“专项治黑”的行动逻辑与渐进调适

王东杰 谢川豫

摘要：“专项治黑”具有权威性、阶段性、社会动员性的特点。在国家治理现代化的背景下，“专项治黑”可以增强政治合法性、契合行政文化中的民本思想、弥补常规治理失灵，三者构成“专项治黑”的行动逻辑。囿于治理资源不充足、治理工具单一等特征，“专项治黑”成为现阶段的理性与必然选择。“专项治黑”具有行政成本高昂、治理内卷化、不利于常态机制形成、实施过程不够规范等弊端，这与实现常态治理的治理现代化目标存在抵牾。“专项治黑”的行动模式短期内不会消失，但应朝着常态治理的方向进行转变。其现代化转型应以强化法理型政治权威为核心，增强制度供给和制度创新能力为基础，建立“一主多元”的协作共治机制作保障。

关键词：“专项治黑”;扫黑除恶;专项治理;协作共治

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）04—0059—11

一、 问题的提出

2018年1月，中共中央、國务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称《通知》），决定在全国开展为期三年的扫黑除恶专项斗争。《通知》一发出，即引起了学界的广泛关注。任文岱回顾了我国扫黑除恶的历史，指出扫黑除恶已经成为常态化的一项行动[1]。康均心从扫黑除恶的动机出发，认为从打黑除恶到扫黑除恶是中央高层在深刻把握黑恶势力犯罪发展新态势后采取的更为彻底清除黑恶势力的治理行动[2]。杨维汉、刘奕湛研究了从“打”到“扫”一字之变的深意，认为“扫黑除恶”的治理手段更加多元，更重综合治理[3]，是“治黑”模式和“治黑”策略的一次系统升级。学界对 “扫黑除恶”的研究更多停留在为何“扫”以及如何“扫”等方面，对更为本源的“治黑”模式的关注与研究并不多见。

我国“治黑”的实践开始于1998年，“治黑”模式成型于2000年，2006年以后不断升级、深入。2018年以前，“治黑”的行动话语为“打黑除恶”，2018年伊始扫黑除恶专项斗争的开展，标志着“治黑”迎来新的发展（参见图1）。从“治黑”实践中可以发现，虽然“治黑”主体的组织层级和“治黑”行动的规范性、科学性、法治化程度都在不断提升，但其一直沿用了专项行动的模式。笔者将这种“治黑”模式界定为“专项治黑”①，即依托专项行动，由政治权力主体自上而下通过行政命令、媒体宣传等方式进行社会动员，在一定时期内对黑恶势力犯罪进行集中、快速、高效、重点的打击处理，以期快速净化社会治安环境、维护良好治安秩序。

“专项治黑”由于具有周期短、快速集中资源的优势，成效显著（参见表1）。但该模式也遭到学界的质疑和批评，认为专项行动仍然带有一定的“运动式”的特点。冯志峰认为其是“一种非常态的治理手段”，并论证了运动式治理弱化法律威信，使群众质疑行政能力，助长犯罪分子的投机心理，行政成本虚高，整体效率低下五个方面的弊端[4];唐贤兴认为“政府的社会动员能力不足”是运动式治理方式产生的原因之一[5];单勇从治理效果的角度直接指出运动式治理容易陷入“越维稳越不稳”的困境[6]。学者的批评有其合理性，以往运动式治理方式在新中国成立初期国家面临较大外部风险和政治威胁时常用，带有极强的政治动员特点，可以迅速发动群众参与到某一项行动中去。伴随着社会发展和治理水平的提高，现阶段的运动式治理“与政治运动相比，已经被剔除了意识形态和泛政治性”[7]。随着犯罪治理的社会基础开始发生变化，治理方式也应进行相应调整，即应通过更加常规化的制度、法律、程序等实现犯罪的常规治理。但我们看到，在“治黑”实践中“专项”仍频繁出现。看似与治理现代化的发展趋势相悖的“专项治黑”背后有怎样的运行逻辑？在犯罪治理迈向现代化的过程中，“专项治黑”模式应如何完善以实现常态治理？对这些问题的回答是本文着力聚焦、探讨的重点。

二、 现实图景——T县“专项治黑”实践考察

为真实了解“专项治黑”的实践情况，笔者前往T县②政法委和公安局对扫黑除恶进行了实地调研。T县位于中国北部，全县面积420.72平方千米，辖8个镇1个办事处，共173个行政村，总人口66.55万。2018年1月《通知》下发后， T县于1月29日召开扫黑除恶专项斗争电视电话会议，对该县扫黑除恶进行部署，向全县发出严厉打击黑恶势力的倡议，提出创建“无黑”城市的目标。会议之后，T县下发《关于开展扫黑除恶专项斗争的行动方案》（以下简称《行动方案》），成立由政法委书记任组长，公安局、法院、检察院主要领导任副组长的扫黑除恶专项斗争领导小组，县政府其他委办局如交通局、财政局、教育局、卫计局、民政局等25个单位一把手入列小组成员。各成员单位根据T县《行动方案》的要求，部署了本系统扫黑除恶的工作方案。本文以调研所得的文本与访谈资料为基础，对“专项治黑”实践情况进行分析。

（一）话语建构——自上而下的社会动员

为营造向黑恶势力宣战的社会氛围， T县在下发《行动方案》后，随即建立了扫黑除恶专项斗争的专门网站，并公布了举报电话和投诉邮箱。2018年2月26日，县政法委向全县公开了《T县扫黑除恶线索举报奖励办法》，对提供相关线索的人员给予1万到5万元不等的奖励;每月向全县手机用户发送宣传短信，在全县主流媒体开辟专栏进行专题报道。T县网信办利用微信公众号等自媒体刊载扫黑除恶的工作部署、战果、先进典型等内容。此外，在银行、宾馆、饭店等单位的LED屏幕上，都出现了“严厉打击黑恶势力犯罪”“扫黑除恶 利国利民”等宣传标语，并进行滚动播放。各单位宣传标语是辖区公安机关动员制作的，而街面上的横幅以及墙壁上的绘画则由城管局负责悬挂和绘制。其他成员单位也创新宣传形式。如T县民政局联合县文体局在下乡扶贫驻点组织了扫黑除恶的文艺节目，以喜闻乐见的形式向村民宣传黑恶势力的表现形式、举报渠道等。社会动员是凝聚共识的关键，T县通过自上而下的发动和媒体传播营造氛围，在全县掀起了扫黑除恶的热潮。

（二）求全与模糊——黑恶势力认定的两极原则

笔者搜集到了教育局和民政局扫黑除恶的工作方案，发现教育局把方方面面的行为都列为工作重点，甚至将“学生欺凌与暴力行为”也列进了方案里，这可称之为“求全”;相比之下，民政局的方案则简洁得多，对工作重点一带而过，这可称之为“模糊”。方案中求全与模糊的两极特点也引起了笔者的好奇。一方面，教育局是否能顺着“工作重点”查到并认定黑恶势力？即使能予以认定，各成员单位又有什么样的处理权限？另一方面，如果不进行列举，那又该如何认定本系统的黑恶势力？笔者在S派出所调研时偶遇一位来所办理户籍信息的教育局工作人员，他负责T县教育局扫黑除恶行动方案的起草工作，笔者问及“工作重点”的问题，对方指出“方案列的尽可能全面也是为了突出对扫黑除恶的重视，谁也说不好哪个环节有‘黑又或是没有‘黑，我们没有甄别谁是黑恶势力的能力”，紧接着他又补充道：“真出现严重干扰我们教学秩序的人员，我们也只能是向公安机关求助，我们能做得挺有限的。”③这也就不难解释为什么会出现求全与模糊的两种工作方案了，根本原因在于扫黑办成员单位对黑恶势力的判定有一定难度，为避免出错，则在部署工作方案时要么面面俱到，以求全面，要么回避如何判定和认定黑恶势力这一核心问题，进行模糊化处理。

（三）“连轴转”——公安机关为主力的“扫黑除恶”

在中央下发的《通知》里明确提到要实行综合治理，T县下发的行动方案只是提及了这一原则，并未对具体的综合治理机制、各单位如何进行分工配合作出明确可操作的规定。当笔者向县公安局刑侦大队副大队长提起综合治理时，他说道：“扫黑的主力还是公安机关，像黑社会、村霸、恶霸他们能被处理，也多是因为从事的活动违法了，一违法别的机关也没有权力管，就只能是公安机关去侦办。”④T县公安局为了落实此次专项行动，也专门成立了县公安局“扫黑办”，并从派出所、刑警队抽调年轻骨干力量，一时间，公安机关的工作重心几乎完全变成了扫黑除恶。以至于笔者调研的派出所在抽调完警力之后，民警的值班班次不得不从原来的每个民警四天值一个夜班改为三天值一个夜班。民警改为三天值一个夜班后，由于值班期间发生的警情往往需要三天时间处理⑤，这样民警就处于连轴转的状态，身心都倍感压力和疲惫。此外，“扫黑办”抽调的都是派出所的年轻骨干力量，S派出所警长就抱怨道：“我们组一共四个人，两个去了扫黑办，现在只有我和一个快退休的老民警，平时他只负责巡逻，我一个人问人儿都没法问，其他活儿还怎么干！”⑥警长的话也反映出扫黑除恶专项斗争开始后，基层公安机关的警力资源都在向专项行动倾斜，对其他日常工作造成了冲击。对这一问题，派出所没有更好的解决对策，只能调整值班间隔确保日常运转，但这种方式引起了一些民警的反感和抵触，民警私下里多有抱怨。

（四）“我们真干事了”——“专项治黑”的绩效呈现

笔者和T县公安局政委谈起“专项治黑”是否可以调整一下方式，变成日常工作中关注黑恶势力苗头，重点放到避免其发展壮大的工作方式时，他说道：“我从警30年了，公安局开展的扫黄打非、治爆缉枪、打黑除恶再到扫黑除恶，哪个不是用专项行动的方式，真管用，也好用，老百姓能实实在在看到成效，觉得我们真干事了。你看我们最新的数据（这时政委从办公桌上拿起刚汇总的扫黑除恶统计数据，笔者注意到一个月就已经拘留了16人）。像你说的日常发现是理想状态，一个是现在黑恶势力都很隐蔽，现在已经办了两个村支书了，不是扫黑除恶，他们的问题也暴露不出来（后来笔者了解到，被处理的两个村支书，都是在本村家族势力强大，在征地拆迁问题上一手遮天，并存在非法拘禁上访村民的情况），加上公安机关现在的警力都浮在面上，并没有精力真正下到社区，每天调解都忙得团团转，对很多辖区的情况并不能及时掌握。”笔者继续问道：“那警力都调去扫黑了，其他工作也受了很多干扰，像S派出所抽调了6个年轻民警，现在只有22个民警干活，S所一天平均40多个警情，即使三班倒人手也很紧张。”政委皱了皱眉头，叹了口气说：“只能硬撑着干，没有更好的办法呀，要编制太难，辅警招过来好多事让他们做又不符合规定。”笔者又问道：“那其他单位也都下发了扫黑除恶的行动方案，他们能不能一起联动配合？这样公安机关压力会轻一些。”政委摆摆手，说道：“其他单位基本上指不上，都有各自的分管领域，一是顾不来，二也不专业。”从和T县公安局政委的谈话⑦中可以发现，“扫黑除恶”的压力主要集中在政法机关，相比检察和审判，公安机关承担的侦查任务量最重，压力也最大。

（五）“专项治黑”的实践特征

首先，“专项治黑”的行动主体具有权威性。在打黑除恶时期，行动的决定主体是公安部，实施主体是各级公安机关。2018年扫黑除恶专项斗争由中共中央、国务院发出，实施主体为各级政法机关以及相关政府部门。但不论是打黑除恶还是扫黑除恶，“专项治黑”的主体都具有一定的行政权威，根据法定权限，通过发布行政命令，對各类黑恶势力犯罪施加控制力，保证打击黑恶势力犯罪在预定轨道运行，从而实现维护社会治安大局稳定的目标。

其次，“专项治黑”的存续时间具有阶段性。“专项治黑”有明确的起止时间，一旦达到预期效果，则治理过程随之结束，至于下一次行动何时启动，则要取决于黑恶势力犯罪的发展态势。历次打黑除恶的持续时间从几个月到一年不等，此次扫黑除恶为期三年，虽然持续时间更长，但仍然体现出时间上的阶段性。

最后，“专项治黑”的时空效果具有社会动员性。在“专项治黑”实施过程中，治理主体充分调用各种犯罪治理资源，运用暴风骤雨般的执法方式，通过召开全国性和地方性的会议定期公开打击成效，建立多种投诉举报渠道等方式进行声势浩大的宣传、动员等工作，社会知晓率高，人民群众的参与渠道广泛，整个“治黑”过程具有很强的社会动员能力。

三、 “专项治黑”的行动逻辑

从T县的扫黑除恶实践可以看出，手段“快速见效”且结果“清晰可见”是“专项治黑”的明显优势。“快速见效”体现了政府对政治合法性的寻求，结果“清晰可见”又成为增强政府权威的再生产力量。“专项治黑”对民本思想的体现，对常规治理失灵的有效补位等构成“专项治黑”的内在逻辑。

（一）“专项治黑”的本源：对政治合法性的寻求

《通知》中明确“把扫黑除恶作为重大政治任务来抓”。黑恶势力犯罪侵蚀基层政权，对政治合法性的严重破坏是必须对其进行严厉打击的根本原因，而“专项治黑”疾风骤雨的打击特点，可以高效地恢复政治认同，树立政府权威。

第一，黑恶势力犯罪严重损害政治合法性。国外有实证研究表明，黑恶势力犯罪通过拉拢行政人员，腐蚀政权，使得政府机构成为个别利益的维护者，不能为广大民众提供公平的服务与机会，长此以往，将影响政府的能力，降低合法性，加剧政府机构的脆弱性[8]。相比普通的违法犯罪，黑恶势力犯罪危害深远，影响更加恶劣。尤其近年来，黑恶势力犯罪以公司等表象合法的形式存在，行动更加隐蔽，危害后果更加不易被察觉。公职人员充当“保护伞”引起权力寻租、腐败等问题，严重侵蚀党的肌体和基层政权。《南方周末》梳理了自1992年至2014年7月网络公开可查的146份有关农村涉黑的判决书，发现“涉黑村官中，22.5%的村官由黑社会性质组织头目包装而成;67.5%的村官上任后，为了控制乡村成了黑社会性质组织头目;还有一些黑社会性质组织替村官打击政治对手，干预农村村官的选举”[9]。2013年至2017年最高人民检察院工作报告显示，共起诉黑社会性质组织犯罪8932人，立案侦查为黑恶势力充当“保护伞”的国家工作人员333人⑧。这两组数据令人震惊，黑恶势力犯罪对群众的政治认同和政府的政治权威都具有极其严重的破坏作用。

第二，“专项治黑”可以快速增强政治合法性。合法性包含“合法律性”和“有效性”两个方面。在犯罪治理领域，政府有效性的直观可量化的指标是群众对政府行为的认可度以及对社会治安的满意度。部分地市对扫黑除恶专项斗争的群众认可度进行了相关的数据统计。2018年7月，天津市扫黑办委托市统计局社情民意调查中心对全市扫黑除恶专项斗争进行了抽样调查，调查结果显示，85.4%的受访群众认为扫黑除恶专项斗争取得了实际效果[10]。仅2018年上半年，全国检察机关深入推进扫黑除恶专项斗争，批捕涉黑涉恶犯罪嫌疑人37398人、起诉15548人[11]，打掉了像吴学占、李丽娟等一批长期盘踞当地的黑恶势力团伙，成效显著。实践证明，“专项治黑”有助于增强人民群众对政府治理能力和治理水平的认同，展示出坚决、有力、高效的政府形象，巩固和强化政治合法性基础。

（二）“专项治黑”的内生动力：行政文化的弥散

传统文化中的民本思想以及“和合文化”深刻影响了行政理念、行政价值和行政习惯，而“回应社会需要”和“集中力量办大事”则是在这一行政文化指引下的具体实践，“专项治黑”提供了现实样例。

第一，“回应社会需要”奠定“专项治黑”的决策基础。对政府而言，政权稳定必须建立在社会利益最大公约数基础之上。对社会需要或公众期待的回应能力是“责任政府”的内涵[12]。“专项治黑”可快速恢复社会治安秩序，是回应公众需求、增强公众信心的重要举措。同时，我国自古以来就有“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”“去民之患，如除腹心之疾”等民为邦本的思想，学界也曾论证“勤政为民是我国行政伦理的基本原则”[13]。可以说，“专项治黑”既是“以民为本”思想的体现，更是“责任政府”构建的要义，背后都体现了对社会需要的重视与回应。

第二，“集中力量办大事”的制度优势形塑“专项治黑”的决策思维。“集中力量办大事”是我国在社会主义建设时期形成的一项政治优势。1982年，邓小平在谈论“六五”计划时说：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能够做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”我国正是依靠“集中力量办大事”这一优势，从新中国成立初期濒临经济崩溃的边缘，集中有限的民力、民智，一步一步奠定了工业化基础，推动了科学技术飞速发展，造就了经济腾飞的增长奇迹。“专项治黑”是这一优势的现实落地。一方面，黑恶势力犯罪团伙往往在当地扎根多年，要想彻底清除并非易事，专项治理可以集中力量进行精准高效的打击整治;另一方面，“集中力量办大事”也深刻影响了社会治理主体的思维方式和决策惯习，为下一次“专项治黑”埋下伏笔。

（三）对“专项治黑”的治理技术依赖：常规治理失灵下的补位

面对转型期社会矛盾激增、犯罪率居高不下的困境，警力不足、制度设计不完善等多方面的制衡，造成常规治理在打击黑恶势力犯罪方面效果不佳，且压力型体制下政府受制于资源短板但又要凸显治理绩效的动机，使得“专项治黑”成为常规治理缺位下的必然选择。

第一，犯罪治理资源瓶颈下的理性选择。犯罪治理领域警力严重不足一直是困扰诸多警务工作正常有效开展的瓶颈。美国学者沃克（Samuel Walker）提出，如果一个国家的警察数量占总人口比低于每万人口25名，那么在维护社会稳定方面，这个国家的强制体系就难以具备基本效力[14]。我国的警力配置严重低于这一标准。警力资源的有限既决定了犯罪治理的形式，又使得如何分配资源成为关键。通常只有达到社会公众容忍的极限，对社会的发展造成严重干擾的犯罪才会成为首先需要治理的公共议题。相比普通案件，黑恶势力犯罪无论从组织严密程度还是社会危害性都使其成为犯罪治理的首要对象。同时，涉黑涉恶案件的办理需要调用巨大的司法资源，采用常规治理的方式难以见效。也就是说，在控制犯罪的资源总量十分充裕的情况下，自然不需要通过常态化的“专项”方式来达到“治黑”的目标，否则，“专项治黑”的模式就有存在的空间。

第二，制度能力不足下的阶段性有效支撑。虽然我国的政治制度具有诸多优势，但制度能力与转型期社会结构剧烈变化不相适应，削弱了对风险冲突的控制力，导致社会失范现象多发。制度能力指用制度化的方式营造和提升社会环境，用以承载多重交织的社会关系，促进资源整合，寻求国家、市场和市民之间的合作与互动的能力[15][16]。制度能力建设可以进一步拆解为三个层次：一是对制度的构建能力;二是能应对潜在变化的适应能力;三是与周围环境进行良性互动的能力。在“治黑”领域，这三个能力都存在不同程度的短板。在制度构建方面，虽然强调综合治理，但相应的配套制度和机制并不完善。制度的缺失又影响了与社会环境的良性互动，“治黑”很难利用社会资源，更难以形成社会协同治理。因此，“专项治黑”也是在制度能力还不足以应对黑恶势力犯罪时的一种阶段性与过渡性的支撑模式。

第三，压力型体制下治理绩效的呈现载体。压力型体制是指一级政治组织为了完成上级下达的各项经济指标，通过把任务量化分解和物质化评价，以“一票否决制”促进目标完成的评价体系[17]。在我国，压力型体制不仅用于完成经济目标，还广泛体现在社会、安全等方方面面，这是我国权力运行体制所具有的独特特点。在压力型体制下，领导干部面临双重压力，一方面是来自上级的政绩考核的压力，另一方面是来自同级领导干部之间工作优劣评判的竞争压力。因此，能体现治理高效性的方式成为各级地方政府非常实用的选择。犯罪率是衡量一个社会发展水平的指示器和晴雨表，对犯罪的有效控制也是各级政府治理能力和治理水平的直接体现。由于掌握信息的不完全，决策者在做出决定时都带有一定的模糊性。“专项治黑”模式体现出的有效性，既避免了决策者采用新的治理策略带来的模糊与不确定性，又能用显而易见的“治黑”成效直接证明各级政府的治理能力。决策者很难抛弃行之有效的“专项治黑”模式，转而寻求其他结果未知的治理工具[18]。

四、 有限否定——多重困境交织下的“专项治黑”

“专项治黑”在现阶段虽然有存在的现实基础，是治理主体基于治理实践而作出的选择。但从政府治理现代化的目标看，“专项治黑”在成本、效果、过程等方面存在多重困境，对此应予以正视，并寻求改进之策。

（一）“专项治黑”的行政成本高昂

在扫黑除恶专项斗争中，虽然各级政法机关仍然是主力，但民政局、教育局、城管等部门也都参与其中，调用相应治理资源，承担本系统扫黑除恶的宣传、黑恶势力的发现等工作。尤其是公安机关的警力调配、班次调整都围绕扫黑除恶开展，相较于公安机关的日常巡逻、纠纷调解、治安案件办理、其他类型刑事案件侦破等常规工作，“专项治黑”具有极高的时间、经济、人力成本，且持续时间越长，成本耗费越高。

（二）“专项治黑”治理内卷化

在二十多年的“专项治黑”历程中，黑恶势力犯罪呈现一种“年年打年年有”的尴尬局面，出现治理内卷化问题。内卷化是指“在某一发展阶段达到确定的形式后，便停滞不前或难以转化成更高级的模式”[19]。这一状况在2018年山西“小四毛”再次被捕一案中表现得尤为明显。任爱军（绰号“小四毛”）在20世纪90年代组建带枪武装，欺行霸市，无恶不作，在2000年打黑除恶专项斗争中入狱服刑，期间通过收买山西各级监狱管理系统负责人员，多次违规减刑，被判处无期徒刑但实则服刑9年零9个月即出狱，并重操旧业。直至2018年中央扫黑除恶第2督导组进驻山西，“小四毛”才再次被绳之以法，继而引发山西政法系统“地震”，大批官员落马。“小四毛”案也解释了“专项治黑”的潜在短板，即一旦“专项治黑”结束，相对集中的警务资源会恢复常态的分布格局。虽然专项行动对黑恶势力犯罪有显著的打击和震慑作用，但不能做到标本兼治持续有效，这使得“专项治黑”的结果呈现一种内在的脆弱性，没有实现治理效果的稳定性，即治理长效性。

（三）“专项治黑”掩盖日常治理短板

实现对犯罪的日常治理而不需要经常性地开展专项行动是治理现代化的重要标志。从治理资源的有限性看，实施“专项治黑”会挤占其他犯罪的日常治理资源，使得本就有限的治理资源难以应付其他犯罪的常规治理，可能产生顾此失彼的后果，进而使治理主体又采取专项治理的方式治理其他类型犯罪，落入“问题出现—专项治理—问题重现—新一轮专项治理”的循环中难以抽身，始终无法形成常规的治理机制。“专项治黑”的高效性使其可以短期内大幅提升政绩水平，地方官员对此极易形成一种路径依赖，丧失了去寻求根本解决之策的动力，治理能力不足以及制度建设的短板被掩盖起来。从长远看，无益于治理水平的提升。

（四）“专项治黑”的实施过程亟须规范

在T县公安机关的治黑实践中，民警的工作重心几乎全部放在扫黑除恶上，为了完成市局下达的指标，存在一旦出现刑事案件就主动寻找是否是涉黑涉恶类案件的倾向。笔者和T县公安局刑侦大队副大队长谈到该问题，该队长说道：“指标的目的是为了激励民警，跳一跳才够得到的指标才能发挥作用，有些能认定黑恶势力的肯定直接认定，但实际中有一些模棱两可的情况，按照黑恶势力处理也符合规定的情况下会把这类案子算在扫黑除恶的指标里。”⑤但这类模棱两可的案件是否应归入扫黑除恶的战果往往依靠办案民警的个人判断，带有一定的主观性。2018年底最高检下发紧急通知，要求各地严格把握逮捕和诉讼，2019年媒体陆续曝光的贵阳一幼儿园悬挂扫黑标语[20]、无锡幼儿园扫黑情况摸排报告[21]等新闻，都说明“治黑”的规范性仍然有待提升。在实践中并不能排除扫黑除恶范围有扩大化的倾向，以及为了完成考核指标出现“打黑”变“黑打”等情况。

五、 “专项治黑”的渐进调适路径

在治理领域，任何一种长效治理机制或模式必须具有可持续性。“专项治黑”的多重困境与治理现代化的目标存在抵牾。直接摒弃“专项治黑”的模式既不符合实际也不能立即取得实效，因此，应采取逐步调适的策略，使“专项治黑”模式适应治理现代化的发展趋势。

（一）法治为本：强化法理型政治权威，提升“专项治黑”法治品质

拥有法理型权威的政府⑨更容易赢得社会公众广泛而持久的认同与支持。法理型权威与我国依法治国理念相契合，也是国家治理现代化过程的路标和指引，是我国政治权威发展的最终目标。在政治过程的实际运行中，有学者曾将我国现阶段的权威类型描述为“法理性权威与卡里斯玛权威混合的合法性基础”[22]。虽然我国法制建设的进程突飞猛进，取得了显著成效，但发展的不均衡性决定了法理型权威还不是政治合法性的主导与绝对来源。

在“专项治黑”二十多年的实践中，法治化程度、规范化水平不断提升，2018年扫黑除恶专项斗争再次明确“依法框架”。相比以往打黑除恶，其实施的程序更加规范，但仍然存在以行政命令来获取权力合法性的情況。因此，在迈向治理现代化的过程中，应将“专项治黑”的决策制定、执行的全过程纳入法制化、程序化的框架中，“以传统合法性的量减换取现代合法性的量增”[23]，厚植“专项治黑”的法治内涵，实现“规则之治”。

（二）制度立基：增强制度供给和制度创新能力，提升日常治理有效性

在国家能力理论中，制度能力直接反映国家治理现代化的水平。治理黑恶势力犯罪需要建构完善的制度体系，强化制度能力，实现日常治理。

一方面，应进一步完善“专项治黑”模式的启动、实施、反馈、评价环节。在启动前要注意何时启动，由谁来启动，是否进行了相关的民意民情调研与案情研判工作，而不是单单依靠政府官员的注意力与价值偏好来决定，是否形成了一整套完整的测量指标体系、设定了科学的预警阈值，不能仅因个案引发的社会关注而被动应对。在实行阶段，明确统一的指挥协调机构，强化信息共享，统筹不同部门之间的人员调配，加强执法协助和矛盾调解。严格在法律规定的框架内打击黑恶势力违法犯罪，既要杜绝除恶不尽，又不能人为设定打击指标，要避免范围扩大化、界限模糊化，把本不是涉黑涉恶的案件充数处理，这都不符合“治黑”行动的初衷。在反馈阶段，要按照预先设定的考核目标，如实、客观地评价“专项治黑”的效果，分析存在的问题与不足，避免数字政绩、注水政绩。以科学性的评估为修正以后的“治黑”行动以及类似行动提供有益的经验和借鉴。

另一方面，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理统筹结合。黑恶势力的形成和发展是一个长期积累的过程，其犯罪涉及社会生活各领域的问题，对这类长期积累的沉疴性、综合性问题，从制度构建、制度实施、制度更新等多个环节综合发力。既需要配套制度体系，减少制度的结构性缺陷;又需要进一步巩固基层组织建设，提高基层的治理水平，充分了解社会各阶层的诉求与困境，减少黑恶势力犯罪发生的诱因;同时，避免出现“治理真空”，加强对涉及复杂利益关系、多元利益主体的领域、行业的治理与规范，有效铲除黑恶势力产生的土壤，净化社会环境。此外，日常治理能解决的应避免启动“专项”的方式，“专项”的方式一旦发挥实效，应充分吸取经验，加强相关制度建设，转为日常治理。

（三）协作共治：建立“一主多元”的治理机制，实现社会组织化参与

以彼得·埃文斯等学者为代表的国家与社会共治理论强调国家与社会的良性互动，国家制度通过建立一个促进公民参与的环境，实现国家与社会共治[24]。“专项治黑”模式依靠科层制，治理资源主要局限在科层体系之内，虽然社会公众在举报、投诉等提供线索方面有所参与，但参与层次不高、参与范围有限，社会力量没有其他渠道和方式进入到“治黑”的启动、实施等阶段。同时，治理主体也难以利用社会中的丰富资源。“治黑”过程仍然是行政主体主导，并没有实现“治黑”模式的实质性转变和向更高级别发展。因此，只有转变依靠强大的行政权力实施治理并借以创造更大的行政权力的治理方式，充分发掘社会中的资源潜力、治理潜力、工具潜力，更高质量的犯罪治理才得以可能。对此，要尽可能广泛地引导社会力量参与到发现、打击黑恶势力犯罪等环节，加强协同治理。

要实现协同共治，行政主体与社会在公共事务处理过程中的结构功能关系应进行相应调整。在“治黑”领域，需要从政法机关单一主导向社会多元参与转型。对此，笔者提出“一主多元”的治理机制。其中，“一主”主要指行政权威，是“治黑”的启动、实施过程中的主导力量;“多元”指社会力量，可以是公众，也可以是其他企事业单位、社会组织等。协同共治的前提要有系统的顶层设计，流畅的运作机制以及清晰的责任边界。行政主体有义务建立制度化的协商对话机制，如建立和完善民情民意收集制度、“治黑”决策启动听证制度、行动效果公示制度等，为社会参与“治黑”提供制度化的途径。社会公众和各类组织也有义务提升自身的参与理性，实现组织化、规范化参与，推动“治黑”模式实现由“一家独揽”向“合作共治”的转变。

注释：

①“治黑”包含了对黑社会性质组织和恶势力、恶势力集团犯罪的打击整治。《刑法》第294条与《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》第14条对黑社会性质组织和恶势力进行了明确界定。

②根据学术惯例，本文所用地名、人名均经过处理后使用。

③参见王东杰：《T县“扫黑除恶”调研日志：访谈T县教育局ZWY》，2019年4月24日。

④参见王东杰：《T县“扫黑除恶”调研日志：访谈T县公安局刑侦大队副大队长LZ》，2019年4月26日。

⑤在该派出所，纠纷类警情占每日警情的绝大部分，民警完全处理完一个纠纷案件，加上各种文书制作并上传至办案系统，通常需要三天左右的时间。

⑥ “问人儿”指的是对嫌疑人进行讯问，《公安机关办理刑事案件程序规定》要求讯问必须由两名民警进行。参见王东杰：《T县“扫黑除恶”调研日志：访谈T县公安局S派出所警长ZH》，2019年5月9日。

⑦参见王东杰：《T县“扫黑除恶”调研日志：访谈T县公安局政委LXD》，2019年4月29日。

⑧参见2018年最高人民检察院工作报告。

⑨所谓法理型权威，是指政党把政治合法性建立在程序化的机制、理性精神和法治原则之上，政府的权威来源于法律。

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[责任编辑：张英秀]