政府公共关系视角下基层政府公信力建设研究

崔孟春 杨剑

[摘    要] 基层政府在日常的行政管理过程中，能够较大程度地接触社会公众，能否在社会公众心中建立和巩固政府的公信力关系到一个地区的社会稳定和经济发展。由于中国特有的国情，使得基层政府在机构设置、服务意识、行为技巧等方面存在着一定的缺陷，本文从政府公共关系的视角出发，对基层政府公信力建设过程中存在的现实问题进行了客观分析，在直面现实问题的基础上，从理论角度提出了相应的建议措施。

[关键词] 基层政府;政府公关;政府公信力

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 17. 080

[中图分类号]  D630    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）17- 0205- 04

1      引    言

伴隨着经济社会的快速发展和科学技术手段的广泛应用，公众的需求呈现出多样化，这就使得政府的公共管理事务不断增加，如何有效地与公众沟通，争取公众的信任和理解成为当今政府无法回避的问题。基层政府与公众处于直接联系状态，他们的一举一动不仅仅代表着自身，更代表着党和国家的权威，稍有不慎就会破坏政府的公信力，损害政府形象，甚至产生政民冲突，危害社会稳定。近年来，政府公共关系学的发展和实践，已经成为政府建立与公众之间的和谐关系、处理公共危机事件、塑造政府形象、赢得公众信任的重要方式[1]。因此，基层政府如何有效利用政府公共关系手段，建立良好的政府公信力，既是一种严峻的实践考验，又是研究和发展政府公共关系学的必要探索。

2      政府公共关系与基层政府公信力

2.1   政府公共关系内涵

政府公共关系是公共关系学在政府事务领域的运用和发展，其主体是政府，客体是社会公众[2]。简而言之，就是政府及其工作人员在公共关系学思想的指导下，通过运用各种传播媒介和策略手段，有效收集和处理社会公众的各种信息，在有效沟通的条件下，使社会公众了解并积极履行其行政职能。政府通过这种与社会公众之间的良性互动，在社会公众之间建立和巩固自身的公信力，进而塑造自身的良好形象。

2.2   基层政府公信力内涵

所谓基层政府公信力，就是指基层政府在社会公众中的影响力和号召力，反映了社会公众对基层政府的认可程度和信任程度，它是基层政府权威性和形象性的体现，其高低关系到政府的公共事务管理能力和社会稳定能力[3]。罗马学者塔西佗曾提出著名的塔西佗效应，即一个政府一旦失去自身的公信力，无论其进行怎样的公共行为，社会公众都会认为该政府在滥用职权，损害公众利益[4]。

基层政府公信力主要包括三个方面，即基层政府、社会公众与媒介。首先，基层政府是与公众处于直接接触的状态，具有制定法规、法令和约束公众的强制能力和权威能力，处于领导地位，在政府公信力关系中，是唯一主体，对政府公信力的好坏起主要作用;其次，社会公众主要是指该基层政府所管辖范围内所有公众，对基层政府具有服从领导和监督权力运行的义务，是政府公信力系中的客体;最后，媒介作为沟通政府与社会公众之间的桥梁，承担着信息传播载体的作用，基层政府公信力说到底就是社会公众对政府公共管理行为的理解和评价，这其中就包括媒介如何有效地将政府行为和社会效益传达给社会公众使其理解和支持。

2.3   政府公共关系与基层政府公信力的联系

政府公共关系与基层政府公信力之间是相互影响、相互促进的。一方面，基层政府要在公众之间建立良好的公信力，充分运用政府公共关系的手段和策略是必要的，建立政府与社会公众之间的良好沟通，争取公众的理解和支持，才能不断促进基层建设和社会发展;另一方面，基层政府具有良好的公信力，有利于政府公共关系学科的实践与发展，为政府创新公共关系策略和手段、发展政府公关提供环境基础。例如2015年发生于山东平邑的“9·14”强拆事件使得当地基层政府的公信力严重损坏，政府与群众之间出现严重的信任危机，上级政府在成立专案组还原事件真相的同时，充分利用媒体及时、准确发布信息，积极与群众沟通，了解并回应群众的声音，逐步将政策落实到位，将群众的利益损失补偿到位。在这一过程中，不仅恢复了政府受损的公信力，相应的危机处理方法和与群众沟通、交流的公关策略也值得其他地区学习和借鉴。

3      政府公共关系对基层政府公信力建设的积极影响

3.1   政府公共关系有助于基层政府树立公信力建设意识

由于政府所具有的特殊地位，在公信力关系中始终位于主要位置，这就使得政府在很多时候不自觉地形成自我为中心的意识[5]。尤其是基层政府，对自身服务意识和群众意识认识有限，又与社会公众接触较为直接，他们的一举一动在群众眼中都会被放大，公众就是通过他们的行为来评价政府的。所以，通过学习和实践政府公共关系理论，不断强化政府机构及其工作人员的公信力建设意识是提高政府形象、强化政府与群众良好关系的重要条件。另外，尤其要加强基层政府中主要领导者的公共关系意识，使其在日常的工作与社交环境中，保持自身的良好形象。

3.2   政府公共关系是基层政府传播自身形象、强化公信力的有效途径

政府想要在群众心中树立良好的形象，建立牢固的公信力，做好自身形象建设只是其中的一部分，毕竟政府在群众心中的形象究竟如何、群众是否信任政府还是取决于群众对政府管理及其行政行为的评价和认可。另外，群众对政府的评价和认可是一个复杂的心理过程，存在着客观与主观之间的差异、具体和抽象之间的差异、现象和本质之间的差异等，加之社会公众内部也存在着素质差异、认知差异和心理接受等差异，这就使得政府的形象和行政行为难以直接为群众理解和接受。政府公共关系则起到了沟通反馈的双向桥梁作用，通过政府公共关系策略和方法的使用，将政府树立的自身形象、政府的行为意愿传达给社会公众，同时将社会公众对政府的期望、监督意愿、政策理解等传递给政府[6]。通过政府公共关系这一双向传播手段，拉近了政府与社会公众之间的距离，有效地强化了政府的公信力。

3.3   政府公共关系有助于基层政府明确公信力建设差距，加强自身建设和管理

从基层政府角度而言，政府公共关系还是寻找公信力建设差距和完善自身建设的有效手段，所谓公信力建设差距就是指政府自身所追求以达到的期望公信力与社会公众心中所认可的公信力之间的差距，造成这种差距的原因是复杂的和多方面的，例如政府传递形象的过程和方法不合适、政策目标定位出现偏差、传播环境的干扰、抑或是群众的理解有误等都可能造成政府与社会公众之间的公信力建设差距，这就需要加以调整和解决。由于社会公众存在素质差异、能力差异，这就需要基层政府自身意识到在群众中的主体地位，及时采取措施加以解决。但是，政府与社会公众之间的公信力建设差异用一般方法很难检测和发现，而政府公共关系中的相关方法和策略则比较适合，例如民意调查法、形象检测方法等都可以加以使用[7]。基层政府通过使用政府公共关系策略、方法改善自身公信力的同时，也能发现自身建设和管理方面存在的諸多不足，在此基础上可以加以完善。

3.4   政府公共关系是基层政府克服形象失准、重塑公信力的有效保证

由于诸多因素的干扰，政府在传递自身形象和建设自身公信力的过程中，容易发生政府形象失真和偏差，从而影响政府与社会公众之间的信任关系[8]。例如西方媒体经常歪曲报道“藏独”“疆独”事件，严重损害中国政府的国际形象，给国际公众留下了不好的印象，这就需要中国政府采取相应的公关，化解和消除那些负面影响。基层政府面临的是繁杂多样的基层问题，自身形象传递容易产生偏差，极易产生形象失真、信任危机等现象，这就需要基层政府及时采用政府公共关系的相关方法，例如使用形象矫正方式，加大对群众的反馈调查，及时找出政府形象失准、公信力出现危机的具体原因并加以改善，才能不断完善和强化政府的公信力。

4      政府公共关系视角下基层政府公信力建设中存在的问题

4.1    基层政府工作人员的公共关系意识不足，建设公信力的素养欠缺

一方面，基层政府由于其特有的原因，往往使得大部分政府人员公共关系意识不足，他们对公共关系的理解具有简单化、片面化和错误化的特点，更有甚者将其理解为“吃喝关系”，这就使得在日常的行政和管理过程中，他们不愿意或是认为不需要与社会公众进行交流，决策仅仅凭借个人的主观臆断，这就会导致基层政府及其工作人员存在脱离群众的问题。此外，由于政府内部领导者的公共关系意识缺乏，直接导致内部的公共关系部门或岗位成为摆设，一旦出现危机事件则很难控制[9]。另一方面，基层政府内部人员可能缺乏相应的公共关系技巧和策略。基层一旦出现不稳定或者发生某种危机事件，基层政府出于各种关系考量，更多的时候不是积极利用政府公共关系策略、技巧与群众沟通以化解危机，而是会选择封锁消息，通过隐瞒或是私了的方式解决问题，这就很容易贻误危机的最佳解决时机，使得危机出现扩大和恶化。就公众而言，他们希望自身的知情权得到保障，希望政府能够将危机事件的真相告知，而政府却选择单方面解决或隐瞒问题，这就很容易让公众对政府的信息传递能力和危机解决能力产生怀疑，在损害政府形象的同时，也破坏了基层政府的公信力。

4.2   基层政府机构设置存在缺陷，导致公信力建设中责权不清，协作意识不强

首先，我国的基层政府内部也设置了一些公共关系机构或岗位来建设、完善政府与公众的信任关系，例如信访办公室、调研机构等，但是这些部门都是各自为政，缺乏统一的协调和管理，机构设置上的缺陷成为政府内部公共关系活动混乱、责权不清的重要原因;其次，在基层政府公信力建设中，缺乏专门的部门、岗位抑或是有管理部门却管理不善等，导致部门、岗位之间责权不清，一旦出现信任危机事件，各个部门之间大多存在相互推诿的问题，因为谁也不想成为危机事件的主要责任人，这往往拖延了处理危机的时间，加深了群众对政府的不信任;最后，在公信力建设和信任危机处置过程中，基层政府的各个部门大多各自为政，少有协作。由于我国政府管理范围较宽，使得各部门之间权力和管辖存在交叉重叠，这就导致在基层政府信任关系建设中，每个部门管一块，公信力建设呈现碎片化，一旦爆发信任危机，就会出现“谁来管”和“谁负责”的声音，缺少合作协调意识，不能在关键时候团结应对信任危机事件，最终损害的还是群众的利益和政府的形象。

4.3   信息传递与沟通渠道比较单一，缺乏健全的双向沟通机制[10]

基层政府公信力是建立在沟通了解的基础上的，缺乏稳定高效的双向沟通机制，必然限制政府的公信力建设。一方面，基层政府与社会公众沟通交流的渠道比较单一，主要以政府的行政指令或公告向社会公众传递政府信息，这种传播方式具有强制性和单向性，公众并不能将自身的意见或建议传递给政府，为此很多地方都开通了领导信箱等，但多数成为空中楼阁，并未产生重要作用。且政府内部的信息传递主要是层层上报和逐级传达，而信任危机等事件具有突发性、破坏性等特点，这就使得在危机事件处置过程中，决策者往往不能及时掌握重要情报，错过最佳决策时间;另一方面，以官为尊、官官相护的传统思想仍然影响着社会公众，这种思想在基层管理中更为常见和显著，加之互联网技术的迅速发展和广泛使用，使得在政府公信力出现危机时，基层群众一旦无法通过双向沟通机制实现和保障自身的知情权、参政议政等权利时，小道消息、网上谣言就会肆意传播，影响社会稳定。

4.4   基层政府缺乏比较完善的危机预警和处置机制，危机意识比较薄弱

由于中国自身的国情，在政府机构中并未设置专门的危机预警和处置部门，多是在危机发生时，由主要领导者牵头成立临时的危机处理部门，这就导致我们政府管理中缺乏比较完善的危机预警和处置机制，相关人员的危机意识比较薄弱。例如2008年发生的三鹿奶粉危机事件，由于缺乏完善的预警机制和危机意识，民众对政府的市场监察能力和商品质量管理能力表现出了比较大的不信任，尽管政府采取了紧急预案，向社会公众公布调查信息，但还是出现了国产奶粉滞销、进口奶粉受到热捧等现象，给我国的经济发展和公众的社会生活产生重要影响。

5      政府公共关系视角下基层政府公信力建设的措施建议

5.1   强化基层政府工作人员的公共关系意识，提高建设政府公信力的素养

基层政府与社会公众接触的距离更近，公共关系意识的提高必须涉及全部的政府工作人员，建立和完善全员公关的意识是最终目标，也是提升政府形象、巩固公信力的必经之路。一方面，要加强政府工作人员的公共关系理论学习，对政府全员进行基层行政和管理事务的公共关系技巧、策略培训，注意将服务意识与公关意识相融合，培养和塑造复合型的政府工作人员;另一方面，要深入实践，在实践中锻炼、学习政府公共关系本领，通过建立相应的制度、渠道使得政府工作人员有机会走进群众去倾听群众的声音，只有实践才能真正提升政府公关意识和建设政府公信力的基本素养。

5.2   在基层政府内部设立专门的公共关系机构，进而厘清权责关系，提高部门间的协作意识[11]

针对目前中国政府内部机构设置存在的缺陷问题，可以考虑在基层政府中，将公共关系的职能从其他零星的机构职能中脱离出来，成立专门的管理和统筹部门，负责政府公共关系和基层政府公信力建设的相关工作，在日常工作中既可以成为决策机构或决策者的“智囊团”，起到出谋划策和信息提供的作用，又可以在信任危机或突发事件出现时，起到领导协调的作用。不仅如此，成立了专门的公共关系管理机构，就可以在基层政府公信力建设中厘清部门、岗位之间的权责关系，既统筹了相关部门，提高了政府的办事效率和协作能力，又完善了相关的问责机制，为危机事件的问责和处置建立了基础。

5.3   根据基层政府的实际情况，建立行之有效的双向沟通机制[12]

首先，针对政府内部信息层级传递存在的问题，可以考虑建立专门的公关信息传递渠道和机制，由公共关系管理机构负责，并要确保该渠道的通畅性、直接性和准确性，就是要在危机事件中，能够全天候无障碍地将“第一手”信息准确地传递给决策者和统筹机构，并保障决策信息能够准确无误地传递实施。其次，要建立政府与社会公众之间有效的双向沟通机制，使得政府的行政管理行为和意愿能够为公众理解和认识，同时能够准确、真实地将社会公众的声音传递给政府。政府可以通过传统媒介、互联网等新媒体将信息传递给公众，但更为重要的是要建立专业的信息收集机构，确保收集的公众信息具有真实性、可靠性和透明性。最后，政府要加强与新闻媒体的合作，充分利用新闻媒体的作用，加强与群众的沟通。

5.4   建立完善的危机预警和评估机制，提高危机意识

针对危机事件，解决和事后处置都是无奈之举，提前预防进而将危机事件扼杀在摇篮之中才是关键，为此，建立和完善危机事件的预警机制，提高基层政府的危机意识是强化公信力和应对信任危机以及重塑基层政府公信力的必要之举。首先，在政府公共关系管理和统筹机构内部建立专门的信息收集机构，负责收集、整理相关信息，在危机事件发生前后为准确预测危机事件走向提供基础;其次，建立危机预警、监测和评估机构，充分利用现有的科技手段加强对危机事件的监测，准确评估危机事件的级别、可控与不可控因素等;最后，针对基层政府的特有情况，因地制宜，建立和完善危机处置的多种预案，加强危机事件的处置演习，提高危机事件的处置和解决能力。

6      结    语

基层政府的形象和行为最能为社会公众所感知，与社会公众的信任关系好坏在一定程度上影响着地区的稳定与发展，政府公信力建设和信任危机处置是基层政府无法回避的现实问题，政府公共关系为基层政府提供了很好的行动方向和操作技巧，是基层政府建设良好信任关系和解决信任危机、重塑良好形象的重要手段。由于目前基层政府在机构设置、人员公关意识、公关能力和技巧等方面还存在着诸多缺陷，对此从提高基层政府公关能力、化解信任危机、强化信任关系的角度出发，提出了相应的理论建议，为以后实践理论措施、补齐现实短板、提升基层政府公信力提供借鉴。

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