湖北省乡村旅游扶贫政策执行分析

陈娟　胡丹丹

[摘    要] 良好的扶贫政策是实现乡村振兴的基础，然而任何政策的落实都需要有效地执行。运用模型分析和定性研究等方法，基于史密斯的政策执行过程模型，从政策框架、执行机构、目标群体及政策环境四个维度对湖北省乡村旅游扶贫政策的执行状况进行分析，可以发现：湖北省乡村旅游政策已初步形成体系并取得显著成效，但存在政策可操作性不强、执行机构执行偏差、目标群体素质低下、乡村旅游同质化等种种问题，需要从完善政策框架、优化执行机构执行能力、改善目标群体素质以及社会环境等方面来优化乡村旅游扶贫政策的执行效果。

[关键词] 湖北省;乡村旅游;扶贫政策;政策执行;史密斯模型

[中图分类号] F592.0  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2019）10-0100-08

一、问题的提出

对于乡村旅游的起源众说纷纭，王婉飞认为乡村旅游最早起源于法国巴黎[1]，也有学者认为乡村旅游的兴起以意大利“农业与旅游全国协会”的成立为标志，但可以确定的是乡村旅游最早起源于19世纪的西欧国家。20世纪80年代，西方国家逆城市化开始显现，城镇居民开始逃离都市生活的压力，寻求乡村的宁静与安逸，乡村旅游逐步发展起来，甚至在一些发达国家乡村旅游的迅速增长对于改善农村不景气的经济状况起到了促进作用，被认为是改变乡村经济结构的重要途径[2] 76-80。而我国的乡村旅游起步较晚，萌芽于20世纪80年代。1989年4月，在中国农民旅游协会第三次代表大会上，正式将“中国农民旅游协会”更名为“中国乡村旅游协会”。随后，国家旅游局在1998年、2006年、2007年、2010年分别将旅游主题定为“华夏城乡游”“中国乡村游”“和谐城乡游”“中国乡村游”，给乡村旅游的发展带来了良好的契机。2015年以来，乡村旅游产业的发展成为脱贫攻坚的重要抓手之一。乡村旅游扶贫不同于“输血式”的财政扶贫、救济扶贫或物资捐助等方式，它是一种借助于农村旅游资源的开发，以市场为导向，在政府和社会力量的帮扶下，增加贫困人口经济收入的“造血式”扶贫。

隨着社会各界对乡村旅游扶贫的愈发重视，学术界的相关研究也如雨后春笋般涌现。就目前来看，我国对于乡村旅游的研究主要采用定性研究，内容集中于概念辨析（邓小海等，2017）[3] 265-269、探究发展模式或机制（毛峰，2016）[4] 212-217、分析发展现状（吴靖南，2017）[5] 99-103、取得的成效（马聪玲，2016）[6] 55-57等方面，而鲜有研究聚焦于乡村旅游扶贫政策的执行过程。我国各级政府在乡村旅游扶贫上已经作出了全方位的部署，然而“政府目标的实现、决策方案的落实，关键在于行政执行”[7]。因此，本文将基于史密斯政策分析模型，分析湖北省乡村旅游政策的执行过程取得了怎样的成绩，遭遇了哪些困境，又如何避免乡村旅游扶贫政策陷入形式主义的泥潭等。

二、分析框架

1873年，美国学者托马斯·史密斯于《政策执行过程》一文中，首次提出了一个描述政策执行过程及其影响因素的模型[8]。史密斯认为影响政策执行的变量主要有四个（见图1）：一是理想化的政策（Idealized Policy），它是指政策制定者试图导致的理想化的作用形式，包括政策方案是否可行，政策目标是否合理等;二是执行机构（Implementing Organization），主要指政府部门的人员配备是否合理，执行人员是否具备必要的能力和素质等;三是目标群体（Target Group），即政策对象，政策执行的直接受众，主要指目标群体的组织或制度化程度、接受政策的能力等;四是政策环境（Policy Environment），指影响政策执行的外部要素，包括政治、社会、文化、经济环境等。该模型说明有效地执行必须以这四大因素的良好互动为前提。如果各要素发生“紧张”，通过机构进行“处理”，并将结果“回应”到政策执行过程中，以实现执行系统平稳;如果没有问题出现，则进行“建制”，然后再间接予以“反馈”，最终形成一个相互作用的循环。

史密斯模型在我国公共政策分析领域得到广泛运用，如义务教育政策、房屋拆迁政策、精准扶贫政策、二孩政策等。可见，利用该模型来探讨政策的执行情况具有普遍性和稳定性，该模型的四个因素基本上被公认为公共政策执行过程中的主要影响要素。但该模型忽视了各执行机构之间以及执行机构与社会力量之间的协调与配合，也忽视了政策执行的具体背景和地域特点，因此本文在原有模型的基础上会加入其所忽视的因素，来分析湖北省乡村旅游扶贫政策的执行过程。

三、湖北省乡村旅游扶贫政策执行现状分析

（一）湖北省乡村旅游扶贫政策已初步形成体系

2013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的概念，各地改以往的“大水漫灌”式粗放扶贫为“滴灌”式精准扶贫。据统计，我国农村贫困人口从2012年底的9899万减少到2018年底的1660万，累计减少贫困人口8239万人[9]。可见，我国贫困地区正在不断地从贫困的泥潭中摆脱出来。2016年国务院先后印发《乡村旅游扶贫工程行动方案》《“十三五”脱贫攻坚规划》等文件;2017年国家发改委等部门联合印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案》等文件，着力营造乡村旅游良好发展环境;2018年文化和旅游部联合多部门发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》等，将乡村旅游作为实现乡村振兴的重要举措。这一系列政策不仅对乡村旅游扶贫做出战略规划，引入社会力量对乡村旅游扶贫开发进行一对一的帮扶，还注重资金支持，拓宽融资渠道，以带动更多贫困地区脱贫增收。

湖北省为响应中央战略，从2010年“两圈一带”到2014年“两圈两带”再升级到2018年乡村旅游七大片区发展格局。2018年湖北省相继出台《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》和《湖北省“乡村旅游后备箱工程”实施方案》，致力于将旅游业转变为深度贫困地区脱贫致富的重要产业和动能，将销售旅游产品变为农民创收的重要门路，以带动10万户以上农民脱贫致富。同时，全省积极探索“互联网+旅游”的发展模式，将电商扶贫与旅游扶贫相结合。据湖北省2018年脱贫攻坚发展报告指出，全省共有35个贫困县实施旅游扶贫工程，带动17.78万贫困人口增收[10]。湖北乡村旅游政策基本涵盖了政策的总体规划、资金投入、资金监管等方面，融入了政府、市场、社会、贫困人群等各方力量，已初步形成协调发展的体系，试图引爆贫困地区经济发展的乘数效应。

（二）湖北省乡村旅游扶贫政策执行的成效

1. 多种可借鉴的旅游扶贫方式正在发力。湖北省各级政府着力破解乡村土地流转、农宅租赁等瓶颈，发动企事业单位、城市社区、行业协会等结对帮扶贫困村或贫困户，学习借鉴其他地区的成功经验，不断引导乡村旅游产业由单一的“农民自营+政府引导”模式向“景区带村”“能人带户”“合作社+农户”“公司+农户”等多元化经营模式转变。“景区带村”指依托本地的优质旅游资源，建设一个辐射全域的景区，吸引一批旅游相关企业，给当地群众增加就业机会，以推动当地经济的发展。例如，恩施市沐抚镇开发的恩施大峡谷景区就为本地居民提供了760个工作岗位。“能人带户”是指在乡村旅游发展中，以一些具有突出经营管理能力或其他才能的人为主导，带动贫困户参与乡村旅游服务，从而实现共同致富的发展模式。“合作社+农户”指村民在村或镇旅游合作社的带领下投入乡村旅游行列，实现脱贫增收。“公司+农户”指公司以旅游为切口，组织和培训农民，让他们加入到乡村旅游产业中来，农民可从中获得土地流转费、入股分红、租赁费或劳务费等实现增收，公司与农户呈现出互相依存、利益共沾的关系。

2. 特色乡村旅游品牌聚集效应正在提升。为吸引更多的游客，湖北省越来越注重旅游品牌建设和宣传推广工作。各地几乎每年都会举办乡村旅游文化节等活动，并通过微信、微博、抖音等社交软件进行宣传，以加强乡村旅游的知名度和外界对湖北省乡村现状的再认识。隆中“草庐·诸葛亮”、利川“龙船调”、建始“黄四姐”、秭归龙舟节、武当功夫等一批具备了一定规模和优质服务的文化旅游品牌，经过互联网等各类媒体的宣传，已经在人们心中留下了深刻印象，品牌聚集效应也在不断地提升，带动了当地经济的快速发展。同时乡村旅游品牌吸引着外部投资进入贫困地区，以改善贫困地区的基础设施，提升贫困地区居民的幸福感和归属感。

3. 乡村旅游产业投融资渠道正在拓宽。资本是整合和推动乡村旅游发展的核心要素。湖北省各级政府一方面积极争取财政拨款和专项金融支持，以建设和完善基础设施和公共服务体系。另一方面，不断改革和完善融资体系，鼓励支持私营企业、民间资本与政府合作共同健全农村公共设施，打造乡村特色旅游市场。2018年上半年，中国农业发展银行湖北省分行审批旅游项目资金30.98亿元，其中审批道路交通类扶贫过桥项目37个，总里程达5425公里，农村公路类贷款总额29.45亿元，惠及建档立卡贫困人口28.6万人[11]，不仅解决了贫困地区“出行难”问题，也为乡村旅游业的发展提供基础设施条件。同年，制定出《湖北省扶贫资金项目公告公示办法》要求将扶贫资金主动全面、真实及时地向社会公开，以接受公众的监督。宽松的投融资环境不仅为乡村旅游的发展提供了保障，也促进了乡村旅游产业中利益共同体的形成，以实现“双赢”或“多赢”。

四、湖北省乡村旅游扶贫政策执行的困境

（一）政策框架：乡村旅游扶贫政策缺乏可操作性，覆盖范围较小

在湖北省政府的领导下，各级政府都根据自身情况对本地乡村旅游的发展作出了整体规划。但就具体的发展模式而言，各地区的旅游项目不够注重当地特色，缺乏独特形式，导致各个贫困村旅游发展缺少特色。虽然是在精准扶贫，但精准度并不高。鄉村旅游的成功要让游客“看得见山，望得见水，留得住乡愁”，因此需要基层政府花费大量的时间、精力、财力对各个贫困村深入考察调研，制定出切实可行的乡村旅游规划，才能真正意义上帮助贫困人口脱贫致富。另外，在各级乡村旅游规划里只是将旅游规划细化到每个镇、每个街道要建成多少数量的农庄和农家乐等作出安排，但对于乡村旅游如何建立机制引入社会力量，如何将乡村旅游扶贫与智力扶贫、文化扶贫、科学扶贫等方式结合起来，乡村旅游的开发应如何保护当地的生态等问题并没有作出详细规定。

（二）执行机构：压力性体制下基层执行机构存在执行偏差

随着乡村振兴战略的部署，“三农”问题已经上升到前所未有的高度，各类促进“三农”发展的政策相继出台，但其效果取决于基层的实际执行情况。目前我国政府纵向划分为中央、省、市、县、乡镇五个层级，乡镇政府处于体系的最底层，是政策的直接执行者，是国家与农村之间沟通的“桥梁”。而上级政府则需要通过绩效考核、专项整治、巡视监督等方式进行政策监控，并将这些政绩考核结构与基层工作者的晋升直接挂钩，在无形中给基层官员造成一种“追求政绩”的压力。博弈论认为，在利益竞争和冲突中，每个人总是做出让自己利益最大化的抉择。因此，在中央政策与基层执行者的利益产生冲突时，基层的自利性会使其对有利于自身利益的政策全力以赴;反之则会象征性执行或随意执行。在乡村旅游扶贫政策执行过程中，有些乡镇为获取突飞猛进的绩效，便默许开发商肆意开发，甚至以牺牲生态为代价;或者将扶贫资金用于现有的发展前景已明朗的行业，而忽视对于旅游业的支持，使得本来就处于弱势的旅游行业因基础设施的落后或资金的匮乏，无法吸引更多的游客消费，从而使得旅游资源白白浪费。

（三）目标群体：贫困居民素质较低，对扶贫政策的了解不充分

目标群体作为政策的直接受众，其对政策的认同或配合程度直接影响政策执行的成效。乡村旅游扶贫政策的目标群体主要是指所在地区有旅游资源的贫困人口。截至2017年底，湖北省共有500个深度贫困村，恩施土家族苗族自治州、黄冈市和十堰市三地的深度贫困村数量居于全省前三位次（见图2）。本文选取郧西县农村居民支出数据，其中食品支出占总支出的40%，而教育文化支出仅占6%。贫困地区群众的文化素质原本就低于富裕地区，加之财富的不平等，就会加剧这种低文化素质的恶性循环，也就导致在乡村旅游实践中，农民处于弱势地位而没有话语权，政府和企业主宰着当地资源。而村民只能获得土地流转费或从事低端劳务工作，形成外来者赚大头、当地人赚零头的“抽血机制”，真正贫困人口的利益就被边缘化，进一步拉大了贫富差距，导致精准扶贫的政策失灵。

（四）旅游环境：乡村旅游同质化严重，难以实现可持续发展

从2011年开始，我国政府愈发重视旅游在扶贫工作中的作用，各种政策方针相继出台，在全国范围内掀起一股“乡村旅游热潮”，各地争先模仿成功模式，乡村旅游景点呈“井喷式”增长态势，但同时也导致乡村旅游项目的同质化较为严重。湖北省大部分乡村旅游的发展思路以小村或小镇为载体，策划思路、经营理念、发展模式等大同小异，民俗体验上多以农家乐、采摘园、垂钓园、儿童游乐等为主，缺乏新意。另外，旅游产品同质化。旅游产品应该是能够体現当地特色的一些产品，但在湖北的乡村旅游产品中却种类单一，虽然各个县市都有自己的产品，可大多是“换汤不换药”，无法充分展示当地的旅游文化特色。这种单一和雷同的旅游项目和产品难以带来持续性的经济效益，从而影响乡村旅游产业的可持续发展。

五、优化湖北省旅游扶贫政策执行的建议

（一）完善政策体系，协调各方利益，吸纳社会力量投入到乡村旅游扶贫工作

在实际扶贫中，许多地方政府注重物质扶贫，忽视精神扶贫;重资金扶贫，轻文化扶贫;缺乏监督而“扶强不扶弱”等问题。因此，乡村旅游扶贫的政策体系除了开发规划、建设原则等一些宏观指导外，还应注重将乡村旅游扶贫与科技扶贫、智力扶贫、文化扶贫等扶贫形式结合起来。将乡村旅游作为扶贫产业必然需要在税收、补贴、信贷等方面给予一定的政策倾斜，以充分吸引社会力量，使得更多的资金进入乡村旅游开发，从而为乡村旅游创造良好的资金环境。对于集资发展的乡村旅游产业，要事先做好利益分配工作，在激励企业加大投入力度的同时，保护好本地居民利益，防止“飞地化”，注重经济效益、生态效益和文化效益等的均衡发展。另外，建立健全乡村旅游监管和反馈系统，全方位监控政策运行的每一个环节，缩短问题反馈路径，以减少政策在实际执行过程中的误差。从而在贫困地区形成资源合理利用、生态持续发展、市场规范有序、整体运转高效、监管强而有力的乡村旅游体系。

（二）优化政策执行机构的执行能力，健全监督体系

20世纪70年代，韩国政府实行的“新村运动”，使得濒临崩溃的农村地区的居民收入增长赶上甚至超越城市居民的收入。“韩国新村建设运动之所以能够取得成功，其中一个重要的原因在于充分发挥地方基层政府的作用”[12]。在我国“职责同构”的政府间关系中，基层政府作为政府与公众之间的“传声筒”，决定着政策是否能够落地生根。因此基层政府首先要具备良好的政策领悟能力和组织协调能力。扶贫政策的最终目标是实现全社会的脱贫，基层政府不仅要将政策文本下发到每家每户，还应建立公开的听证制度，对政策进行通俗易懂的解释，同时了解贫困户需求，听取群众对于乡村旅游资源开发的意见和建议，认真记录归类或解答疑惑。其次，整合农业、林业、质检等部门，严格审查旅游项目的合法性与合理性，将专家论证、风险评估和基层群众参与确定为项目审批的前置条件[13] 149-153。目前，湖北省对于乡村旅游开发项目的审查主要以不定期抽查为主，因此需要发挥基层党组织和群众自治组织的作用，建立和完善旅游扶贫开发的监督机制，实时监控开发进展，减少政策执行的盲目性，发现问题及时反馈，杜绝政策执行的形式主义，确保乡村旅游扶贫项目合乎法律、合乎民意。

（三）改善农民素质，引导和吸引公众参与

国家农业政策的最终受益者是农民，政府的扶持只能暂时缓解三农问题，其根本仍要提升农民自身的素质，以保持农村发展的内源力，实现真正的“内部造血”。乡村旅游市场存在一定的风险，而农民又具有“厌恶风险的特性”①，大部分农民会采取观望的态度。因此，在乡村旅游扶贫政策执行过程中，需要吸引农户参与到现代乡村旅游培训中来。但就目前我国农村的常住人口来看，仍以老人、妇女、儿童为主，难以承担艰巨的农业生产活动，因而需要鼓励青壮年农民返乡学习和培训，通过他们的血缘和地缘网络在乡亲中传播政策，引领乡村振兴建设。另外，纯企业化的旅游开发方式容易出现产品同质化，而当地居民具有浓厚的乡土气息，本身是一种重要的旅游吸引物，具有无法模仿的竞争优势，因此，在乡村旅游发展中应把当地居民纳入开发体系之中，展现独特的乡土人情，以形成更持久的吸引力。

（四）做好政策宣传工作，营造乡村旅游本土化氛围

扶贫政策在基层执行时可能会出现政策效果减弱、政策传递滞后等情况，而政策宣传则是普及政策内容和解答目标群众疑惑的有效方式之一。在乡村旅游扶贫政策宣传中，基层政府要真正理解旅游扶贫的用意，不能片面追求经济的增长，要全方位、多渠道地对扶贫政策进行宣传，以赢得农民的理解和支持。由于农民获取政策信息的渠道狭窄，大部分只能通过传统媒体获知政策文本，他们只能将政策最终的结果与政策文本进行比较，却无法知晓现实因素对政策效果的影响，往往对乡村旅游持半信半疑态度。因此，基层官员要耐心做好扶贫政策解答工作，积极宣传本地的旅游资源和发展前景。Sharply认为“乡村旅游可持续发展的本质就是本地化”[14]，而实现乡村旅游本地化最重要的两个途径就是产业链本地化和经营者共生化。政府要对本地的特色资源进行摸底调查，进行产品分类，对贫困地区土特产品进行深加工和个性化包装，实现产业链本地化，以解决乡村旅游低层次的重复建设和产品同质化问题。同时，为满足较高层次顾客需要，必须引进经验丰富的经营者，引导其与本地经营者实现共生互补，以保证乡村旅游可持续发展。

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[7]彭国甫.中国行政管理新探[M].长沙：湖南人民出版社，2006.

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[10]湖北省扶贫攻坚领导小组办公室，等.湖北省2018年脱贫攻坚发展报告[EB/OL].湖北省人民政府网，2019-03-04.http：//www.hubei.gov.cn/zwgk/bmdt/201903/t20190304_1383824.shtml.

[11]湖北省人民政府扶贫开发办公室.湖北扶贫信息（2018）第14期[EB/OL].湖北省政府扶贫办网站，2019-01-04http：//fpb.hubei.gov.cn/zwdt/fpyx/42045.htm.

[12]郑起焕.农村发展的新途径：韩国新村运动实例研究[A].中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革——2006乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会论文集[C].北京：中国经济出版社，2006.

[13]庞庆明，周方.产业扶贫时代意义、内在矛盾及其保障体系构建[J].贵州社会科学，2019，（1）.

[14]Sharpley，Ricgard.Rural Tourism and Sustainability—A Critique[M].in Derek Hall， Lesley Roberts and Morag Mitchell（eds），New Directions in Rural Tourism[M]，Ashgate，40，2003.

[责任编辑：杨一帆]

Abstract： A good poverty alleviation policy is the basis for rural revitalization. However， any policy needs to be implemented effectively. Using model analysis and qualitative research methods， based on Smith's policy implementation process model， from the four dimensions of policy framework， implementing agency， target group and policy environment， the implementation status of rural tourism poverty alleviation policy in Hubei Province is analyzed， and it can be found： the rural tourism policy of Hubei Province has initially formed a system and achieved remarkable results， however， there are various problems such as weak policy operability， implementation bias of implementing agencies， low quality of target groups， and homogenization of rural tourism. It is necessary to improve the policy framework， optimize the executive capability of the implementing agencies， and enhance the quality of the target group and social environment to optimize the implementation effects of rural tourism poverty alleviation policies.

Keywords： Hubei Province; Rural Tourism; Poverty Alleviation Policy; Policy Implementation; Smith Model