我国PPP模式运行现状及问题研究

谢新敏

摘要：随着海外PPP模式的大规模实践与成功，我国也逐渐完善PPP管理机制，通过PPP模式使用私营资本建设基础设施节省财政支出。 近年来，我国PPP模式在基建中被广泛应用于城市垃圾处理、高速公路建设、生活燃气等项目。PPP模式不同传统项目，是政府与私人企业共同合作双赢的项目，在不同的项目中体现了不同的特性，但也面临着不同的风险。因此进一步了解PPP模式的运行现状及存在的问题对推进我国PPP发展有重要意义。

关键词：PPP模式;运行现状;现存问题

中图分类号：F407.9    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）07-0143-02

一、我国PPP模式运行现状分析

目前，我国PPP模式经历2008年至2013年的调整阶段，于2013年至今已处于规范化完善阶段，相对于前一阶段来说管理和经验得到了进一步提升，据财政部和社会资本合作中心显示，截止到2019年3月，全国PPP项目共入库8 734个，入库项目金额207 379.73亿元，覆盖地区广，覆盖行业众多。

（一）从规模视角分析，PPP模式的应用进一步得到提升，PPP项目呈增长趋势

在2018年的PPP项目运营中，新入管理库发布项目4 074个、投资额5.8万亿元;管理库共清退PPP项目2 557个、涉及投资额3.0万亿元，清退项目与新入库项目比为62.76%，投资比为51.72%，净增项目投资额为2.8万亿元，2018年的PPP项目运营说明我国对公私合作伙伴关系稳中求进，由刚出台PPP项目时的重发展速度和数量向优质项目转变。

（二）各省份PPP模式发展不平衡，地区分布集中度高

除西藏外，各省份均不同程度引入PPP项目，引入程度高的地区主要表现在华中省份和部分沿海省份。截止到2019年1月31号，山东省以688个PPP落地项目排在全国榜首，其次为河南省644个、贵州省528个。北京上海经济发展较为全面，对PPP引入需求较小，但青海省和宁夏省等西北地区对PPP项目需求大，但落地项目却在全国倒数，说明PPP发展在我国发展极度不平衡，主要地域上表现为东多西少。

（三）PPP模式在各行业发展差异较大

截止至2019年1月31日，市政工程类项目以3415项排在全国PPP项目入库项目之首，其次为交通运输类1250项入库和生态建设和环境保护项837项入库，而民生项社会保障为31项入库，林业34项入库，农业70项入库。社会保障、林业和农业相较于市政工程、交通运输和生态建设环境保护行业发展差异较大，需要在PPP项目中进一步加强。

二、我国PPP模式运行现存问题分析

（一）PPP法律法规不完善

自2013年来，我国大力推行PPP模式的应用，PPP项目的发展速度和数量已跟上国家响应节奏，但相关PPP法律法规的工作却进行缓慢，虽启动了PPP立法，但至今正式的法律文件却未出台，国家顶层设计的缺失，加大了PPP模式运营的风险，在一定程度上影响了PPP项目的落地率。

在推进PPP项目的过程中，有许多新出现的问题需以法律手段予以解决：一是PPP标准界定模糊，对于符合要求和条件的项目才可以实施PPP项目模糊，导致“假PPP项目”现象出现，增加社会风险和财政压力;二是制度不匹配，现有的法律法规还不适应PPP实践可能出现的问题要求;三是在PPP项目中对政府的约束不够，PPP模式为公私合营，但大多项目实则为委托代理机制，向政府方倾斜过大。

（二）PPP项目运营管理职责分工界定不清晰

我国PPP模式主要由国家发展改革委员会和财政部负责，在出台文件规定的分工中，财政部统筹负责公共服务领域的 PPP 改革工作，国家发展改革委负责基础设施领域的PPP推进工作。但两部门对基础设施领域和公共服务领域并没有相关范围说明，从两部门所说两部门相关PPP的官方说明文件来看，其基础设施领域和公共服务领域均涉及社会保障、交通运输、林业、农业、生态建设和环境保护等领域。两部门的监管及负责范围交叉将会给PPP项目带来额外的负外部效应。

（三）民营企业在PPP项目中参与程度过低

2013年-2018年，在PPP模式的推进工作过程中，央企参与了大多PPP项目，民营企业只占据极小一部分。央企能参与大多数PPP项目而民营企业很难的很大一部分原因在于央企很大程度能通过政府的资质检测和政府跟央企的关系较民营企业更好，同时从稳定性角度出发，政府会认为与央企合作的风险会比与民营企业合作小很多，更易与央企达成一致目标。另一方面来说，政府仅是想要缓解债务危机，但地方的部分基础设施一旦投资成功收益率高，政府欲让央企享受含金量高投资收益高项目所带来的巨大红利，因此PPP项目对民营企业的吸引力逐渐减低，其所参与的项目较央企参与的PPP项目收益率也低很多。

（四）PPP落地率增速较为缓慢

PPP項目的完成需要经历五个阶段流程：项目识别、项目管理、项目采购、项目执行和项目移交，其中项目执行和项目移交流程中的项目总数与后四个流程项目总数和之比即为落地率。落地率在很大程度上反应了项目的完成效率，从财政部中心公布数据分析2017年3月到2018年3月PPP项目投资数量情况：2017年3月我国PPP项目落地率为34.50%，2017年6月我国PPP项目落地率为34.20%，2017年9月我国PPP项目落地率为35.20%，2018年3月我国PPP项目落地率为36.50%。综上，近几年我国PPP项目入库数增加，但落地率增加的速度却未跟上入库速度，增速一直处于较为平缓状态。

三、完善PPP模式运行政策建议

（一）加大民营企业参与比例，控制国有企业参与程度

在现行的PPP模式定位下基于我国的现状和国情，由于国有企业相对私有资本在PPP项目中技术和管理更到位、资金实力雄厚、投资要求回报率不高和与政府关系密切，导致民营企业在PPP项目的竞争中处劣势，但国有企业相较于民营企业而言，社会活力与管理效率并未有明显优势，政府部门于此可加大引进私人资本参与竞争的比例，或通过签署合同租赁相关特许经营权将负责基础设施的国有企业暂化为混合制企业，加大民营企业在此过程中的参与程度，通过合作共赢和竞争方式使整个流程多元化大幅度提升PPP项目执行效率和社会活力，从而增大社会总体福利。

（二）成立专门的PPP项目管理机构，建立专门的监管体系

由于PPP项目涉及的领域众多，而PPP项目的大多参与方为建筑類企业，为了弥补建筑类企业在运营、维护和管理方面的不足，政府部门需要提高城市基础设施建设的管理水平以提高城市基础设施投资和运营的效率。借鉴于国外的PPP项目实施经验，可合理建立一个专门的PPP项目管理机构用于对基础设施施工规划和项目推进进度情况进行监督，并且可协调政府和民营企业在整个过程中出现的问题和处理相关项目潜在风险。国有企业参与PPP项目的比例过高且与政府的联系较为亲密，大众所认为的PPP模式仍为政府全方位指导，并未实现真正意义的公私合作，因此建立一套专门的PPP监管体系有利于信息透明化也能进一步保障项目的质量，也有助于进一步吸引私人资本投资。

（三）完善 PPP 法律制度

我国PPP模式主要由国家发展改革委和财政部负责推进，但这两大部门部分政策法规冲突交叉且较为分散，国家发改委认为PPP模式中政府部门和私人部分合作共赢共同承担风险为我国提供公共产品和公共服务，极有效地促进了我国基础设施的投资，极大的改善了我国基础设施效率低下的问题，是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要改革手段，因此对PPP模式制定了偏向于基础设施投资的相关政策法规。而财政部认为PPP模式很好地解决了地方债务风险问题，同时缓解了地方财政支出不足的压力，是一种对地方极其有利的投融资手段，有利于其发挥提供积极有效的公共设施的职能，因此财政部制定的政策法规偏向于投融资方向。由于这两大主要推进PPP模式部门对PPP认识角度和属性的不同，导致各自制定的相关政策文件无法形成一套完整相容的法律法规。并且，不同部门出台的行政法规在某些规定上存在一定的重叠，还存在“掐架”的现象。这些低效率及低层次的行政法规无法为PPP模式的有效实施提供制度保障，因此纠正矛盾所在，完善PPP模式法律法规对PPP模式的进一步推进有重要意义。

（四）建立合理的风险分担机制

PPP模式中成功与否的最主要因素是PPP项目的风险承担机制，建立一个合理的风险承担机制，有助于政府部门、私人资本和社会民众三方平衡。风险承担机制通常可根据双方获利多少的原则考虑相应承担的风险比例，使项目参与的各方包括政府部门、私营公司、贷款银行及其他投资人都能够接受。PPP项目的风险原则应为：由对风险最有控制力的一方承担更多的项目风险。一方对某一风险最有控制力表示其在项目中居于主导，更能规避风险或减少风险发生时的损失，从而保证了整个项目用于控制风险所耗费的成本最小化，同时对风险最有控制力的一方承担了更多比例的风险，也使其更有动力为项目控制风险而努力。

参考文献：

[1] 杨俊龙.PPP模式的效应、问题及优化对策研究[J].江淮论坛，2017（3）：40-46.

[2] 廖 睿.PPP操作指南———政府与社会资本合作实务[M].北京：人民大学出版社，2016：19-21.

[责任编辑：纪姿含]