同时关系着财政补贴需求和制度对接操作。充分考虑制度转轨难度、财政对收支失衡的支持力度和缺口补贴难度，形成兼顾收入再分配和财政补贴水平的基本养老保险全国统筹路径。

基本养老保险全国统筹可以选择以收入再分配和財政补贴水平为“双标准”、以“一对接”为原则，结合现实财政支持能力和收入再分配效应，实现全国统筹的平稳过渡。鉴于现阶段养老保险基金缺口造成的财政压力，基本养老保险全国统筹宜采用低财政补贴水平、适中收入再分配的起步模式，以全国统筹模式与省级统筹模式较易对接实现全国统筹路径的“一对接”原则。全国统筹模式与省级统筹模式的差异决定了统筹层次提升的制度转换成本，进而决定了能否顺利实行基本养老保险全国统筹。

三、基本养老保险全国统筹方案设计

基本养老保险全国统筹的方案设计可以选择延续现行的计发办法进行调整，也可以选择全面改革。考虑到养老保险改革难度，以延续现行计发办法进行调整较为可行。核心的调整要素为缴费基数的确定。缴费基数可以根据全国社会平均工资、全国平均缴费基数、省社会平均工资、省平均缴费基数、个人指数化工资等指标进行设定。全国统筹的模式可以细化为：全国社会平均工资或全国平均缴费基数模式;（全国社会平均工资或全国平均缴费基数+个人指数化工资）/2模式;（全国社会平均工资或全国平均缴费基数+省社会平均工资或省平均缴费基数+个人指数化工资）/3模式;个人指数化工资模式。劳动者个体工资与统筹工资（养老保险缴费基数）差异，带来了不同模式之间收入再分配效果的差异。

模式I：全国社会平均工资（全国平均缴费基数）模式

模式Ⅰ的基础养老金以全国职工平均工资或全国平均缴费基数为基数发放，发放比例按累计工作年限计算。这一模式充分消除了地区差异、区域差异、个人差异，只考虑劳动者的工作年限。这是一种全国统一的基础养老金缴费基数，大大提高了欠发达地区和低收入者的养老金水平，实现的收入再分配效果最强。

模式II：（全国社会平均工资或全国平均缴费基数+个人指数化工资）/2模式

模式Ⅱ在模式I的基础上加入了个人工资（个人指数化工资）的影响，兼顾了全国平均水平和个人贡献。基础养老金以全国职工平均工资或全国平均缴费基数和个人工资的均值为基数发放，养老金给付水平取决于全国平均工资和个人工资水平，两者的权重相同（各为0.5）。模式Ⅱ中基础养老金缴费基数不再是全国统一的平均工资水平，全国平均收入工资水平和个人工资水平均对养老金给付水平有影响，在一定程度上缩小了养老金收入差距，养老保险统筹收入再分配效果次大。

模式III：（全国社会平均工资或全国平均缴费基数+省社会平均工资+个人指数化工资）/3模式

模式Ⅲ在模式Ⅱ的基础上又加入了各省平均工资水平，基础养老金以全国职工平均工资或全国平均缴费基数、省平均工资和个人工资水平的均值为基数发放，三者对养老金给付水平的影响程度相同（各为1/3）。模式Ⅲ采用中央、省（市）和个人三者工资加总除以3的给付标准，基础养老金计发在个人工资水平和全国平均工资水平的基础上进一步考虑了各省平均工资水平的差异，体现了省际和个人两个层面的收入差距，收入再分配效果在模式Ⅱ的基础上进一步递减。

模式IV：个人指数化工资模式

模式IV曾是全国计划经济时期养老金的给付方法，这种模式以个人工资水平作为养老金的给付标准，基础养老金计发基数为退休前一年个人工资水平。基础养老金给付按照个人贡献计发，没有考虑区域间、人群间的差异，仅根据个人贡献给付基础养老金，因此没有任何收入再分配效果。

从基本养老保险全国统筹计发办法各模式的分析（表1）可以看出，从模式I到模式Ⅳ，平均收入水平对养老金给付标准的影响越来越小，基础养老金收入再分配力度越来越小，收入再分配程度逐步降低。其中模式Ⅰ完全按照平均原则分配基础养老金，收入再分配效果最大，而模式Ⅳ的养老金给付仅仅考虑个人工资水平，平均收入对养老金给付无影响，无任何收入再分配效果。

从模式I到模式Ⅳ，逐渐增大了劳动贡献对养老金给付标准的影响，越来越侧重劳动公平，弱化生存公平。如模式Ⅳ完全体现的是劳动对等原则，收入再分配效果为0，即实现了“劳动公平最大化”，而模式Ⅰ充分考虑老年人的生存权利，收入再分配力度最大，即实现了“生存公平最大化”。可见，随着统筹模式的调整，收入再分配效果与生存公平程度呈同向变动趋势，而与劳动公平程度呈反向变动趋势。进一步将模式Ⅲ变形，即按一定比例分配养老金给付水平，一部分拿到中央统收统支，另一部分实行省级统筹模式，根据分配比例可分为1/3中央统筹模式和1/2中央统筹模式。

根据四种模式的整理与变形，形成了基本养老保险全国统筹“六方案”：方案一即全国社会平均工资（全国平均缴费基数）模式;方案二即（全国社会平均工资或全国平均缴费基数+个人指数化工资）/2模式;方案三即（全国社会平均工资或全国平均缴费基数+省平均工资或省平均缴费基数+个人指数化工资）/3模式;方案四即1/2中央统筹模式，1/2仍为省级统筹;方案五即1/3中央统筹模式，2/3仍为省级统筹;方案六即个人指数化工资模式，具体见表2。

在基本养老保险全国统筹的六种方案中，第一种方案高收入地区向低收入地区、高收入群体向低收入群体的收入再分配程度最高，最大限度体现生存公平;以全国社会平均工资或全国平均缴费基数为计发基数消除了地区间和各群体之间的收入差距，收入再分配力度最大，但要面对巨大的财政补贴压力以及高收入地区的“抵触”压力。

第二种方案将个人指数化工资引入养老金发放模型中，在体现生存公平基础上，进一步体现劳动公平;以全国平均工资或全国平均缴費基数结合个人指数化工资为计发基数将收入再分配范围扩大到省际之间，收入再分配力度较省级统筹有所增大。

第三种方案在考虑个人收入差异的基础上，进一步反映省际收入差异，收入再分配程度低于前两种方案。以全国平均工资或全国平均缴费基数、省平均工资或省平均缴费基数和个人指数化工资为计发基数既扩大了收入再分配范围，同时也考虑了各地区经济发展差异。

第四种方案和第五种方案是第三种方案的变形，第四种、五种方案将1/3、1/2采用全国统筹一元化发放，采取按比例方式分配养老金给付。即一定比例上缴中央账户，实行全国统筹一元化发放，剩余部分留存地方，实行省级统筹发放，在体现生存公平的基础上，充分体现“多缴多得”的劳动公平原则，既促进劳动力的合理流动，也体现地方经济发展差异。

第六种方案为统筹养老金以个人指数化平均工资计发，完全体现“多缴多得”的劳动公平原则。以个人指数化工资为计发基数不存在收入再分配效应。

四、基本养老保险全国统筹各方案的收入再分配效果测量

养老保险统筹层次提升带来各地区之间养老金计发给付的公平性问题，既要体现计发给付的全民普惠公平，同时还要矫正初次分配带来的不公平。本文提出利用“基本养老保险全国统筹基尼系数”测量系数，分析31个省份全国统筹的收入再分配效果。取值为2010年31个省份社会平均工资和全国社会平均工资。

“基尼系数”是考察收入再分配均衡程度的重要经济统计指标。选择协方差法来测量我国养老保险统筹层次收入再分配的效应大小具有很强的可行性和现实性，基尼系数分组数据的协方差公式[3]如下：

（1）

其中，人均收入和人口比重分别为Xi和Pi，μ为总人均收入。

基尼系数测量值越大，表明基本养老保险全国统筹方案的收入再分配力度越小，基尼系数测量值越小，表明基本养老保险全国统筹方案的收入再分配力度越大，见图1。

图1  基本养老保险全国统筹基尼系数比较

根据基尼系数调节力度计算公式可以得到全国统筹各方案基尼系数、辛恩指数和分配差（见表3）。方案一基尼系数为0，MT指数为0.129，缩小分配差100%;方案二基尼系数为0.066，MT指数为0.063，缩小分配差48.8%;方案三基尼系数为0.088，MT指数为0.041，缩小分配差31.8%;方案四基尼系数为0.065，MT指数为0.064，缩小分配差49.6%;方案五基尼系数为0.086，MT指数为0.043，缩小分配差33.3%。与未物价修正比较，物价修正后基础养老金全国统筹分配基尼系数有所提高，收入再分配作用稍有减弱。基本养老保险全国统筹各方案收入再分配效果的强弱排序为全国统筹方案一>全国统筹方案四>全国统筹方案二>全国统筹方案五>全国统筹方案三>全国统筹方案六。基尼系数调节力度的强弱排序为全国统筹方案六<全国统筹方案三<全国统筹方案五<全国统筹方案二<全国统筹方案四<全国统筹方案一。从基尼系数结果来看，基础养老金全国统筹缩小初次分配差，实现了更公平的分配。

养老保险统筹层次收入再分配功能不仅体现在收入再分配范围、收入再分配深度、缩小群体间收入差距以及劳动负担程度等宏观收入再分配效应层面，同时也体现在统筹前后个人福利变动程度的微观收入再分配效应。这种微观收入再分配效应通过全国统筹各方案基尼系数得以体现。根据基尼系数的综合测算结果，方案一收入再分配力度最大，方案三和方案五为进入全国统筹收入再分配力度较小方案，也是易于省级统筹与全国统筹对接的方案。

五、基于“双标准、一对接”全国统筹的实践

财政补贴能力是基本养老保险全国统筹能够实现的关键。为确保基本养老保险全国统筹的顺利开展，财政负担压力是路径选择的重要关键点。财政补贴程度是对基本养老保险全国统筹各方案择优选择的又一主导标准。

根据基本养老保险全国统筹各方案的财政负担压力进行测算，2020-2035年基本养老保险全国统筹的财政负担压力为全国统筹方案一>全国统筹方案二>全国统筹方案三>全国统筹方案六=全国统筹方案四=全国统筹方案五;2036-2050年全国统筹方案二>全国统筹方案三>全国统筹方案一>全国统筹方案六>全国统筹方案四>全国统筹方案五。（见表4）

从上表中综合考虑来看，基本养老保险全国统筹方案四和基本养老保险全国统筹方案五是较为符合“双标准”的，改革成本较小，财政负担压力适当的方案。如果再进一步的比较全国统筹方案四和全国统筹方案五的实施难度，从财政低水平投入起步的角度来看，可以选择全国统筹方案五作为起步方案，之后再逐步提高全国统筹中央账户的比例。

基本养老保险全国统筹的基本目标是实现省际间、群体间的收入再分配，收入再分配水平是衡量各统筹方案是否合理的基本依据，以财政支持现实可行性和制度对接现实可行性为评价标准。根据“双标准”“一对接”的路径选择标准，基本养老保险全国统筹初期应以基础养老金1/3全国统筹、2/3省级统筹（方案五）模式起步，既能够体现收入再分配效果，同时也能够降低财政补贴压力，实现与省级统筹的平稳对接。养老金全国统筹部分能够实现生存公平，保证劳动力在全国范围内的自由流动，避免迁移对劳动力的养老金福利带来损失，同时也能够避免收入再分配力度过大造成中央财政负担过重。2/3养老金实行省级统筹能够实現与现行省级统筹模式的平稳对接，充分反映地方经济发展差异，体现“多劳多得”的分配公平原则。随着地区间、群体间收入差距逐渐缩小以及财政支持能力持续提高，基本养老保险全国统筹最优模式由1/3全国统筹模式向2/3全国统筹模式转变，逐步实现方案一的全国统筹方案。

基本养老保险全国统筹的实现除了科学、精准的路径选择之外，还需要基本养老保险全国统筹的相关政策引导、推进机制和配套措施的建立与逐步完善。根据基本养老保险全国统筹合意模式，确定科学合理的全国统筹推进体系、政策引导机制、配套措施和完善法律保障体系，妥善处理现行制度存在的问题，不断完善配套管理措施，提高全国统筹合意模式的现实操作性。出台完善的政策框架，科学、规范的确定基本养老保险全国统筹制度设计、参数选择及配套措施，明确规定参保人群、缴费率、缴费基数、退休年龄、计算和调整津贴水平的公式。特别是在中央调剂金制度、费率费基“双降”实施过程中，建立健全中央政府补贴各省养老保险基金的测算体系，为推进基本养老保险全国统筹的实现提供权威的依据，将全国统筹纳入社会保障法律轨道，利用国家的法制规范为基本养老保险全国统筹提供可靠性、安全性的担保。建立完善的管理和服务体系能够扩大养老保险覆盖面，降低管理成本，进而降低基本养老保险全国统筹财政支出。各省应加大对养老保险基金的督导力度，切实担负起全国统筹管理和服务的责任，也要根据本地情况，相应制定符合本省人口、经济、社会发展情况的规定和细则，促进基本养老保险全国统筹的完善与实现。

参考文献：

[1]辛宝海，卢驰文.推进财政体制改革提高社会保险统筹层次[J].理论探索，2006，（05）.

[2]高和荣，薛煜杰.基本养老保险全国统筹面临的挑战及其应对[J].华中科技大学学报（社会科学版），2019，（1）.

[3]习明，洪兴建.基尼系数的一种简便计算方法——协方差公式[J].统计与决策，2007，（21）.

责任编辑  魏亚男