新中国70年一流大学建设的治道变革

胡炳仙，罗正彬

(中南民族大学 教育学院，湖北 武汉 430074)

建设一流大学一直是我国高等教育发展的重要战略。它始于20世纪50年代的重点大学政策，迄今已有近70年的历史。采用重点建设的方式建设世界一流大学，是我国高等教育在新的历史阶段的重大战略工程之一。这项制度如何绵延近70年，其内在机理和动力是什么？我们认为，有必要借鉴历史制度主义的分析框架，对其进行深度分析。

一、中国一流大学建设的历史沿革

根据历史制度主义的制度变迁理论，纵观我国一流大学建设在不同历史阶段的特征，我国一流大学建设可以分为三个阶段，即激进性制度变迁(1954-1976年)、试误性制度变迁(1977-1990年)和建构性制度变迁(1991年至今)[1](P25)。

(一)激进性制度变迁(1954-1976年)

新中国成立后,我国各个领域掀起了全面学习苏联的热潮。与此同时，为尽快摆脱一穷二白的状况,我国采用重工业优先的经济发展战略和国家指令性调控的计划经济体制。同时以毛泽东同志的“重点论”作为政策思想,在高等教育领域，我国正式启动了重点大学政策。这一政策的实施,为一流大学建设奠定了政策实践基础[2]。由此,中国高等教育结构体系发生改变。建立适应新的高等教育体系的发展战略和管理体系,成为政府发展高等教育的一种必然选择,也是中国共产党对高等教育绝对领导的必然选择。受政府治理逻辑影响，“运动式治理”成为此时一流大学建设激进式变迁逻辑。

第一，重点大学建设的初始阶段(1954-1957年)。我国重点大学建设源于1954年10月国务院高等教育部发布的《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，文件主要提出“为了学习苏联的先进经验，带动其他学校共同前进，选定中国人民大学、北京大学等少数几所高校为全国性重点学校，这些重点院校的主要的任务是培养人才，同时也兼任为其他高校培养师资力量并提高他们的教学工作水平等任务。”[1](P29)重点大学建设政策的形成与发展与我国特定时期的经济、政治结构是密不可分的。从经济结构来看，为了迅速实现工业化和国防的现代化，我国确立了与苏联相似的经济发展道路——重工业优先发展战略，为了满足重工业化对密集资本的迫切需求，我国最终选择了计划经济体制，一切由政府统一调配。因此，为了与经济发展战略相适应，要求我国建立培养专业技术人才为主的高等教育模式和确立高度集权的高等教育管理体制[3]。从政治结构来看，我国为了建立和巩固新政权，在政治体制上确立了类似苏联的全能主义政治治理模式。虽然在这一时间段，重点大学在资金上没有得到专项支持，也没有专门的组织、实施和考核，但是在师资配备、人员编制等基本办学方面，国家都给予全面倾斜支持，也就开启了以国家和政府为主导，进行重点资助、重点支持以实现国家目标和政府需要的政策安排。这是在全能主义政府管理体制下运动式管理的政策安排。

第二，重点大学建设的调整阶段(1958-1965年)。20世纪60、70年代，我国进入国民经济调整、困难与曲折发展时期。在政治上，则先后经历了“大跃进”“教育革命”和“文化大革命”等政治活动。在高等教育领域，1958-1960年的“教育革命”，最终导致了高等教育的“大跃进”，高等教育发展远远超出经济发展的目标，没有达到通过上层建筑促进经济发展的目的，造成诸多教育资源的极大浪费和教育思想的极度混乱。在重点大学建设的调整阶段，高等教育被视为政治斗争的重要工具，剧烈的政治斗争引发高等教育政策变化与冲突，这种运动式的管理在这一时期显得尤为突出。由于自然灾害和中苏关系恶化，我国国民经济严重滑坡，1959年中共中央出台的《关于印发教育工作的十个文件的通知》和1960年出台的《关于增加全国重点高等学校的决定》等文件，着重强调要以提高教育质量为主要任务。与此同时，高等教育受“大跃进”运动的影响，政府提出重点高校要大办特办，要在短时间内建成世界最顶尖、最先进的大学。1960年2月，教育部在召开的高等教育重点学校问题座谈会上，提出了全国重点大学的任务和目标：一方面起带头提高教育质量和科学水平的作用，另一方面在3-8年内，力争成为世界上最先进的高等学府。这种混乱现象直到1960年底才得到一定程度的调整[4]。

第三，重点大学建设的断裂阶段(1966-1976年)。长期以来，“我国高等教育与国家行政体系历来就粘附在一起。政府是大学制度的建构者，大学实际上只是在政府的附属机构，被动地接受国家直接的行政指令式管理”，这种教育是与国家行政体系的高度契合的结果[5]。在“文化大革命”期间，全国陷入政治内乱，高校受到了严重的损害，大学关门、教师被批斗等政治事件不断掀起，高等教育常规化发展被中断，由于政府无法进行正常的教育行政管理，高等教育管理陷入失序和混乱之中，重点大学建设也被迫中断。在这十年之中，高等教育政策完全处于政治的权威之下，我国没有出台和实施新的重点大学政策，也没有实质性地执行既有的重点大学政策，我国重点大学建设的制度路径被打断而形成“路径障碍”。

从20世纪50年代的“大跃进”到60、70年代的“文化大革命”，“运动式治理”频频上演，这种自上而下的政治动员式治理此起彼伏，连绵不断，成为中国历史上国家治理机制的重要组成部分[6]。我国重点大学建设都采用国家指定重点大学的方式，对重点大学的办学工作包括招生计划、师资配备、学生管理等进行全方位管理。在“文化大革命”期间，许多重点大学陷入群众运动之中，其教学科研等日常工作受到严重破坏，高等教育工作全面停滞，激进性制度变迁最终断裂。

(二)试误性制度变迁(1977-1990年)

如何摆脱“文化大革命”这种运动式的治理模式，是摆在以邓小平为代表的执政党面前的重要课题。基于此，以邓小平为核心的党中央选择改革开放的中国模式，即“路径障碍，试误反弹”。这主要是针对具体矛盾和困境，尝试提出某种解决办法，运用试误和经验寻求路径选择的模式。这种试误性的制度变迁在高等教育体制没有经过革命性锻炼的条件下，实现新的结构创新[3]。这种渐进主义的做法是对运动式思维的替代，也是对以往政策不断进行的补充和修正。通过渐进变迁，逐渐转变成为一种新的思维方式，可以使问题更容易得到解决，尽可能避免决策的风险。

第一，常规化重点大学建设的恢复。1977年7月29日，出于对高等教育发展需要的重新考虑，邓小平同志提出“要抓一批重点大学，重点大学既是办教育的中心，又是办科研的中心”；9月17日，他又指出“教育部要直接抓好几个学校，搞点示范”。邓小平同志这一系列指示和讲话，都在着重强调要恢复重点大学政策，这为后期出台的重点大学政策提供了思想依据和理论指导。1978年2月17日，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，决定调整全国重点高校的领导体制，恢复重点高校的双重领导。同时提出，将重点大学建成“教学的中心”和“科研的中心”[7]。为此，教育部要在行政级别、师资调配、人员编制、专业设置、招生优先等方面给予倾斜保障和倾斜支持，由此，重点大学建设恢复常态。

第二，重点大学工程化建设的萌芽。1983年，几位教育家在《关于将50所左右高等学校列为国家重大建设项目的建议》中提出，从全国所有院校中遴选50所基础好、力量强、教学和科研水平高的院校，作为高等教育建设的战略重点，列为国家重点建设项目，集中投资，重点建设，被称为“重中之重”项目。在邓小平同志亲自过问下，此项目开始真正意义上的实施。1984年4月，国务院通过《关于将10所高等学校列入国家重点建设项目的请示报告》，决定“七五”期间国家安排专项补助投资5亿元。到1985年，国家又对部分高校进行专项补助投资，并纳入年度计划和“七五计划”。由此可以看出，“重中之重”首次将经济建设领域中的“项目”“工程”等概念引入高等教育领域，并且，部分重点高校还获得国家的专项资助。这一系列措施的实施，逐步萌生了重点大学工程化建设，给重点大学的建设奠定了更坚固的基础。

第三，重点大学工程化建设的补充。1987年5月和1989年3月，国家教委分别发布《关于改革高等学校科学技术工作的意见》《关于高等学校重点学科的暂行规定》和《关于高等学校重点学科评选工作的几点意见》，国家教委开始首次组织重点学科评选工作[8]。自1987年8月起，重点学科评选工作在高校全面展开，经过通讯评选和专家小组审核，确定了107所高校的416个重点学科。其中未列入重点建设的高校，可以重新申请重点学科建设。可见，重点学科评选和建设尽管是源自对“重中之重”项目的补充和利益平衡，但是它对组织机制的探索和尝试，为之后确立重点大学建设政策找到一个切入点。

20世纪70年代末至80年代初，我国恢复重点大学政策，同时探索和出台了“重中之重”政策。但中国社会的基本组织形式还是单位制，依然没有摆脱政府所采取的指令性计划和强制性制度管理的局面，最终也没能构成以专项治理为特征的现代高等教育管理模式。

(三)建构性制度变迁(1991年至今)

进入20世纪90年代后，教育在经济社会发展中占有一席之地，并得到了政府的高度重视。“教育先行”“科教兴国”被党和国家列入重要战略地位。党和国家最高决策机构先后几次以会议文件的形式宣示了教育乃至高等教育的重要战略地位，为重点大学建设制度的生成提供了制度前提[9]。同时，党和政府以纲领性文件的形式提出教育改革发展思路，为重点大学建设的制度建构提供了思路框架。1993年2月，中共中央、国务院正式颁布《中国教育改革与发展纲要》，确立了20世纪90年代教育发展的目标、方针和政策，提出了我国教育改革的总体思路和具有前瞻意义的教育优先发展战略。

第一，“211工程”：重点大学建设国家工程的开端。1993年7月，国家教委制定了《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，决定正式实施“211工程”，这是实施“211工程”所发布的第一个指导性文件，也标志着我国重点大学建设工程正式启动[10]。1995年11月，经国务院批准，国家计委、国家教委和财政部联合下发《“211工程”总体建设规划》，并正式开始实施。“211工程”经历了一期“打基础”、二期“上水平”、三期“求突破”的建设工程，为一流大学建设提供了基本的建设框架。

第二，“985工程”：国家建设世界一流大学计划的启动。1998年5月，江泽民同志在庆祝北京大学建校100周年大会上指出：“为了实现现代化，我国要有若干所具有先进水平的一流大学。”据此，“985工程”诞生。1999年1月，“985工程”项目正式启动，其中，一期建设34所院校，二期建设39所院校。在重点院校建设的过程中，“985工程”进行了许多探索和完善，主要经历了四个阶段：建立建设管理制度时期、建立专项资金管理制度时期、明确提出推进世界一流大学和高水平大学建设政策时期、完善建设项目专家评价制度时期。由此，建设世界一流大学计划进入制度规范化阶段。

第三，“2011计划”：一流大学建设制度的创新。2011年4月，胡锦涛同志在清华大学百年校庆大会上发表重要讲话，“要积极推进协同创新，通过体制机制创新和政策项目引导，鼓励高校同科研机构、企业开展深度合作，建立协同创新的战略联盟，促进资源共享，联合展开深度合作，在关键领域取得实质性成果”[11]。可以看出，国家对高等教育人才培养极其重视。2012年3月，教育部和财政部联合颁发《关于实施高等学校创新能力提升计划的意见》和《“高等学校创新能力提升计划”实施方案》，这标志着“2011计划”正式启动。“2011计划”总体目标是：“充分发挥高等学校多学科、多功能的优势，积极联合国内外创新力量，有效整合创新资源，构建协同创新的新模式与新机制，形成有利于协同创新的文化氛围……集聚和培养一批拔尖创新人才，取得一批重大标志性成果，成为具有国际重大影响的学术高地、行业产业共性技术的研发基地、区域创新发展的引领阵地和文化传承创新的主力阵营等”[12]。这一计划侧重于高校的体制机制改革，侧重于内外部力量协同创新、融合发展，以促使高校培养一批与新时代需求相符合的高质量人才。

第四，“双一流”建设：中国特色一流大学建设的升级。2015年11月，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，要求按照“四个全面”战略布局，坚持以中国特色、世界一流为核心，以立德树人为根本任务，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，坚持“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”的基本原则，加快建设一批世界一流大学和一流学科。由此可见，“双一流”建设是对既有的高等教育重点建设计划的重大创新，又力图体现“中国特色、世界一流”建设目标，更是我国新时代的需要[13]。2017年1月，教育部、财政部、国家发展改革委发布《关于印发〈统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)的通知〉》，提出要按照一流大学和一流学科两类布局建设高校，坚持扶优扶需扶特扶新，以学科为基础，支持建设100个左右学科，着力打造学科领域高峰，坚持总量控制、开放竞争、动态调整等一系列办法。这表明了国家在新时代，一方面要着重建设具有中国特色的大学，另一方面又要以培养高质量人才为终极目标。“双一流”建设方案的出台，是社会时代发展的需求，每五年进行一次评选，使得重点建设的高校具有流动性，增加了“一流高校”与“非一流高校”、“一流学科”与“非一流学科”之间的竞争力，给高校带来了新的任务和挑战。

从20世纪90年代至今，重点大学建设制度在一步一步建构中逐渐趋于完善。建构性制度变迁是基于人的理性与智慧，从而能够对社会发展做出愿景规划，并尽可能消除非理性和消极因素，达到既定目标的最优化。建构性制度变迁强调总体方案的谋篇布局，而不是局部的经验试误，注重事物之间的关联性和措施的耦合性，强调统筹规划、综合设计。从“211工程”“985工程”“2011计划”乃至“双一流”等，我国不断推进重点大学建设，建构了一系列高水平大学重点建设体系，既包括大学内部建设，也包括外部建设，共同构成了一个相互统一、比较完整的重点大学建设体系，使得高等教育管理呈现出项目制治理模式的特点。

总之，中国一流大学建设治道变革三个阶段，遵循特定的制度逻辑，表现出如下主要特点与特征(见表1)。

表1 中国一流大学建设治道变革三个阶段主要内容与特征

注：表1根据教育部官网、新华网等网站以及中国教育年鉴公布的相关文件总结而成

二、中国特色一流大学建设治道变革的基本逻辑

(一)治道变革的逻辑起点

在类似苏联的全能主义政治治理模式下，我国逐渐形成了高度集权的高等教育管理体制，主要分成两步进行：一是1949-1952年小范围的试点阶段。由于新中国成立之初，政府的主要任务是稳定社会秩序和恢复生产，高等教育的主要工作是恢复学校秩序，接收教会学校，改造私立大学，并且试点苏联式的高校管理模式；二是1953-1957年高度集权的高等教育管理体制全面确立。在此阶段，我国参考苏联的高等教育管理体制，确立了全国高等学校归中央政府集中统一领导、国务院部门办学条块分割的管理体制。

“重点论”的政策观念为重点大学建设政策的产生和发展提供了最根本的思想基础[14]。“重点论”是重点大学建设的主要指导思想，它有两层含义，一是从哲学方法论角度而言，它是矛盾论的重要组成部分，具体而言，重点论就是对事物对立双方力量发展不平衡性的高度概括。它的主要观点是强调对于一个矛盾体系中的各种矛盾不能平均看待，而应当抓住其主要矛盾；同时，对每一个矛盾的双方也不能平均看待，而应当把握其主要方面。二是从政策决策理论而言，它是为满足政治或军事斗争需要，最大限度地动员全社会的力量、集中所有社会资源来解决特定时期剧烈的经济社会矛盾冲突，达到巩固政权和维护社会稳定的目的。20世纪50年代的重点大学政策的产生，充分贯彻了重点论的政策思想，促使高等教育领域在社会发展中占据重要的位置。由此可见，中国一流大学建设治道变革是以政治治理模式为逻辑起点。

(二)治道变革的阶段性差异

第一，运动式治理。运动式治理是激进性制度变迁的基本逻辑。它是指采用“激进的方式进行政治动员和社会动员，用突变的方式推进事物发展，用人财物的规模集中来解决实际问题的工作方法”[15]。运动式治理的两大要素是政治动员和意识形态宣传。在计划经济体制下，社会资源总量极端缺乏，各种稀缺社会资源被牢牢掌控在国家和政府手中，社会与国家高度同构，社会生活成为政治工作的一部分，人们的社会需求受政治和意识形态的高度制约。因此，在某一特定时期，为了实现国家的政治目标，完成某一政治任务，国家往往采用集中人财物的激进方式，运用政府权力对高等教育进行干预，以政治命令替代行政管理，通过意识形态宣传和政治动员的方式，强制性对高等教育资源进行分配。20世纪50年代末，政治路线的“左”倾化严重，阶级斗争扩大化和经济领域的冒进主义，激发高等教育领域掀起了“教育革命”的政治运动，为此，先后指定60多所高校作为全国重点大学。再加上20世纪60年代末至70年代初，全国陷入政治内乱，受“文化大革命”影响，高等教育严重受挫，它将运动式治理的弊端发挥到了极致，给中国政治、经济、文化乃至中华民族带来了深重灾难。

第二，单位式治理。单位式治理是试误性制度变迁的基本逻辑。我国进入改革开放历史时期，经济建设成为工作重心，高等教育受到普遍重视。在计划经济体制尚未真正打破，国家高等教育资源相对缺乏时，为了达到规范高等教育秩序，提高高等教育质量，培养各级各类社会主义现代化建设人才的目标，采用单位式治理成为必然。单位式治理是指“选择以高校整体为‘单位’，采用非竞争性、指令性、封闭的方式，选择部分高校进行全面重点建设和重点管理”[11]。在改革开放之初，我国社会开始进入常态化的经济建设时期，但是新的市场体制还未建立，所以指令性、行政命令和强制性管理方式依然是国家行政管理的主流。因此，在20世纪70年代末至80年代初，我国社会的基本组织形式还是单位制。

第三，项目制治理。项目制治理是建构性制度变迁的基本逻辑。它不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。它不仅是一种能够使体制积极运转起来的机制，更是一种思维项目制治理。很显然，它并不归属于常规组织结构的某个层级或位点，而是打破层级之间的条条块块，再将其重新组合[16]。项目制治理引入了市场竞争机制，构建不同层级政府与高校的博弈关系，从而导致管理上必须采用技术理性的逻辑，将项目目标细化为量化思维指标体系，以单一、直接、易于量化的指标对高等教育进行治理。在20世纪90年代以后，我国一流大学建设进入了项目制治理模式，即以项目为载体，借助规范化、标准化的项目实施达到优化高等教育资源配置，实现高等教育整体发展的宏伟目标，如1991年开始的“211工程”、1998年开始的“985工程”、2011年开始的“2011计划”、2016年开始的“双一流”建设等。再加上由于分税制、扩张性财政政策、绩效合法性治理等，使得项目制超出单个项目所能包含的事本主义特征，从而，项目制就成为了一种能够让整个国家从中央部委到地方政府以及社会诸多领域动员和统合起来的思维方式、机制和体制[17]。

总之，中国一流大学建设治道变革在每个阶段的治理方式都有其显著的特征与差异(见表2)。

表2 中国一流大学建设治道变革的阶段性差异比较

三、中国特色一流大学建设治道变革的内在机理

中国特色一流大学建设，不仅促进了我国高等教育的发展，而且广泛地影响了我国社会公共资源的再分配。由此可以看出，它既是我国高等教育制度体系的重要组成部分，也是具有中国特色的社会公共政策体系的一部分。有学者认为，重点大学建设主要是由政府主导，通过重点资助的形式来调整高等教育资源与利益的再分配格局，显现出强烈的精英主义意识和全能主义治理模式色彩。从历史制度主义视角来看，一种制度的形成和发展并不是断裂乃至中断所导致的，其原因在于制度自身具有自我复制机制，这种自我复制机制最终导致制度中断和退出都是十分困难，从而形成一种路径依赖[3]。因此，我国重点大学建设制度在国家政治主导逻辑下呈现自我复制和路径依赖，这也是一种“正反馈过程”。具体而言，也就是伴随时间的增长，制度转换、修订和退出越来越受到制度生产成本的制约和阻碍，导致越来越难以产生新的制度，久而久之也就形成了对旧的行为规范或制度的路径依赖。从制度的自我复制过程来看，包括规模成本效应、学习效应、合作效应三个方面的机制。

(一)政治主导逻辑下的理论阐释

第一，规模成本效应。规模成本效应是指在某一个特定技术、规则或者规范形成之始，其指定过程中人、财、物、信息等资源的直接或间接的消耗或损失巨大，即具有高昂的制度初始成本。当这一制度被选定并运行后，由此带来巨大的制度收益，慢慢形成制度收益的规模效应。在制度自身规模效应的作用下，越来越多的参与者投入其中，从而导致制度初始成本过高，参与者因此可能固守原有选择而不愿意进入新制度之中。国家主导的重点大学建设制度从诞生至今历时60余年，先后制定并颁布实施了70多项法规、规章和政策规范，专门成立了国务院领导小组、国家教育主管部门的组织实施机构和专门的专家咨询评估机构等，有专门的人员编制和制定的财政运行经费，大多采用专门的项目工作机制，进行专门的组织实施。国家主导的重点大学建设，使涉及其中的工作单位习惯于接受这种固定的国家主导的运行机制。

第二，学习效应。学习效应是正反馈机制的必要条件之一。它是“在个人投入实践努力学习某一特定路径的同时，会难以或不愿意考虑其他的替代方案”。也就是说，所谓制度的学习效应是指某一新推进的制度不断地被重复实行之后，个体会在制度运行过程中不断获得在该制度框架下进行活动的经验，并将这些经验反过来有助于该制度的运行，形成对制度回报的预期[18]。以国家主导的重点大学建设制度形成和运行60余年过程中，无论是从事重点建设管理工作的教育行政部门工作者、评审专家，还是参与评审的高校，都逐渐熟悉掌握进行高校重点建设的理论和方法，重点建设的学习效应逐渐根深蒂固。因而，各相关主体不大愿意主动放弃重点建设旧有制度而去重新学习和探索其他制度。

第三，合作效应。Arthur认为，合作效应是推动制度正反馈的重要机制，“选择某一特定路径会对选择者带来成倍的优势，因为其他人已经同样选择了这种路径。”[19]合作效应是指制度收益团体为维护其既得利益，进而竭力维护现有制度而拒斥制度创新。制度在运行过程中不可避免形成制度沉淀，从而形成制度的既得受益者和收益团体。为了维护其既有的现实利益，制度受益团体动用自身的权力和资源，游说政府机构，或者结成联合共同体，不断完善能够维护其既有利益的行动规范及现有制度，同时想方设法阻止各种替代现有制度的行动企图，以实现维护和固化现有制度的目的。因此，尽管各重点高校多次强调建设现代大学制度，完善现代大学治理结构。但是，出于自身利益的考虑，各建设高校往往呼吁加大对“985工程”“211工程”等项目的投入，不断完善政府主导的高等教育重点建设制度。

Douglass C. North认为，“上述过程相互结合的结果之一，就是制度矩阵的相互依赖网络，产生了大量的、日益增加的回报。”[20]随着重点大学建设这种特定制度不断发展，并得到不断完善，影响重点大学建设制度的不确定性因素不断减少，这种制度被广泛接受和认同，导致人们在思维和行为上形成双重定势。重点大学建设的合法性得到不断巩固，重点大学建设形成了比较强大的路径依赖，成为高等教育建设制度的主要方式。这样，一方面有助于提高后发性高等教育国家高校学术水平以及提升高等教育国际地位；另一方面，自我复制和路径依赖的机制影响了新制度体系的自主形成和建构，对高等教育质量和高等教育秩序产生了消极影响。

(二)中国一流大学建设治道变革的关键点

历史制度主义认为，治道变革的历史过程并不是一个连续发展的过程，它既包括制度存续的正常时期，也包括制度中断的断裂时期。其中，治道变革的“关键节点”则是制度在正常时期和断裂时期的转折点。关键节点是指历史发展中的某一重点转折点。在这一节点上，政治冲突中的主导一方或制度设计者们的某一重要决策直接决定了下一阶段政治发展的方向和道路[21]。因此，从重点大学治道变革的过程不难看出，我国重点大学建设制度的变迁与我国高等教育管理体制改革发展基本一致。并且，我国高等教育管理体制受国家政治经济体制的影响很大，国家政治经济变迁中的关键节点往往也是重点大学建设制度变迁中的关键节点。具体而言，我国一流大学建设治道变革的历史关键节点分为三个阶段。

第一，教育革命：运动式治理的断裂与终结。从1958年开始，我国掀起了轰轰烈烈的“大跃进”政治运动，“教育革命”是在高等教育领域的突出表现。“教育革命”强调教育是阶级斗争的工具，教育要为政治服务，为生产服务，要“插红旗”“拔白旗”，加强对知识分子的思想改造；彻底废除沿袭苏联建立的教育制度，强调教育与生产劳动相结合，实行半工半读，大搞不同形式的勤工俭学，各地自编教材；实现各类教育的“大跃进”，不顾条件开办一大批高等院校。1958年，中共中央召开的教育工作会议，标志着“教育革命”的全面发动。“教育革命”确立了下放高等学校管理权的路线，将过去的“国家集中计划，政府直接管理，以条条领导为主”，改为“国家统一计划，条条块块管理，以块块为主”。自此，重点大学的建设和发展成为政治运动的一部分，重点大学的数量与规模随意性很大，时而膨胀，时而剧减。此后，受20世纪60年代院校调整的影响，重点大学建设被中断，重点大学基本处于有名无实的境况。重点大学的建设受政治运动的影响，其专业设置、师资建设、教学管理、招生等办学活动不能正常进行，尤其是人文社会科学专业建设受意识形态影响很大，被任意裁撤。而“文化大革命”期间，重点大学陷入了与其他大学一样的境地，其办学受到政治运动的全面冲击。自此，重点大学示范性的目标任务难以达成，对重点大学进行激进性的运动式管理难以延续。故而“教育革命”是重点大学激进性制度变迁走向断裂的关键节点。

第二，邓小平同志关于高等教育的指示：单位式治理的开启。1976年，“文化大革命”结束，国内政治生活逐步恢复，党的工作重心由阶级斗争转到经济建设中来。邓小平同志从国内外经济社会发展形势出发，结合对国际高等教育发展趋势的准确判断和对大学发展的深刻理解，提出恢复重点大学政策，重点大学的职能既包括教学又包括科研。此后，为了适应经济建设的发展，我国高等教育管理体制逐渐恢复了“中央统一领导，中央与地方两级管理的体制”。在邓小平同志为核心的党中央领导下，我国迅速恢复了重点大学政策，重点大学建设由激进性制度变迁转变为试误性制度变迁。1984年，全国范围内开始研究生院试点，并开始“重中之重”项目建设；1985年，开始第一轮重点学科建设。因此，第二次制度变迁的关键点是改变过去激进式的制度变迁，而转入适应性的制度微调，一流大学建设逐步成为常规性的管理模式。

第三，“教育先行”战略与高等教育管理体制改革：项目制治理的引入。1987年，党的十三大确立了党的基本路线，提出我国在社会主义初级阶段应把发展科学技术和教育事业放在首要位置；1992年，党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标；1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》则正式提出“教育先行战略”。由此，在高等教育领域掀开了高等教育管理体制改革的大幕。为了适应市场经济需要，强调增强高校面向社会、市场和地方资助办学的积极性和能力，实行简政放权，扩大学校办学自主权，通过“共建、联合、调整、合并”，调整和优化高等教育布局。为了迅速适应市场经济发展，实现社会主义现代化的政治理想，迅速提高质量，建设中国特色世界一流大学成为必然选择。为了适应市场经济和社会主义现代化建设的需要，政府不断转变职能，高等学校办学自主权的扩大成为重要选择。但是由于教育法律法规不健全等原因，我国政府依然发挥主导作用，但又不能简单依靠行政手段的情况下，国家治理高等教育的项目体制应运而生。

“教育体制改革是教育发展的直接动力。”[22]一流大学建设与我国政治经济体制改革发展同构，关键节点是打破路径依赖及实现制度创新的核心。因此，我们要及时抓住宏观社会政治体制改革的历史机遇，主动引入“历史否决点”，持续推进中国特色世界一流大学的制度建设与制度创新。