宅基地还权赋能

陈 斌

日前，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部下发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，文件凡七条，包括严格落实“一户一宅”规定、鼓励节约集约利用宅基地、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅及依法保护农民合法权益等。

2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：建立城乡统一的建设用地市场。这个方向是正确的。土地作为一种生产要素，应该无分城乡畛域、摆脱地域区隔、消除不当的用途管制，将各种非市场因素导致的摩擦减到最少，从而让市场在资源配置中起决定性作用，并让市场决定城乡的分布与边界。最终，根据市场活动频度的不同，城乡将是一个连续平滑、边界模糊的分布。

由此，一个反直觉的推论是，因为城市单位面积的人口、产出与市场活动频度要远远高于农村，城市本身就构成了更高效利用、更节约土地的方式。也就是说，城市化率越高，耕地反而越多，用于宅基地建房的土地会越少。

然而，根据中国社科院农村所《中国农村发展报告》(2018)，2001-2011年全国农村人口减少了1.33亿人，但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。中国目前共有2亿多亩宅基地。一项研究显示，全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约为1.14亿亩。

严格落实“一户一宅”规定，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，看起来再合理不过了。不过，子女成年后在本村析户结婚，可以分配到一处宅基地。待到老人去世后，继承老人的宅基地与住宅，就会形成“一户多宅”的局面。老宅也是财产，继承人一般也不会放弃。另外，宅基地一般限于在本村内买卖，通过买卖也可以造成“一户多宅”。“一户一宅”居然内生出“一户多宅”，这是因为，“一户一宅”的操作性含义是：农村村民一户只能申请一处宅基地。源起上的“一户一宅”并不导致结果上的“一户一宅”。

说到底，无论法律如何限制宅基地的流动范围，无论法律如何限制宅基地转向高价值用途，由此大大压低了宅基地的市场价值，但宅基地多少还是值钱的，如果能通过申请与继承保有宅基地，有几个人会选择放弃呢？一般人的选择就是进城但不放弃农村户口与宅基地权益，这样既获得宅基地的现值，还持有一个“期权”，期待有一天所持有的宅基地被赋予完整的产权与权能。这是农民进城但宅基地不减反增并且高比例闲置的深层次原因。

2019年4月15日，中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，朝着还权赋能的方向迈进了一步。