关于管住盘活用好机构编制资源的思考

李友泉

机构编制资源配置作为机构编制管理中的重要环节，直接关系到政府职能的运行、财政供养人员的规模以及党的执政形象。在严控机构编制总量的背景下，如何管住盘活用好机构编制资源，有效服务和保障地方经济社会发展，是机构编制部门必须面对的重大课题。

一、东营市机构编制资源配置中面临的困境

东营建市比较晚，编制总量基数少，盘活编制资源的空间小，事业发展与机构编制资源有限之间的矛盾日益突出，盘活用好、动态管理编制资源的难度加大。主要表现在以下几个方面：一是缺乏思想认同。部門控编意识主动性不强，都认为自己的工作重要，习惯于编制数的相互攀比，新增工作职能或任务时，首先考虑增加机构、编制，较少考虑通过整合内部资源、改革管理方式、提高工作效率来解决;同时部门编制资源“终身制”“自留地”意识比较强，对编制调配收回存有抵触心理，认为编制只能增不能减，加大了编制动态调整的难度。另外，有的部门对下级工作的考核和评级达标，往往以是否设立对口机构、是否保证人员编制为重要标准，时常干预下级机构编制事项;部门间、科室间分工过细，出现了部门职责交叉、内设机构设置分散等问题，一定程度上分散了工作精力、弱化了工作力量、也浪费了编制资源。二是缺乏配套保障。能否盘活编制资源，某种程度上关键是对人员进行合理调整。目前体制内人员管理相对滞后，绩效管理和激励约束机制还不健全，不能完全解决在编不在岗、人浮于事和“能上不能下、能进不能出”等问题，导致现有人员编制效益发挥不足。三是缺乏技术支撑。编制审批过程中，目前除教育、卫生等行业领域外，其他领域缺乏指导性的核编标准和政策依据，多是根据预计工作量、单位申请数量等信息进行估算，不少问题的处理是在“讨价还价”中进行的，缺乏承担任务量与匹配编制的科学评估和编制核定的“硬杠杠”。编制审批后，缺少编制执行情况跟踪监管的有效手段，职责履行评价机制没有建立完善，对职能消失、弱化或随着政府职能转变需整合调整的机构涉及到的编制事项不能及时调整优化。

二、机构编制资源配置中把握的原则

基于对机构编制资源科学化配置的深度把握和对现实困境的基本判断，要提高机构编制资源配置水平，就必须有一个基本遵循。在实践中，为有序有效开展机构编制资源科学化配置工作，应当把握以下原则：一是服从服务大局。要把服从和服务地方发展大局作为工作的出发点和落脚点，紧紧围绕所在地党委政府发展战略、实施路径和重点工作，推动机构编制资源向创新发展、深化改革、为民服务和基层一线倾斜，把好钢用在刀刃上，做到党委有部署、体制机制有保障、编制资源供得上。二是严守纪律底线。要严格执行机构编制法规政策和纪律要求，持续抓好控编减编，始终严守“各级行政编制不突破中央下达的总额，事业编制不突破2012年底总量”的刚性约束，严格使用范围、合理控制总量，有序调整优化机关事业单位的编制布局结构，牢牢守住总量底线。三是动态调整盘活。要加强部门单位的职能运行监管和机构编制使用评估，坚持机构有破有立、编制有增有减的要求，根据形势任务变化及时调整部门职责和机构人员配置，确保有限机构编制资源发挥最大效用，为服务地方经济社会发展提供坚实保障。

三、管住盘活用好机构编制资源的建议

在严控机构编制的新形势下，管住、盘活、用好机构编制资源显得更为重要和紧迫。按照内涵式改革的要求，通过向改革要编制、向管理要编制、向信息技术要编制，是将有限机构编制资源用在“刀刃”上、建设精简高效政府的重要途径。

（一）深化“放管服”改革，推进政府职能转变。加强政府效能建设必须在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，推进实现“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”，实现编制资源配置的科学化。一是简政放权多“让位”。厘清政府与市场的边界，进一步明确政府职能定位，把部门承担的微观管理职能交给市场和企业，把一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位或行业协会和中介组织，把该由基层政府承担的事务交给基层，下决心继续减权、放权，通过权力“瘦身”来提升行政效能。二是放管结合善“补位”。突出政府部门监管职责，对发现的监管空白和监管交叉要及时补位，重点强化食品药品、安全生产、环境保护、文化市场等监管职责，把该由政府管理的事项切实管住管好，做到“以善管促宽放”，营造公平竞争环境;围绕改善政府管理，进一步理顺部门职责关系和内设机构职责关系，稳步推进大部门制改革，形成精干高效的政府组织体系，通过职责的整合优化来提升行政效能。三是优化服务落“到位”。培育和优先发展行业协会等各类社会组织，建立多元化提供公共服务的新机制，进一步完善公共服务事项清单，简化优化办事流程和创新服务方式，依托“互联网+政务服务”实现部门间信息共享和业务协同，变“群众跑腿”为“信息跑路”，通过改进服务来提升行政效能。

（二）创新事业单位管理，分类推进改革。坚持政事分开、事企分开、管办分离的原则，分类推进事业单位改革和编制管理创新，更好地破解事业发展与资源有限的矛盾。一是推进公益类单位改革。有序推进法人治理结构建设和去行政化改革，推行教育集团化办学，通过校际调剂、轮岗交流等方式实现资源共享、管理互通，市直或县域内所属中小学编制使用相互冲减、内部调剂使用;实行公立医院、高等学校人员控制总量备案管理，对特殊职位、特殊专业急需人才，探索在编制总额范围和规定比例内实行聘用制等形式，有效减少编制需求。二是推进事业编制精简压缩。通过“僵尸”事业单位清理、生产经营类单位转企改制等方式，适时开展核编减编工作，对部门职能弱化、消失、不适应发展需要的部门单位予以合并或撤销，并压缩或全部收回其事业编制，收回的编制实行统筹掌握、动态管理，调剂用于党委政府中心工作、全局性工作和关系群众切身利益、保障和改善民生的重点行业;精简压缩编制后的超编单位，人员只出不进，随着自然减员逐步消化超编人员，将人员调整到编制限额以内。三是推进政府购买服务。着眼于减少机构编制紧缺压力，推进后勤服务社会化配套改革，对可由市场提供、社会力量能够承担的公共服务，按照“以事定费、费随事转”的原则，逐步通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会力量承担，实现花钱“养人”向“养事”的转变。

（三）管住总量大盘子，挖潜盘活编制资源。建立起以“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”为主要内容的动态管理体系，更好地盘活编制资源。一是建立控编减编激励机制。探索实行机构编制包干制度，创新经费预算管理办法，市里安排经费时以当前财政供养人员为基数，按编制核定经费，原则上不再考虑增人因素，今后安排专项经费与部门控编减编工作落实情况相挂钩。二是创新动态调整编制资源的思路方式。探索实行“空编集中统一管理+调人带编”模式，对收回的行政、事业空缺编制统一管理，分类别建立空编资源库，优先保障关键领域和重点岗位的编制需求，同时因职责任务增加需补充人员的部门单位，健全完善编制调剂使用办法，采取空编调剂和调人带编相结合的方式进行;探索实行“基础编制+动态编制”模式，基础编制是部门完成基本职责所需的编制，保持相对稳定，动态编制是部门承担阶段性任务所需编制，根据编制使用评估情况适时对动态编制作出调整;探索核增编制明确使用条件并按规定收回，对特定用途或特定类型的编制，如引进人才、接收军转干部等政策性人员需核增的编制，明确使用期限和条件，到期或条件满足时收回，打破编制的“终身制”，解决编制能增不能减的问题。三是建立完善职责履行和编制使用的评估问效体系。深入开展政府部门机构编制评估和机构编制事项跟踪问效，对职能弱化、任务减少和空编较多的单位，适时核减编制;对职能调整、任务增加的单位，所需编制在市直或县区总量内对“大盘子”进行结构性调整，建立起机构编制总量控制的预警机制，防止超编问题的“历史性沉积”。四是配套干部人事制度改革畅通出口。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变身份管理为岗位管理，完善能进能出、能上能下的灵活用人机制，激发在编人员的内在活力，拓宽编制人员出口渠道，为盘活编制资源创造条件。□作者单位：东营市委编办E：YWJ

关键词：机构编制 资源管理 动态管理