水利工程总承包模式选择探讨

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

我国水利工程推广总承包的历史不长，从20世纪90年代中期开始试点，后处于停滞状态， 2010年前后，在广东、贵州省有水利项目采用总承包模式建设，近十年，广东、福建等十个省市分别出台了水利工程总承包的管理办法或指导意见(详见表1)，对推广总承包模式、指导各地主管部门管理、规范建设各方行为起到了积极作用。目前从各地的管理办法来看，政府推广的总承包模式主要有两种，分别是设计—采购—施工总承包(EPC)和设计—施工(DB)总承包模式，实践中对于这两种模式如何选取经常混为一谈，很多项目按EPC名字公开招标,但招标文件、合同条款以及实际操作过程却与EPC特点大相径庭，EPC优势不仅没有得到发挥，还引发了诸多矛盾。实际上EPC和DB模式虽然均属于工程总承包模式，但是两者存在本质区别，本文结合FIDIC合同条款，分析EPC和DB模式的特点，并结合工程实践，对水利工程应该选择哪种总承包模式作了探讨及研究，可为业主选择组织管理模式以及更好地运用DB 模式和 EPC 模式提供参考。

表1 各省(市)水利工程建设项目总承包管理办法

1 EPC总承包模式的特点

国际咨询工程师联合会(FIDIC)委员会于1999年出版了《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》(以下简称FIDIC银皮书),规范并促进了EPC模式的推广应用，按照FIDIC的理解，EPC合同大致有以下四个主要特点。

1.1 设计采购施工一体化

由承包商进行全部设计、采购、施工(EPC)，提供一个配备完善的设施，交钥匙即可运行；由承包商承担项目的设计和实施，业主介入很少。

1.2 固定总价

EPC模式提出的初衷，就是要求项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性，所以EPC合同采用的是固定总价合同(非传统的验工计价合同)。业主希望通过这种模式能够准确地预测在该项目上投资的经济可行性，且少承担项目实施过程中的风险,以避免追加费用和延长工期。

1.3 风险承担

EPC合同相对于传统的施工合同条件(红皮书)属于高风险合同，风险分配发生了重大变化，设计风险直接由承包商承担，另外如自然风险(水文、地质条件变化)、经济风险(材料价格波动等)等由传统业主承担的风险全部转移给了EPC承包商，某种程度上来说，除却不可抗力(战争、动乱、自然灾害等)，风险基本都由承包商承担。

1.4 二元管理体制

FIDIC银皮书还有一个特点就是取消了工程师(监理)这一角色，合同的设置打破了FIDIC 施工合同条件(红皮书)下的三角关系，不再需要工程师(监理)这个专业监控角色和独立的第三方，工程采用 “业主+EPC总承包商”的二元管理体制，业主对EPC总承包商采用松散的监管体制，总承包商具有较大的权利和灵活性。

2 水利工程开展EPC模式适应性探讨

水利工程相对于一般建筑工程有两个显著特点：ⓐ公益性：大多属于财政投资项目；ⓑ不确定性：工程受气象、水文、地质条件影响大，这些条件的变化会带来工程量及工程控制措施等方面的不确定性。因此，水利工程是否应用EPC模式，需要认真研究。

2.1 关于设计优化

EPC采用总价包干、风险自担的模式，这极大调动了总承包方(设计单位)设计优化的主动性，对控制项目总投资不超概有积极作用，但具体实践中却存在不小的困难。

2.1.1 优化结余费用

一般企业业主希望设计优化传统设计施工分离的模式，因为优化能为业主节省工程总投资，但实施EPC模式采用总价包干后，优化的受益主体不是业主，业主担心更多的是总承包商是否会通过优化设计方案降低成本而影响工程质量或功能，因此会增加对设计审查的控制，设计想要优化调整方案会变得困难。

水利工程业主大部分是地方水务局或水务局下属的建设管理所，属于事业单位性质，他们对于费用的最大担心是是否超概，对于优化设计没有主观积极性；另外优化设计后，对于工程造价减少的部分是否应该支付比较模糊。由于没有具体的制度支持(各地的总承包指导意见均没有提及)，如果支付了，有可能要承担审计上的风险，所以往往不予支付或者不敢支付，在产生较大争议时，业主一般最后都会选择按审计结果支付。

2.1.2 风险增加费用

水利工程进入施工图阶段仍存在不少风险，由于料场变化需要增加运距或外购原材料，地质条件变化导致边坡垮塌、基础处理工程量增加等情况较为常见，都会不同程度增加工程费用，这部分超出的费用对于真正EPC合同而言是需要总承包商承担的(各地的指导意见认为一般变更风险应由总承包商承担)，总承包商必须通过加强管理，优化设计减小风险。但由于上述优化结余不予支付，风险增加的费用又由承包商自己承担，容易引发矛盾，实际过程中关于优化结余与费用增加的争执使得双方在博弈的过程中又回到传统的单价承包传统模式上去，EPC的优势荡然无存。

2.2 关于固定总价合同

一般建设工程合同价格分为合同约定价格和合同结算价格，受《合同法》保护。多数水利工程(财政投资)项目中的合同价格除了合同文本约定的价格外，还受以下两方面制约。

2.2.1 地方财政投资评审中心对工程价格的审核

水利工程EPC合同大多按概算审批价格下浮一定比例后确定合同价格。工程实施前，地方财政投资评审中心需要对工程进行施工图预算审核(以下简称财审)，审核确定后的价格作为合同真正的价格并据此拨付工程款，但在对施工图成果工程量及工程费用的审核过程中，部分措施费用、单项费用(如水保、环保费用)往往遭到强制性扣减，材料设备费用也基本选择市场低价，最后形成的财审价格相比合同约定价格大幅下降，使得招标投标及合同约定的价格失去了意义，也打破了EPC合同约定的固定总价模式。

2.2.2 审计价格

《审计法》第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。实际操作过程中，绝大部分审计机构对于EPC总价合同，大多仍然按照传统验工计价模式进行审计，不按合同约定而是按审计结果进行项目结算，用行政定价代替市场定价的背后其实是《审计法》与《合同法》在具体实践中产生了冲突，2017年全国人大法工委作出解释：审计结果不能作为工程竣工结算的依据，从法理的角度作出了明确，但由于没有操作细则和规定，目前大多建设方仍然只能选择按照审计结果进行结算，因此EPC合同所希望的固定总价在结算环节也是做不到的。

2.3 关于风险承担

EPC合同下自然条件风险全部由承包商承担，但水利工程对自然环境的依赖性较大，水下工程、地下工程都有较大的不确定性，即使按照规程规范的要求开展前期勘察等相关工作，也难以保证实施过程中水文地质条件不发生变化，特别是重大地质条件变化导致的工程重大变更时有发生，近几年在国家开展的水利工程稽查工作中，多数项目均发生了重大变更，也说明了这一点，当重大变更产生较大费用时，承包商大多难以承受，项目推进就会面临困难，已经有相关案例发生。贵州某中型水库EPC工程，施工过程地质条件发生重大变化，需要调整坝型或重新选择坝址，增加费用超过工程投资的50%，对于这部分费用是否应该支付，建设方、EPC总承包商、水行政主管部门以及相关咨询审查机构无法形成一致意见，项目一直停摆，因此高风险EPC合同是否适合水利工程项目值得商榷。

2.4 监理取消不现实

实行监理制是我国现行建管体制，目前工程不采用监理制没有政策支撑，想要实现EPC模式下纯二元管理机制不现实。采用监理制后，监理属于EPC总承包商的下位监理还是上位监理也一直处在争论之中，从EPC的理念和责任划分来看，采用下位监理即由EPC总承包商委托监理管理工程环节是合适的。但由于大环境信任机制尚未建立等诸多问题，实践中逐渐采用了上位监理即由业主委托监理管理EPC总承包商，理想的二元体制又变成三元管理，增加了控制， EPC模式特点大打折扣。

综上，对于EPC合同来讲，价格商定与风险承担的机制是相辅相成的，EPC就是要把高风险转移给承包商，因此EPC合同的价格往往高于传统合同模式的合同价，而且索赔机会很少，需要总价包干，对于水利工程而言，财政投资项目难以实行固定价格，行业本身属性又存在较大风险，EPC模式设置的风险与价格对等机制在水利工程里难以实现，因此在水利工程中推广严格的EPC模式是不适宜的。

3 DB总承包模式的特点

国际咨询工程师联合会(FIDIC)委员会1999年出版了《生产设备及设计—施工合同条件》)(DB总承包合同，俗称黄皮书)，按照FIDIC的理解, DB合同主要有以下特点。

3.1 设计施工不分离

DB模式下的合同内容既包括施工也包含设计，设计施工是统一组织的。对于采购，DB模式具备一定的弹性，业主可自行组织材料和设备的采购，也可以委托给DB承包商负责，而EPC 模式则明确规定总承包商负责设计、采购、施工等工作。

3.2 可调总价合同

总承包模式一般均采用总价合同，EPC模式采用固定总价合同，而DB模式则采用可调总价合同，在发生变更等合同约定的条件下，合同价允许调整。

3.3 风险承担

从红皮书到黄皮书再到银皮书，承包商的风险逐渐加大，业主的风险逐渐减小。DB模式相对于传统的施工合同，承包商承担的风险必然加大，特别是要承担由设计原因导致工程造价增加的风险；但较EPC模式，承包商承担的风险则要小很多，当雇主要求错误、不可预见的物质条件(含地质、水文、气象等)发生，材料设备价格产生较大波动时，DB模式承包商有权向业主提出索赔，而EPC模式下，承包商是无权索赔的。

3.4 三元管理体制

DB模式下，工程采取“业主+监理+DB总承包商”的三元管理体制，业主委托工程师(监理)对总承包商进行全过程监督管理，业主对工程进行相对严格的管控。

4 水利工程总承包模式选择建议

EPC是一种承包商高风险的总承包模式，在国内外广泛应用于石化、电力、机械等行业，但要在水利行业全面推开，仍有一系列问题需要解决。DB作为设计施工一体化的总承包模式，对于水利行业来讲，具有以下优势：

a.采用设计施工一体化，克服了传统设计与施工分离责任不清、互相扯皮等一系列问题，承包商必须承担设计风险，而非业主承担，这与EPC模式基本上是一致的。

b.风险分配方式相对EPC模式更合理，对于水利工程这类易发生重大自然风险的项目，采用有开口条件的总价合同是更合适的。

c. DB模式下合同支付及结算过程均由业主工程师(监理)验工计价，可做到与结算审计较好衔接，而真正EPC合同一般采用节点(形象进度)支付，这种功能性的考核与现行审计在方式方法上存在一定冲突。

d. DB模式实行三元管理体制，业主既不用牵扯到设计与施工的常规矛盾中去，又能按照相关要求参与到工程的设计方案、质量、进度、安全等管理中去，实施较为严格的控制，对于大多属于公益性项目的水利工程而言是更合适的。

e.总体而言，DB模式的合同特点与我国现行的法人责任制、监理制、审计等相关制度匹配较好，不存在制度层面的制约。

综上，水利工程推广总承包应该优先选择DB总承包模式。