当前建设工程招标投标存在的突出问题及对策研讨

严燕

【摘要】我国工程领域实行招标投标制度已近30年，在工程承发包环节，对预防腐败、引入竞争激励机制、节约基本建设投资额，均起到了非常积极的作用。

【关键词】建设工程;招标投标;问题;对策

招标投标工作经历了无数次的改革变革，招标活动的职责划分已趋成熟，然而，招标投标领域仍然存在很多问题，现就当前招投标存在的突出问题、成因、以及对策措施作一个分析阐述。

1、存在的突出问题

1.1围标串标严重

围标串标形式多样，有以下几种：

一是一家投标单位为提高中标概率，邀请其他施工企业“陪标”，给“陪标”企业以一定的费用，邀请“陪标”的企业越多，中标的概率就越大。

二是几家投标单位联合形成串标同盟，约定轮流坐庄，达到排挤其他投标人，控制中标价格和中标结果的目的，形成轮流中标的状况，或者按照事先约定，串标同盟共同分利。

三是由一个项目经理或者社会闲散人员同时借用若干家施工单位投标，表面上是若干施工企业参加投标竞争，实际是一个人在背后操纵，并约定给予每个投标企业一定数额的牌子借用和投标费用。

四是投标人将工程项目私下交给某一项目经理，或者社会闲散人员，整个招标投标活动由此人按程序进行运作。

五是招标人将招标投标的某些信息数据透漏给参加投标的意向投标人，形成串通投标。

1.2资质挂靠普遍

围标串标必有资质挂靠的辅助，其表现形式也具有很强的隐蔽性。比如，某社会闲散人员借用企业牌子参加投标，获得了中标资格，工程的中标价为一个亿，在工程施工过程中，现场关键岗位人员均由企业派遣，挂靠的这位闲散人员无须抛头露面，只在幕后操作指挥，无论主管部门什么时候在现场检查，都是由这个企业在从事工程施工，此类情形，完全无法认定为资质挂靠，而这位幕后操作者，若只从中拿取5%的比例，其利益即可达500万。更有甚者，施工现场管理人员全由幕后操作者另行安排，名义上为企业中标，实际上由挂靠的这位项目经理或社会闲散人员组织施工，其利益将会更大。

1.3业主倾向常存

业主倾向的表现形式常有下列几种。

一是业主为意向人量身定做，设置招标条件，达到排斥其他投标人的目的。

二是业主直接做其他投标人工作，请求放弃投标，由意向人邀请几个“陪标”人走招标程序，然后达到意向人中标的目的。

三是业主纵容意向人采取涉黑手段，打击其他投标人投标。

四是当非意向人中标后，业主唆使意向人通过找茬的方式进行投诉，举报。

五是当非意向人中标后，业主逼迫其放弃中标资格。

2、问题的成因

2.1评标办法迫使企业围标

我国建筑业一直处于僧多粥少的局面，施工企业为求生存，想获取更多中标机会，也属于正常现象，关键是当前的评标办法，迫使企业围标串标，从中获取利益。

一是复合标底法与投标人的投标报价直接关联。现行招标投标，业主无须编制标底，而是采用复合标底法，就是以所有合格投标人的投标报价的算术平均值作为标底价，以复合标底与各投标人的投标报价比较，计算出各投标人的投标报价得分。由此看来，当谁在投标时拉的投标队伍越多，且一致抬高或压低投标报价时，复合标底就会相应抬高或降低，这样，谁的中标机会就越大，这是最简单的数学模式。

二是评标办法中设置的考量指标欠科学合理。以综合评估法（Ⅱ）为例，评标办法的考量指标为：①技术标（暗标），②项目管理机构，③企业信誉，④投标报价等四个部分综合得分排序。在②和③项的分项指标中，各种认证、奖项加分比例过重，在投标时起着决定性作用，区域内加分排序在前的20位企业基本固定，形成了投标时均借用加分排序靠前企业的格局，否则只要有前20位的一家企业参加投标，其他企业就永远难以中标，这种奖项加分直接导致围标和挂靠。

三是法律法规体系滞后于市场环境。《招标投标法》颁布19年，《实施条例》颁布7年，法和条例不细致、不完善;各级各部门规范性文件政出多门，相互矛盾和不严谨的问题层出不穷，而且滞后于市场环境，导致招投标市场中出现的新问题无法可依，或者不知依哪个部门的规定。如：对投标单位和直接责任人的罚金数额偏小，其违法成本远小于利益所得。又如：在《招标投标法》的条文中，尚没有围标的概念，处理围标问题时无法可依，在“围标串标行为认定处理办法”中，将一些疑似围标串标的情形予以直接认定，实际工作中同样无所适从。

2.2管理脱节导致挂靠生存

招标投标环节与工程实施环节由不同部门、不同单位进行管理，造成了管理上的脱节。

比如：工程投标时，企业编制的投标文件是优等施工组织，选派的人员为精干班子，而在工程实施时，企业则将投标文件抛在一边，选择另一种节约的施工组织方案，现场人员安排上也来个大换血，业主和监理单位放任不管，节约出来的成本直接变成了企业利润，而这种工程实施过程中的好与坏，并不影响企业下一次的投标行为，这种脱节的管理模式，给资质挂靠提供了生存土壤。

2.3监督乏力造成潜在风险

招标投标行政监督部门，职责与手段均受到限制。

一是在招投标活动中，只能从进入公共资源交易场所后的程序上进行监督，场外的私下谈判和暗中交易，行政监督部门无法得知也无力监督。

二是对业主的不法行为，行政监督部门缺乏约束力，只能通过纪检、监察部门才能查处。

三是行政监督部门人员的频繁轮岗，致使監督部门从业人员业务不熟，能力欠缺。

3、解决问题的对策措施

3.1实行最低价评标法

彻底根除围标串标和资质挂靠，唯一的办法是实行最低价评标法。这也是当前美国以及国际上招标投标通用的方法。这种方法的本质是在其他条件满足的情况下，谁的报价最低，谁就是中标单位。

那么，为什么最低价评标法目前在我国难以实施呢？原因有二，一是制度上的不配套。在实践过程中，曾经有一项工程招标，投标企业为获取中标权，出现过零报价，然后再以放弃中标权而告终，出现这种戏弄招标投标的案例，完全是制度上没有责任追究的章法。二是管理上的不协调。投标人在投标时，以半价中标，然后在施工过程中，通过与业主处理好关系，再将工程结算价补上来，一旦业主坚持原中标价时，中标人便逃之夭夭，这种情况往往出现在个人挂靠企业投标的情形，造成业主骑虎难下，损失惨重。

使用最低价评标法，必须要实行差额履约金制度。差额履约金是指工程的招标控制价与中标人的投标报价之间的差额，用履约金的方式加以保证。实行差额履约金制度后，可以克服投标人滥压价、零报价的情形，一旦中标人放弃工程实施，业主可以利用差额履约金，另选其他施工队伍完成工程任务，差额履约金的实施，迫使投标人根据企业自身的成本价进行投标，打消企业的投机取巧行为，既可最大限度的节约工程投资，又可防止随意压价来达到中标目的，还可杜绝围标串标和资质挂靠现象。

使用最低价评标法，投标人还应当充分考虑工程实施期间的各种风险因素，包括政策性物价调整，建筑材料的涨跌等，除开设计变更可按实调整外，其他一律不变，俗称“一口价承包”。

综上所述，我国实行最低价评标法必须在顶层设计和法律法规上与之配套适应。

3.2调整综合评估法中的考评要素

当前，国内参与招标投标活动的各方主体，比较适应和认可综合评估法，但要克服围标串标和资质挂靠的弊端，就必须调整综合评估法中的考评要素。

一是大胆设计复合标底。复合标底的作用是考核投标人的报价得分，现行复合标底的确定方式为合格投标人的报价平均值，使得投标人有章可循，围而即得，那么要打破的就是这个规律，打破的办法为随机复合标底。所谓随机复合标底，是指在合格投标人的投标报价中，按照事先确定的比例，或者规定的投标人数量，采取随机抽取的方式，以被抽到的投标人的投标报价的平均值作为复合标底。这样即使某个人邀请了多家企业参加围标，被抽到的机会并不确定，围了也并不能收到成效。

二是科学合理设置考评要素。现行综合评估法的考评指标中，①彻底去掉各种奖项，认证加分;②增加投标人诚信等级评价;③打破地方壁垒，如：类似工程省内加5分，省外加4分，应当一视同仁。

科学合理设置综合评估法的考评要素，必须坚持一个原则，那就是任何一项考评要素，都不能在招标投标中成为能否中标的决定性因素。

3.3完善法律法规和监督体系

我国的招标投标工作相对来说起步较晚，现行的法律法规跟不上形势的发展，必须加以修订和完善。从监督体系来说，国务院对各行业的监督职责有一个明确分工，但各行业招标投标行政监督部门的具体工作和监督细则没有明确，缺少法律支撑。目前，正在构建“标前+标中+标后”稽查监督体系，但标后稽查手段不夠，作用甚微。

由此看来，招标投标工作要彻底根除各种弊端，摒弃社会诟病，必须大刀阔斧，改革创新。