江苏邳州：“公共空间治理+”的叠加效应

何兴蒙

由于独特的工作属性，公共空间治理与县域多项中心工作都发生联系，邳州适时提出“公共空间治理+”，不断释放发展红利，形成叠加效应。

近年来，江苏邳州将公共空间治理作为县域发展主抓手，实现了政治、经济、社会、生态四者共赢，邳州“公共空间治理+”的县域高质量发展的独特路径，受到江苏省高度关注。

然而，在3年前的邳州市第十三次党代会上，新一届市委首次提出加强公共空间治理，将公共空间治理作为县域发展主抓手之一时，引起了一些干部的议论和质疑。经过数年探索和实践，“公共空间治理+”这一独特的县域发展路径，已经在邳州全市形成了共识。

邳州为何“不走寻常路”，推进“公共空间治理+”？又是如何推进该项工作的？这项工作带来了哪些发展红利？

算清“四个账本”

邳州市委书记陈静曾用“四个账本”的比方，生动形象地概括出邳州推动公共空间治理的背景和初衷。

任邳州市委书记不久，陈静就不断收到群众来信和听到来自各个渠道的群众声音，集中反映最多的是公共空间被侵占。经过调研发现，开展公共空间治理，对于县域治理、政治生态、乡村振兴等都大有裨益。为此，陈静提出，要算清“四笔账”。

第一，是算清“政治账”。公共空间被侵占的根源是公权力缺位，公共资源管理长期“挂空挡”，甚至有的干部通过挪用、无偿占有、低价转让为个人或亲朋好友谋取私利， 导致村集体资产大量流失，严重影响了基层组织的公信力、破坏了党的形象、损害了党群干群关系。通过公共空间治理，保障集体利益和村民利益，引导基层党员干部做公共空间、公共收益的守护人，提高村支“两委” 的公信力、夯实党在农村的执政基础。

第二，是算清“经济账”。“手里没把米，唤鸡都不灵”，农村工作难做，难在集体收入少。道路两侧、河道两岸、村内空闲地等属于集体的公共资源，却变成少数人“私家领地”，大量集体资产流失，严重损害集体经济收入，村组干部守着“金饭碗”却没有饭吃。据统计，邳州全市近3万亩集体资源被侵占，这些资源如果全部发包，带来的将是一笔可观的收入。通过公共空间治理，可以推动集体资产保值增值，拓展村级集体增收渠道，实现精准有效脱贫。

第三，是算清“社会账”。邻里之间建房不留滴水、种地不留墒沟，农村一些信访矛盾的根源就是公私不分造成的。官湖镇新华一村和新华二村之间原本10余米宽的道路，多年来被挤占得不足2米，严重影响生产生活，村民意见很大。公共空间治理唤醒了群众的公共空间意识，不到2天涉及到的9户村民自觉将挤占空间腾了出来，信访近20年的“梗阻路”被彻底解决。通过公共空间治理，有效唤醒群众的主体意识、责任意识和规矩意识，重塑乡规民约，重构社会秩序，全市信访量下降了3成左右。

第四，是算清“生态账”。河道护坡乱耕乱种、道路两侧乱搭乱建、村庄内乱堆乱放，这些影响了群众的生产生活，大家反映强烈。特别是河道两侧护堤岸坡被当地农民种上农作物，农药、化肥随雨水流入沟河导致水体富营养化，严重破坏了生态系统。通过开展公共空间治理，改善农村环境、打造美丽乡村，天更蓝、地更绿、水更清、路更畅。

治理方法论

为治理公共空间乱象，邳州市专门成立了乡村公共空间治理指挥部，建立健全公共空间治理的各项工作制度、机制和流程，全天候接受群众举报，确保公共空间治理在法制化、制度化、规范化的轨道上运行。

同时，邳州市纪委成立五个督查组，对乡村公共空间治理进行全方位、全过程督查，督促做到“三个一律”：即清理出来的资产资源一律进入“三资四化”监管平台;对在公共空间治理过程中不作为、慢作为的党员干部一律进行问责;对治理过程中发现的非法侵占群众利益构成违纪的党员干部一律先行查处。

通过公共空间治理，把不清的变成了清的，把暗的变成了明的，把乱的变成了有序的，最大限度地压缩了基层干部的权力寻租空间，切实做到用制度管权、管事、管人，然后加快形成了产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主的乡村管理运行机制，从而实现基层党风廉政建设与腐败问题的标本兼治。

对清理出来的所有公共资产资源，邳州市明确作出“两进一公开”规定，即：所有资产资源全部进“三资四化”监管平台、所有资产资源发包全部进产权交易平台，所有资产资源全部进行公开交易，时刻接受社会和群众监督，让公共资产资源“晒”到阳光下。在全市广大干部群众的积极参与和共同努力下，邳州乡村公共空间治理取得良好成效，已经成为创新基层社会治理、压缩基层权力寻租空间的有益探索和生动实践。

公共空间治理是一项复杂的系统工程，为此，邳州市在治理过程中特别强调要注意“方法论”，稳妥有序推进，注重统筹开发。按照“以点串线、以线带面、先易后难、分步实施”的工作思路，邳州市制订《公共空间治理工作实施方案》，有关部门、镇、村结合本地本部门实际分别制定具体实施计划，首先把侵占村组集体资产资源、国省干道沿线规划保留、农村集镇公共空间作为重点治理对象，整合力量集中进行整治，打造了一批农村公共空间治理示范村，引领带动了面上工作的迅速开展。在工作推进中，坚持把农村公共空间治理与农村农田水利建设、人居环境改善、集体经济发展和公益事业兴办等有机结合，集成政策、集聚项目投入，借力推进，放大治理效果，让广大群众共建共享治理成果，进一步激发了群众积极参与治理的热情。

“公共空间治理+”

在该项工作推进过程中，公共空间治理由于其独特的工作属性，外延不断扩展，县域多项中心工作都开始与其发生联系，于是，邳州市决策者适时提出“公共空间治理+”，不断释放发展红利，形成叠加效应。

其一是“公共空间治理+社会治理”。公共空间治理已成为构建共建共享社会治理格局的成功探索。共建是共享的前提和基础。通过公共空间治理，唤醒了群众的主体意识，让群众意识到每一个人都是责任的主体，是共享的主体，更是共建的力量，充分激发了全市干群的共建意识、主体意识和责任意识。运河街道文明巷成立了公共空间义务巡视队，前沙沟社区出现了老年文明劝导队，公共空间治理已从“我治理”转变为“我们治理”，公共收益从少数人的“我独享”转变为全体市民的“我们共享”，不仅促进了社会公平正义，极大地改善了邻里关系，一大批矛盾纠纷也得到妥善化解，广泛凝聚了邳州人共建共享邳州的强大合力。

其二是“公共空间治理+生态文明”。公共空间治理已成为建设美好家园的重要抓手。城镇建设要“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。望得见山、看得见水很直观很好理解，什么是乡愁？用三句话来概括，就是门前的老树、村边的池塘、田间的蛙声，这也是老百姓对生态环境最直观的感受和最朴素的愿望。然而，近年来这些逐渐离我们远去，这里有发展阶段的原因，也有缺乏维护，肆意侵占破坏的原因，还有公权力缺位的原因，更多是公共意识缺失的原因。随着公共空间治理的深入推进，城乡生态环境显著改善，增加补充耕地指标9904亩，工矿废弃地复垦利用指标3295亩，产生了巨大的经济和社会效益。

其三是“公共空间治理+产业强市”。公共空间治理已成为打造良好发展环境的有力举措。产业聚人，环境留人。通过发展把本地人留下来，把外地人聚起来，形成人口动态平衡，甚至实现人口净流入，标志着一个地区的经济社会发展达到了一个更高的水平。如何让人聚得来、留得住？很重要的一点就是要有良好的发展环境。通过开展公共空间治理，城乡面貌焕然一新，社会正气为之一振，服务环境不断优化，这些都为招大引强、项目落户、人才引进，营造了良好环境。同时，工业发展带来的红利，让群众关注工业、支持工业发展的主体意识得到充分激发，全市上下形成了人人是营商环境、人人是发展平台的广泛共识。

其四是“公共空间治理+乡村振兴”。“公共空间治理，并非只管一时一地一事，它直指当前农村发展的各种现实短板，是乡村振兴的关键路径和重要抓手。”在邳州市市长唐健看来，乡村振兴是一项系统工程，相关各个环节互为作用、互相影响，而公共空间治理同样是系统工程，恰与其无缝对接。比如，过去农村河道污染，是因为集体的护坡被私人侵占，现在收回护坡地禁止无序养殖，消除了污染源，生态问题迎刃而解，而生态好了，又可因地制宜发展乡村休闲旅游，解决了老百姓“富口袋”的问题;公共空间治理腾出大量的成方连片土地，为发展现代设施农业提供了土地资源……截至目前，邳州通过公共空间治理梳理出集体土地资源18万亩、房屋资产46.5万平方米。集体资源类进农村產权交易平台成交6.2亿元，50个经济薄弱村实现村均集体增收20万元以上。

（作者单位：江苏大学新农村发展研究院）