我国人口政策调整的逻辑辨析：历史、现状和未来

□ 曹 鲲，母博雅

（云南民族大学，云南 昆明 650504）

人口政策深刻影响着一个国家的政治稳定、经济发展和社会和谐，是否能够根据形势变化对人口政策做出适时调整，是对一国政府执政能力的重要考验。当前及今后相当长的一段时期内，我国人口政策将面临前所未有的复杂局面，政策调整的需求和难度都在加大。人口政策调整的连续性、稳定性和科学性，既是我国社会主义现代化建设“五位一体”总体布局统筹推进的重要实践形式，也是确保我国“两个一百年”奋斗目标最终实现的基本条件。

一、我国人口政策的历史变迁

人口政策是一个国家根据本国人口增长过快或人口停止增长乃至出现负增长而采取的相应政策措施。不同的国家，根据本国人口数量和结构变化的情况，会采取不同的人口政策。从中华人民共和国建立伊始，以计划生育政策的形成、发展和调整为主线，我国的人口政策大致经历了如下三个阶段：

（一）1949—1969年：人口政策不断反复

第一阶段是新中国成立到1969年，在这一阶段里，我国的人口政策不断反复。在1949—1953年新中国成立的初期，由于战争带来的人口大量减员，同时出于经济发展的劳动力需要，政府实行鼓励生育的政策。因此，在这一时期内，中国的人口保持增长，人口出生率一直保持在高水平。1953年，中国进行第一次人口普查，根据《中华人民共和国国家统计局关于第一次全国人口调查登记结果的公报》，全国人口总数达到6亿多人。政府逐渐意识到了人口过快增长给社会带来的压力，1954年刘少奇在召开关于节制生育问题座谈会时表达了党中央对于节育的肯定态度。但是在1957年，马寅初的“新人口论”①被错误批判，节制生育并没有受到重视。随着三年（1959—1961年）自然灾害后的生育补偿和医疗技术的提高，我国人口再次快速增加，1963年10月，党中央和国务院决定成立计划生育机构。但是由于随后“文化大革命”的冲击，计划生育政策并未能落实到位。在1949—1969年期间，我国的人口政策经历了由鼓励人口增长到控制人口增长，再到放任人口增长的过程（见表1），政策缺乏稳定性和连续性是这一阶段的基本特征。

（二）1970—2000年：严格控制人口增长政策

这一时期的人口政策主要分为三个阶段：第一个阶段是1970—1979年的“晚稀少”政策，严格控制多胎生育；第二个阶段是1980—1990年的“一孩化”政策，人口政策过度从紧；第三个阶段是1991—1999年，计划生育政策正式形成，并上升为基本国策。

1970年后，我国总人口达到8亿多人。我国人口政策开始实行以“晚婚、晚育、少生、优生”②为特征的节制生育政策。1973年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划[1]。1978年10月，《国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中对“晚、稀、少”方针进行了具体的解释：男性25周岁，女性23周岁为晚婚，一对夫妇生育的子女数最好是一个、最多两个，生育间隔需3年以上[2]。“晚、稀、少”人口政策的执行，使计划生育工作取得了明显的成效：较之1970年，1980年的人口出生率降至18.21‰；自然增长率降至11.87‰，降幅超半③。

1980年9月，国务院宣布调整计划生育政策，除人口稀少的少数民族地区以外，在全国不分城乡地推行独生子女政策。1982年2月9日，中共中央、国务院联合下发了《关于进一步做好计划生育工作的指示》，进一步明确对计划生育政策的具体规定，继续提倡“晚婚、晚育、少生、优生”。

表1 1949—1969年我国主要人口政策相关文件汇总

1990年全国第四次人口普查数据显示，我国大陆30个省、自治区、直辖市和现役军人总人口为11.34亿。1991年5月，中共中央、国务院颁布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，至此，我国计划生育政策正式形成（见表2）。2000年3月，中共中央发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，明确提出人口过多问题是我国社会主义初级阶段面临的主要问题，坚持计划生育政策十分必要。在1970—2000年这一时期，计划生育作为一项基本国策被列入宪法，我国将计划生育上升到了法律层面。

（三）2000年至今：人口政策开始松动

进入21世纪以来，我国人口数量一直保持缓慢增长的态势，“三低”特点比较明显，即“低出生率、低死亡率、低增长率”。这一时期我国的人口总量维持在13亿左右，但是也在逐步进入老龄化社会。为了控制人口总量，我国在21世纪初继续采取稳定低生育率的措施，虽然政策执行不如20世纪70—90年代严厉，但是总体上还是以维持低生育率为目标。近年来，许多学者纷纷呼吁应当尽快转变计划生育方式，以应对日趋严峻的老龄化形势。作为回应，我国将放开“二胎”政策提上了议事日程。2011年，各地根据自身实际试行了单独二孩政策。2013年，十八届三中全会召开以后，“单独二孩”政策全面实施。2015年10月29日，十八届五中全会决定，“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”。这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整（见表3）。2016年1月，全面二孩政策正式开始实施，同时相关鼓励生育的政策措施陆续出台，比如，延长二胎生育假、保障女性职工正常福利等，这些政策对提升国民生育意愿起到一定的促进作用。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定撤销中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会，组建中华人民共和国国家卫生健康委员会。这是自1981年成立国家计划生育委员会以来，国家机构的称谓中第一次去掉“计划生育”一词。

表2 1970—2000年我国主要人口政策相关文件汇总

表3 2000年后我国主要人口政策相关文件汇总

二、我国人口政策调整的动因分析

我国的人口政策调整受到多方面因素的影响，其中最主要的影响因素是人口总量和人口结构，同时生育观念的变化和各种人口思想也对我国人口政策的调整产生了一定的影响。

（一）人口总量的变化

2000年以前我国人口政策历次调整最主要的依据是人口总数的变化。在新中国刚成立时，我国并没有明确的人口政策，根据1954年全国第一次人口普查结果，我国人口从之前的4亿人达到了6亿人，政府开始提倡节制生育。根据1964年第二次全国人口普查结果，全国总人口数达到7亿人，因此，推动了计划生育工作机构的成立。根据1982年第三次人口普查结果，我国总人口突破了10亿大关，政府采取了一系列措施来控制人口的持续增长，计划生育政策的规定和执行也更加严格。根据2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查数据，我国人口总数仍然巨大，但是由于增长率呈不断下降趋势，再加上人口老龄化压力不断加重，促使政府下定决心做出放松计划生育限制并逐步放开二胎的政策调整。

（二）人口结构的变化

我国2000年后人口政策调整最主要的原因是因为人口结构的变化。2000年第五次人口普查结果显示，我国65岁以上老年人占比达到6.96%，逼近65岁以上占人口总比7%的联合国关于老龄化社会的定义，这标志着我国逐步进入老龄化社会。2010年我国第六次人口普查显示，我国65岁以上老年人占比达到8.87%，已经突破了联合国设定的比例，老年人口比例增大造成了养老金支付压力持续增大，另一方面我国社会呈现少子化的趋势，0-14岁新生儿童的比例在不断下降。同时，劳动年龄人口④的变化和抚养比的变化也在影响着人口政策变化。2011年我国的劳动年龄人口达到峰值，此后逐年下降。根据《中国人力资本报告2016》，我国劳动人口的平均年龄已经上升到了36岁，这标志着我国的劳动人口年龄在不断增大，将来可能会面临劳动力不足的问题。而老年抚养比⑤也从2011年的12.3%增长到了2015年的14.3%，我国的老龄化压力越来越大。同时，我国的育龄妇女人口总量也在不断下降，因此，我国开始探索新的人口政策，由双独二胎到单独二胎再到全面放开二胎的政策陆续出台。

（三）生育意愿的改变

除以上因素之外，我国家庭生育意愿的变化也推动了人口政策的转变。在新中国成立之初，百废待兴，生产建设急需大量的劳动力，国家鼓励生育，加上中国多子多福的观念，人民生育意愿强烈，人口增长速度较快。20世纪70年代以来，随着人口增长过快以及经济条件的限制，国家不得不采取计划生育政策对人口数量的增加进行控制，这一时期我国家庭的生育意愿实际上处于被人为抑制的状态。而进入21世纪以来，随着独生子女养老压力增大，家庭刚性支出压力增大，以及人们受教育程度的上升，人们的生育观念发生了转变，由传统的“多子多福”观念转变成更加注重子女的培养质量。城市中家庭模式发生变化，由传统的几世同堂转变为核心家庭，甚至出现了丁克族以及半糖主义等现象，人们不再单纯追求生育数量而是追求生活质量。同时，随着我国大规模城市化和农业现代化水平的提升，农村不再需要大量的劳动力，同时在农村人口“市民化”的过程中，其生活方式和生育观念越来越趋于“城市化”，从而动摇了我国农村长期以来根深蒂固的“多子多福”生育文化根基。2000年以后我国人口数量上升速度趋缓，与人们生育意愿降低有重要的关系，再加上我国人口老龄化的加剧，促使政府做出政策调整，采取有限鼓励生育的态度，希望能够保证正常的人口增长率。

（四）人口思想的转变

人口思想的转变在一定程度上也影响了人口政策的变化。早在新中国成立初期，根据当时的国情，马寅初就有预见性地提倡应当控制人口总量，限制生育。虽然由于“左倾”思想的影响，马寅初的人口理论当时被错误批判，但是，该理论还是对我国人口政策的形成产生了实质性的深远影响。另外，马尔萨斯人口理论对我国计划生育政策的形成也产生了较大的影响。该理论认为由于资源的有限性，大量的人口激增会造成资源的枯竭。但是，随着时代的进步，产生于18世纪的马尔萨斯人口论已经不足以解释现代人口的发展趋向。按照现代人口思想，随着20世纪60年代以来技术的快速进步和人口受教育水平整体提升，社会生产力大幅度持续提高，人力资本的回报也相应增加。因此，在现代社会，发展资源与人口数量的矛盾已经大为缓解。进入21世纪以来，基于国情的新变化和人口学的新发展，许多专家学者纷纷建议应当尽快对我国的人口政策进行适时调整。比如，穆光宗（1999）认为“世纪之交的人口政策应当‘自然过渡，但要微调’，人口政策应保持其连续性、尽量减少政策转换的振荡或许是上佳的选择”[3]。梁中堂（2003）提出“人口不是问题，重点在于制度和政府管理的决策”，叶廷芳（2007）提出废除独生子女政策，等等。

三、现阶段我国人口政策的效果评价

当前，在我国计划生育政策实施37年后，计划生育的负面效应逐渐出现，主要表现在人口老龄化不断加剧、出生率下降、人口结构不均衡等方面。人口的“结构问题”代替“总量问题”成为人口发展的突出矛盾，计划生育政策调整的时机逐渐成熟。自2013年开始，我国人口政策经历了从“单独二孩”政策到“全面二孩”的变化，“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式实施，标志着我国人口政策已经结束了独生子女政策时代。

（一）现阶段我国人口政策的积极影响

1.缓解老龄化趋势

近年来，我国人口政策逐渐放松的主要目的就是为了缓解老龄化，那么，鼓励二胎的措施达到应有的效果了吗？我们可以从全面二孩政策后的数据变化来判断一下。根据国家统计局的2015年和2017年全国年度统计公报，0-15岁人口占全国总人口的比重由2015年17.6%上升到2017年的17.8%；在国家统计局发布的其他数据中，2017年二孩数量达到883万人，相对于2016年增加了162万人，二孩占新生人口的比重达到了51.2%[4]。根据顾和军（2017）预测的全面二孩政策对我国2017—2050年劳动年龄人口数量和内部结构的影响来看，全面二孩政策的实施能够改善劳动人口结构，提高青年劳动人口的占比。严政人、魏玉蕊、陈庆炜（2016）基于Leslie模型得出如下结论：全面二孩政策的实施会促使总人口呈一定的上升趋势，同时将老年人口占总人口的比例维持在一个恰当的水平。桂世勋（2016）认为全面二孩政策可以降低21世纪下半叶的总抚养比。综上，虽然目前全面二孩政策刚刚实施，短期内的政策效果不太明显，长期的政策效果还待观察，但不可否认该政策的实施在一定程度上缓解了我国的人口老龄化趋势。

2.优化社会与家庭人口结构

现阶段我国的人口政策在一定程度上优化了社会和家庭人口结构。人口结构以年龄划分时，可以分为成长型、稳固型和衰老型⑥。二孩政策实施对人口出生率的拉动效应，有助于我国稳固型人口结构的维持，并避免我国的人口结构趋向衰老型。当前，随着老龄化的加剧和人口出生率的趋缓，我国的劳动力占比在大幅度下降，人口红利在逐渐消失，我国社会面临陷入衰老型人口结构的风险。随着全面二孩政策的实施，人口出生率的增加，有助于我国的人口结构趋于稳固型。由于20多年“独生子女”政策的实施，当前我国的主流家庭结构是“4-2-1”模式⑦。“4-2-1”家庭结构存在较大的缺陷和风险，一方面一对夫妻要赡养4位老人，另一方面还可能遭遇孩子成长过程中“失独风险”。随着“全面二胎”政策的实施，“4-2-1”家庭结构有望逐渐转变为“4-2-2”结构，这样的家庭结构不但有助于家庭养老压力减轻，还能有效防备失独家庭带来的社会风险。

3.减轻社会养老负担

当前，随着老年人口的不断增加，我国养老金支付压力巨大，全面二孩政策的实施从长远来看能够在一定程度上减轻养老基金的支付压力，减轻社会养老负担。因为，我国的养老保险基金的筹集支付方式是以现收现付为主要特征的模式，现收现付是一个养老基金在代际间的横向转移过程，显然，新生儿的增多可以缓解我国社会将来的养老金支付压力。根据曾益等（2016）的观点，“全面二孩”政策可以缓解养老保险基金支付压力，但是，如果要达到破解支付危机的目的，还有赖于生育意愿的提高[5]。李秀芳等（2017）认为生育率的提高会提高政府的养老支付能力。肖彩波等（2018）认为“二孩政策”的长期实施能够提高城乡居民基本养老保险补贴水平，缓解人口老龄化压力。同时，二孩政策还能够起到恢复和加强家庭养老功能的作用，使人们乐于并安于家庭养老，老无所依的现象会大大减少，老年人生活也会得到子孙辈的更多陪伴，使社会稳定和谐程度得以增强。

（二）现阶段我国人口政策的局限性

1.政策目标不清晰

按照国际通行标准，我国早在1999年就已进入老龄化社会，但“全面二孩”政策相隔16年之久才迟迟出台，而这一政策的解读也仅仅止于从“国家提倡一对夫妻生育一个子女”调整为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。从政策目标来看，看不出这一政策出台的目标是从“控制人口”出发，还是从“鼓励生育”出发。毕竟，长期以来人口过快增长都是我国经济社会发展的重要制约因素，“计划生育”政策也一直被奉为“基本国策”，对我国以“计划生育”为核心的人口政策做出任何调整，确实需要谨慎对待。直到现在，关于我国人口数量和人口结构变化对经济社会发展的长期影响，以及是否需要对计划生育政策做出重大调整，各方都还存在较大的争议。在这一背景下出台的“二胎政策”明显带有试探的意味，可以断言，在经过一段时间对政策实施效果的检验之后，中国人口政策还将进一步调整，包括对政策目标指向的进一步明确。

2.配套政策不完善

从长远来看，全面放开二孩政策肯定会促进我国人口结构的相对优化，但就目前来看政策实施效果并不理想。究其原因，和政策设计本身的缺陷直接相关。如上所言，由于“全面二孩”政策目标不清晰，使政策执行部门难以把握分寸，相关配套政策的出台也因此受制。从现实观察，自“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式实施以来，国家层面的相关配套政策并不多。一些地方政府反倒是进行了积极探索。以辽宁省为例，2018年7月，辽宁省印发《辽宁省人口发展规划（2016—2030年）》，定下了未来十几年的预期发展目标。该规划提出，到2030年，总和生育率提高1倍。完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策，探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。提出上述目标的背后，是辽宁面临着常住人口连续3年下降，人口自然增长率在近7年时间里6次出现负增长的窘境。2018年6月29日，陕西省统计局发布的《陕西省2017年人口发展报告》中更大胆的建议：“适时全面放开计划生育，出台鼓励生育措施，通过对生育进行补贴奖励等方式提高生育意愿”。虽然目前部分地方政府在推进“全面二孩”政策方面有所举措，但相关政策更多地还只是停留在“设想”和“口号”的层面，真正落实的政策十分有限。下一步，地方的探索能否得到中央的肯定，并从国家层面做出统一的政策安排还未可知。

3.政策效果不理想

根据第六次人口普查的结果，我国生育适龄妇女人口占总人口的23.88%，表明我国具有强大的生育潜力，育龄妇女的规模直接影响到出生人口的数量，但实际情况却说明我国的生育潜力并未得到充分释放。根据世界银行数据，2015年中国总和生育率为1.62，不仅低于全球平均水平2.45，甚至也低于高收入经济体的1.67。即使在全面放开二孩以后，根据人社部发布的2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，2016年享受生育保险待遇的也只有913.7万人，虽然相对于2015的641.9万人有较大提升，然而这一增长更多的是长期的生育意愿抑制下的集中爆发。根据国家统计局的年度统计公报，2017年全年出生人口1723万人，人口出生率再次下降。既不“敢生”也不“愿生”，是当今很多中国家庭生育观的真实写照。人们在长期的生育意愿抑制下和社会环境变化的影响下，不再喜欢多子多福，对于性别要求也不再追求重男轻女，更有很大一部分人认为要有充足的经济实力积累后才适合生育。当前，人们对全面二孩政策还存在较大的困惑，不清楚政策是否具有持续性，对于生育二孩所要付出的成本，例如，家庭的变化、工作的变化以及对自身经济能力缺乏信心，这些困惑对于人们生育意愿的激发都造成了一定的阻碍。

四、我国人口政策进一步调整的趋势预测

进入21世纪以来，我国的人口政策经历了一系列的变化，2011年全面实施“双独二孩”，2013年实施“单独二孩”，到2015年“全面放开二孩”。可见，随着以“老龄化”和“少子化”为特征的中国人口结构变迁转型的加速，我国人口政策的持续调整已经是一种必然的趋势。从当前的形势和种种迹象判断，现阶段我国的人口政策并非一种稳定的形态，未来还将面临进一步深化调整的需求。结合现实，本文从政策的连续稳定性和现实回应性综合考虑，对未来一个时期内中国人口政策调整的目标和特征做出尝试性的预测。

（一）我国未来人口政策的目标定位

1.控制人口总量

人口政策和计生政策的内涵有所不同，人口政策不仅要控制人口数量，对人口质量、人口发展环境、人口结构都要进行管理。由于我国人口基数大，仍然需要将人口数量控制在合理范围内。考虑到社会总和生育率降低和人们生育意愿不足在我国已成为现实，为防止人口老龄化加剧的社会风险我国应当把生育率控制在合理范围内作为目标，保持正常的人口更迭。鉴于我国的低生育率现状，应当进一步放开双独或单独的三胎，同时加强配套政策制定，适度鼓励生育，减轻生育风险。

2.优化人口结构

“到2030年，人口自身均衡发展的态势基本形成，人口与经济社会、资源环境的协调程度进一步提高，全国总人口达到14.5亿人左右”这是国务院2016年12月30日发布的《国家人口发展规划（2016—2030年）》中的描述。人口自身均衡发展离不开合理的人口结构。优化人口结构不仅仅包括老年人占比，还包括男女性别比例、城乡人口比例、受教育程度人口比例和就业人口比例，只有这些比例都得以优化，社会的发展才会越来越好。但是，中国的人口老龄化趋势，是长期的政策效应积累以及社会急剧转型的产物，不可能依靠单纯的生育条件放松来解决，过于宽松的生育政策也可能会造成下一个人口出生高峰期。所以，除了通过生育政策放宽来防止人口出生率过低的风险外，还应使生育政策、老龄政策、家庭政策有效衔接，从整体上优化我国的人口结构。

3.提高人口质量

人口质量亦称人口素质。人口素质是人的身体素质、文化素质和思想素质的综合。身体素质主要包括健康状况和预期寿命，文化素质主要包括文化科学水平和劳动技能，思想素质主要包括政治思想和道德品质。人口质量的三个方面具有内在的紧密联系。中国人口政策的转型，必须重视提高人口素质。我国经济虽然快速发展，但是，人口素质还没有完全跟上，公民平均受教育水平不高，社会信用缺失，道德水准滑坡等人口素质问题对我国综合国力提升产生极为不利的影响。今后，我国人口政策目标的定位，除了继续锁定人口总量和人口结构以外，通过与其他相关社会政策的紧密衔接配合来提高人口素质，应该成为我国人口政策目标调整的新方向。

（二）我国未来人口政策的特征呈现

1.多元化

我国现阶段的人口政策已经具备一定的多元化特征，“全面二孩政策”除了继续保持对人口总量的适度控制以外，也对人口的合理增长采取了鼓励的态度。除了政策目标的多元化以外，人口政策的多元化还应该包括以下两方面的内涵。一是评价标准的多元化。应着重提高人口质量而不是纠结于人口数量，同时对我国社会人口老龄化的趋势有正确清醒的认识及有效应对的措施。二是治理方式多元化。人口政策不仅仅是生育政策，创造幸福老龄社会，扩大教育范围，宣传优生优育，都可以是人口政策的内容，新的人口政策应该是政府职能转变的一种体现。应当尊重人民的生育权自主权，加强对正常的生育观念进行引导，转变管理方式。人口政策的调整，应当回应人口与社会、经济、资源、环境协调发展的要求。为了保护家庭的生育权利，应该保障女性的医疗、教育、育儿和工作平等，为妇女生育创造友好的法制环境、文化环境和社会环境，通过相关社会政策对育龄妇女进行激励和引导，让生育没有后顾之忧，实现长期稳定适当的生育率。同时要完善育儿休假制度，改善抚育条件，充实和完善社会保育设施。简单地计划生育限制放宽并不能解决未来的人口问题，我们应当建造良好的生活环境，让人口增长回归自然，实现人类的良性繁衍。

2.动态化

对于低生育和老龄化的风险我们必须要有清醒的认识，因此，必须在保证大政方针平稳的基础上对人口政策进行适时动态调整。世界各国在不同时期都有不同的人口政策，并不是一蹴而就的，都是在不断进行调整与完善，说明人口政策的制定与实施必须考虑现实环境和条件，在保证不偏离政策目标的前提下进行灵活变动。人口政策所涵盖的内容是宽泛的，不仅包括出生人口，还应包括老年人生活保障、男女平等等多方面的内容。从当前阶段的政策效果反馈来看，全面开放二胎并没有带来短期的生育高峰，并且考虑到目前适育妇女总量在减少，人们的生育意愿普遍不高，应该适当放开生育至三孩，同时进行动态人口监控，适时调整相关社会政策，让人口出生率处于平缓有序增加的状态，同时避免因政策调整过度造成的矫枉过正。对出生率要做到更加细致的动态监测和信息化管理，运用大数据把握生育动向和意愿，为政策的调整提供数据支持。随着经济发展和人们生活观念的改变，人们的意愿结婚年龄和生育年龄在不断推迟，未来出生率有进一步下降的可能。因为之前的“单独二孩”的政策未达到预期目标，因此，更需要监测“全面二孩”政策实施后的各项生育数据的变动，避免落入“低生育率陷阱”⑧，如果在监测过程中出现人口增长率继续呈不断下降的趋势，不排除可以考虑做出全面取消生育限制，或者对在部分人口出生率下降过快的地区首先放宽生育限制的政策调整。

3.精细化

我国未来人口政策的制定应当更为精细化。一是政策内容的精细化。应当依照城镇、农村以及各个地区不同的发展状况采取不同的措施来细化生育政策，而不能简单的一刀切。要根据政策对象所处地区的不同、收入状况的不同、家庭负担的不同等制定差异化的政策执行标准。二是政策执行精细化。人口政策执行精细化必须以人口数据统计和调查的动态化、实时化作为保证。因此，应当在人口调查统计中积极引入大数据技术，改变周期过长、调查难度大的传统人口普查方式。而且要完善调查统计制度，让数据及时反映实际情况，为人口政策的精细化调整提供决策依据。同时，在政策执行过程中，对于政策执行可能产生的不同结果要有充分的估计，尽量避免出现执行效果的偏差。三是政策结果评估的精细化。对于人口政策的执行效果评估应当建立量化标准体系，指标应涵盖人口政策的环境、经济、人文影响等各个方面，在人口出生率基础上，考量人口政策的综合社会效应。

综上所述，我国面临的不仅仅是人口老龄化问题，更多的是如何通过社会政策引导社会分配来保障人民的生活水准问题，只有这样才能使人口生育回归到一个良性的世代繁衍秩序中。人口政策的制定也不应仅仅考虑生育政策条件的放宽或者限制，而应通过人口政策平稳、科学、动态、有序地调整来提高社会资源配置效率并激励人民的生育意愿，只有这样才可能尽量削弱老龄化的负面影响，并促进我国社会实现长期稳定和谐发展。

注 释：

①新人口论的主要提出人是马寅初，提出时间为1957年，新人口论指出控制人口刻不容缓，不但要注重控制人口总量，更要注重人口素质、人力资源和技术更新，注重人口与就业、人口与资源环境的协调发展等重大问题。

②晚婚指的是提倡比法定结婚年龄晚2-3年结婚，法定结婚年龄是男不得早于22周岁，女不得早于20周岁。晚育是指提倡婚后推迟2-3年再生育。少生是指稳定一个低生育水平。优生是指通过婚前检查、孕妇定期检查身体和科学的分娩等措施，避免生出有遗传疾病的孩子。

③1970年的人口出生率为33.43‰，自然增长率为25.83‰，数据来源于《中国统计年鉴1986》。

④劳动年龄人口是指社会总人口中处于劳动年龄范围内的人口。我国规定男子16-60周岁，女子为16-55周岁，这部分人口被视为劳动年龄人口。

⑤人口中非劳动年龄人口数中老年部分对劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。

⑥以年龄划分人口结构时可以分为成长型、稳固型和衰老型。成长型即人口的出生率大大超过死亡率，人口中的青少年比例非常大。稳固型即人口的出生率与死亡率大抵相当，人口数量保持较为稳定的状态，整体社会较为稳定。衰老型即人口的出生率略低于或等于死亡率，这种类型的社会人口趋于老龄化和减少，缺乏足够的劳动力，容易引起社会问题。

⑦“4-2-1”模式即一个家庭中有四个老人，一对夫妇，一个独生子女。这种倒金字塔的结构中间和底层承受的压力过大。

⑧低生育率陷阱是指生育率一旦下降到一定水平以下，由于价值观的转变、生存压力增加等多方面因素共同作用，生育率会继续不断下降，很难甚至不可能逆转。