房屋征迁货币化安置视角下房票制度的思考

唐伟杰 陈雪婷 高洁 陈晖 林巧婷

摘要：泉州市泉港区政府为加快解决泉港石化工业区“厂村混杂”问题，保障周边群众生命财产安全，决定组织实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目。政府为探索破解拆迁安置困境，在全区范围内推行“房票”安置新模式。从泉港房屋征迁货币化安置背景出发，通过文献研究和实地调研阐述当前泉港区房票安置的探索与特点，根据实地调研过程中房票推行的情况，针对当前泉港区陷入房票成“绑票”的困境进行分析，并对“房票”新模式在泉港地区厂村混杂背景下推广实践提出反思。

关键词：货币化安置房票政策房屋征迁

一、文献综述

目前国内关于房票政策的研究还不多见，已有研究大多集中在城中村改造与宅基地的整理与退出领域，实行房票政策的地方也不多，且各地房票安置政策各有异同。已知实行房票政策的地区主要有安徽省安庆市、安徽省铜陵市、浙江省湖州市、山东省以及内蒙古郭尔多斯市东胜区。

从房票主管部门来看，一般是建设部门（铜陵市）或者国土部门（安庆市）负责，有的则是在名义上两者联合，实际具体由建设部门负责。“房票”安置的实施主体通常是下一级的各片区人民区政府或者街道办事处进行政策实施落实，如嵊州市指定“城中村改造工作领导小组办公室负责制定‘房票安置的具体实施方案，会同城中村改造房屋征收实施单位共同实施”[1]。

从“房票”的购买标的来看，各地房票的使用范围一般限定在“房票”发行地的城市总体规划用地范围，例如2015年年初浙江省台州市路桥区在城中村改造中提出了“房票”式安置的政策，规定房票必须实名制，只可在路桥区范围内使用[2]。

在使用性质上，购买标的为一手商品住宅，少量城市（衢州市、銅陵市）允许存量房（二手房），限制使用“房票”购买商业、办公性质的商品房;可用“房票”抵付购房款，不允许买卖“房票”、更不能兑换现金。例如2010年安徽省铜陵市在棚户区改造中，居民可用房票选购政府投资的安置房，也可选购政府组织在商品住房项目中团购的安置房[3]。2015年安徽省安庆县提出了房票政策的拆迁新模式，被征收人自行向参与房票结算的房地产开发企业购买商品住房用于房屋征收安置[4]。2015年年初浙江省台州市路桥区购买价值大于或等于房票总额的一手商品房，不得转让、买卖、套现，只可在被征收人、房地产开发企业、征收人之间流通[2]。山东省2016年5月8日出台政策，对于自愿退出宅基地的农民，按照补偿标准发放房票，可抵作购买商品房的房款[5]。

房票定价机制以及优惠政策是房票的核心内容。各地在定价上基本做到同市场接轨，差别在于以县（区）为单位还是规划单元为单位去评估市场价是多少[2]。鄂尔多斯市通过公开招标收购房源，入选的房源充分考虑市场价。“政府委托五家评估公司对开发商的项目进行市场化评估，去掉一个最高价，去掉一个最低价，从其余三家取平均价确定政府对房源的控制价，最低的“三类地段”折算后房屋价格为每平方米3822元。”[6]。房票的安置优惠基本上是政府方优惠，房企则基本没有，仅仅有些“对购买商品房安置的被征收人给予团购价格的优惠，不得随意涨价和捂盘，按合同约定交付房屋”（路桥区）的软性表述。相比而言，安徽城市的“房票”政策中房企优惠幅度更大一些[2]。浙江省湖州市吴兴区的房票可折价入股，享受分红[7]。

二、泉港区“房票式”安置的探索

（一）泉港“房票”安置背景

2017年泉港区政府为加快解决泉港石化工业区“厂村混杂”问题，保障周边群众生命财产安全，决定组织实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目，在文件中提出房票安置的方案。泉港区“房票”安置指被征迁人全部选择货币补偿并且有意向在泉港区域内购买商品房实现住房安置，征迁人将可安置面积内的房屋征迁补偿款、补助和奖励金以等值“房票”形式作为补偿资金凭证提供给被征迁人，被征迁人持房票购买泉港区域内的商品房，并通过房票与结算部门进行资金结算。泉港区政府房票补偿金额来源于政府贷款，在房票补偿额度上有一定程度上的主观限制。

（二）泉港区“房票”面值

房票初始面额由可安置面积内的房屋征迁补偿款（包含主体结构补偿、室内二次装修补偿、货币补偿补助金、按期签约腾空奖励金）和区内购房奖励金两部分组成。房票上的房屋征迁补偿预留款是按照“可安置面积”内1500元/平方米预留，其他的房屋征迁补偿款会用“现金存单”另外支付。而区内房购房奖励金是最高标准为1810元/平方米（指第一时段内签订协议并购买签订限价协议的商品房时可享受奖励标准。如果买的是非限价签约房产，奖励金会降档，比如第一时段内签订协议的会降为1210元/平方米），累计申请奖励面积不超过“可安置面积”。

（三）泉港区“房票”使用以及返现或授权

被征迁人所持有的房票仅限在泉港区域内使用，可用于购买商品住房（含二手房）。在保障人均居住面积不少于35m2的情况下，房票还可用于购买店面、铺位、办公用房、地下车位、储藏间等非住宅用房（含二手房），若不想再继续购买在可安置面积达到75%的（含授权他人使用面积）的条件下，房票剩余购房奖励金可以用现金形式返现。房票自开具之日起，有效期为3年，仅限被征迁人本人或其配偶、父母、子女等被征迁房屋产权共有人使用，房票剩余购房奖励金可授权他人使用。

三、泉港区“房票式”安置的特点

（一）“双限房源”供给形式

“双限房源”就是“限制销售价格、限制购房”的对象为房票安置群众。竞拍房地产开发企业与政府签订限价开发协议，将50%以上住宅作为“双限住房”，并制定出台了《稳定房票房源供应及住房价格实施方案》、《关于进一步加强房地产市场调控的实施意见》等多项政策措施，对房源的销售价格和购买对象双向控制。签约楼盘按照签约协议规定明码标价，防止坐地起价。

（二）房源置换更具经济补偿性

根据泉港区房票安置方案，持房票购房可以最高享受购房奖励金1810元/平方米，参照商品住房市场价值，群众的房票补偿价值，基本上可以将农村自建房与城区商品房按“一比一”置换，改善居住水平。被征迁人人均建筑面积大于70m2，可安置面积=人口数×70m2;被征迁人人均建筑面积（含奖励面积）小于70m2大于35m2的，可安置面积等于房屋认定面积（含奖励面积）;若被征迁人人均建筑面积小于35m2，则可安置面积=人口数×35m2。综合上述不同情况的可安置面积计算公式，在其他影响因素如楼层数、装修档次等，相比较货币安置以及产权置换而言，房票安置的经济补偿性更强，对应于市场上基本实现1：1房源置换。

四、房票补偿现况

（一）房票政策补偿额度低

泉港区2017年新楼盘公布的平均价格在4485元/m2，而《方案》中房屋主体结构（砖混）和二次装修补偿评估标准最高为1330/m2，政府另行给予货币补偿补助金，按时签约的腾空奖励金总共计2430元/m2，与目前泉港区房地产市场价相差2155元/m2，尽管拆迁户选择产权调换安置或房票安置，都要经过二次装修，按最低普通装修费用1200元/m2，拆迁户搬迁入住每平方房屋重置价为5600元以上。而受市场浮动因素影响，在拆迁开始后，预估泉港区的商品房平均价格会在5000元/m2左右。《方案》中所制订的房屋拆迁补偿标准与泉港的现实行情价格存在明显偏差。房票补偿额度相对较低，与市场化不符。

（二）房票政策利益相关人问题分析

1部分征迁村民期望值过高。人们的思维方式以及心里想法会受各种因素的熏陶影响养成一套行为定向及模式，从而影响政策的执行效果。鉴于以往拆迁补偿思维，部分村民们对此持有过高的期望值。部分被拆迁户将房票定义为三平米换一平米，政府1：1置换成了表面功夫。据走访调查，S片区的村民纷纷通过违规抢建“随便在地上建起七层楼”，试图换来更高的补偿。许多抢建的资金甚至是通过借贷、会子得来的资金，在拆迁补偿中实现利益最大化。“你没钱，还要给别人利息还有会子，那没有办法，那就量，其实你这两层可以量两百万，政府给你压低，才量一百八十万，你本来是有利的，现在变成无利的”有村民如是说。村民抢建行为得不到预期的补偿值，过高的期望值与现实落差让村民对房票产生抵触心理，使得拆迁过程中房票的推行变得更为艰难。

2部分征迁村民不等价对换的思想。部分征迁村民缺乏对房票政策的详细了解，传统乡村中口口相传的信息传递，难免削弱房票的实际效用与价值。其忽略城区地段位置以及经济发展情况等因素，认为房票的作用是可以等价对换到好地段同样大小的房子。村民不等价对换的强烈主观意识先入为主，忽略实际情况，房票政策就是三平米换一平米的“剥削”。从心理上对房票产生抵抗，房票政策的执行效果大大削弱。

五、房票政策的实践反思

房票补偿安置政策最好的平衡点就是达到政府、利益相关人以及第三方之间的共赢，而政府作为房票政策的制定者与实施过程中的协调者，其行为决定了这场利益博弈是否能达到共赢。

（一）房票政策问题的思考

泉港区房票政策是在厂村混杂的背景下泉港区政府实施的拆迁安置政策，其拆迁安置的资金主要来源于政府贷款。因此在执行的过程中便会存在一定的局限性，从而影响政策的有效执行。从房票面值的制定、文件以及实地调研来看，选择房票进行补偿安置是高于其他两种补偿方式。对于中下层被拆迁户来说，他们本身条件可以等值对换到普通城区甚至距离中心较远的房源，达到政府所谓的1∶1置换。但对于中上层拆迁户来说，虽然他们能够丈量对换的房票面值较高，但要等值对换到城区同等质量水平的原房子的话，便达不到1∶1置换。房票额度的局限性显而易见。且从房票制定到实施，存在时间延迟性。当房票投放到市场并使用时，市值便可能无法与之相等价。正因为参与市场化，房票本身局限性便更加突出，跟不上日益增长的需求。在市场化运行的过程中，房票与第三方挂钩，二者之间的接洽不够透明、公开，便容易让房票在推广的过程中受到很大的阻力，使被拆迁户对此产生误解。房票本身在设定时便应该进行充分的调研，在厂村混杂的背景下，面临拆迁的几个村庄之间的差异性较大，代表性的分别是K村、S村、D村。不论是从整个村的生活水平、环境条件以及村庄本身的资源来说，差异性都是十分明显的，村民对于拆迁补偿的需求以及情感诉求都对房票政策提出一定的挑战。

（二）行为主体之间的博弈思考

站在政府的角度上，房票政策是有利于整個泉港区发展，一方面贷款得来的拆迁安置资金可以在泉港区进行可持续发展，避免资金外流;另一方面，对于被拆迁户来说拥有更大的自主选择权，可根据自身的情况选择合适的房源。泉港区人民政府作为政策制定以及实施主体可以说是用心良苦。但是在实际上，房票的补偿额度的确不够高，对于那些原本条件优越的被拆迁户来说，他们得到的补偿有一定的落差。在监管者方面，签约开发商地产的房源价格水平的监管有所欠缺，还需加强严控力度，维护被征迁人的相关利益。而对于被拆迁户来说，他们也应该切合实际，摆正旧有的拆迁就能一夜暴富的观念。同时，被拆迁户对于拆迁补偿心存有较高的期望值，尤其是很多处在厂村混杂较严重的村庄，一方面他们早有想要通过拆迁从而改善生活环境的想法，另一方面又想成为拆迁的最大受益者再者，部分被拆迁户对于房票对换的概念有所偏差，处在偏远的厂村混杂地段房子价值很难达到预期中的单纯通过房票进行等值对换。而房票政策的实施者没有发现政策接受方与制定方之间的效果落差。因此，被拆迁户抱怨政策制定的不合理，而制定者却认为他们不能互相理解。这二者之间的博弈，不管是利益博弈还是情感博弈，最终目的是要达到双方共赢，因此“同理心”是十分重要的。行为主体之间互相理解互相沟通，给双方足够的理性空间，房票政策的推行便会是拆迁过程中加速剂，而不是不顾被拆迁户利益的“绑票”。

参考文献：

[1]张国化浙江湖州市吴兴区"房票"制度浅析[J].农村工作通讯，2016（14）：55

[2]郑埼，杨叶春，洪勇“房票”式安置的探索与成效——以浙江台州市路桥区为例[J].中国房地产，2016（22）：78

[3]铜陵市住房和城乡建设委员会铜陵“房票”安置和谐棚改[J].城乡建设，2014（12）：62

[4]彭日东，张君对鄂尔多斯以“房票”去库存实现棚户区改造的调查[J].改革发展，2017（04）：18

[5]李铭波房票安置化解征迁拆之难[J].资源与人居环境，2016（06）：73

〔本文系福建省社科规划青年项目“福建省城乡基层社会样态及治理机制创新研究”（项目编号：FJ2017C051）研究成果〕

（唐伟杰、陈雪婷、高洁、陈晖、林巧婷，福建农林大学）